II OSK 944/23

II OSK 944/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 197/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-01-17
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 4 pkt 8, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h, art. 29 ust. 2,
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 1 i 8,  art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 149 § 1 pkt 1 i § 2, art. 149 § 1a,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi - Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 197/22 w sprawie ze skargi B.B. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi - Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi w przedmiocie wykonania zjazdu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od B.B. na rzecz Prezydenta Miasta Łodzi - Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić B.B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., II SAB/Łd 197/22, w wyniku rozpoznania złożonej pismem z 29 września 2021 r. skargi B.B. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi – Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi w przedmiocie wykonana zjazdu, stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi – Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał ww. organ do załatwienia sprawy dotyczącej wykonania zjazdu, dostępu do drogi publicznej z działki nr ew. [...] w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2.), wymierzył Prezydentowi Miasta Łodzi – Zarządowi Dróg i Transportu w Łodzi grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 3.), zasądzając od wskazanego organu na rzecz skarżącej równocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wskazując powody uwzględnienia skargi, Sąd I instancji w nawiązaniu do art. 3 § 1-2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wyjaśnił, że uznać ją należy za dopuszczalną. Sąd zauważył, że zakres kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności został wyznaczony w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie oś sporu koncentruje się na ustaleniu, czy organ, w tym wypadku Prezydent Miasta Łodzi - Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia innej czynności w sprawie wniosku skarżącej o wykonanie zjazdu z jej działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w Ł. na drogę publiczną. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), dalej: u.d.p., nie zawierają unormowania wprost stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Ustawodawca wskazuje jedynie w art. 29 ust. 2 u.d.p. podmiot obowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy przystępuje. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 29 ust. 2 u.d.p. zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów, czyniąc to na podstawie pozwolenia na budowę, bądź w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. Jest to zatem czynność nakazana prawem, którą w przypadku spełnienia innych warunków organ administracji zobowiązany jest podjąć. W sprawie niniejszej pierwotną decyzją z 30 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi udzielił zezwolenia na wykonanie w trakcie inwestycji drogowej zjazdu, dostępu do drogi publicznej, z działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w Ł. o szerokości 3 m (uzgodnionego wcześniej w planach inwestycji drogowej). Do chwili obecnej zjazd ten nie został wykonany w sposób prawidłowy co do szerokości właśnie, a więc zgodny z projektem. Sąd I instancji zauważył, że analizowana problematyka była już poruszana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie judykatura w tej materii nie jest jednolita, to zdaniem sądu podzielić należy pogląd, że bezczynność w odmowie uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Ustalenie, że sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p. jest sprawą administracyjną skutkuje tym, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. Odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej. Przedstawiona argumentacja, zdaniem Sądu, pozwala na uznanie, że organ administracji uchybił określonemu w art. 35 § 3 k.p.a. terminowi załatwienia sprawy skarżącej. Wadliwie wykonany zjazd z nieruchomości istnieje od 13 lutego 2018 r. – uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca wielokrotnie po tej dacie występowała do organu o przebudowę zjazdu, co znajdowało również swój finał w wyrokach Sądu przywołanych w treści skargi i odpowiedzi na skargę. Przyjmując, że żądanie sformułowane przez skarżącą dotyczące wybudowania prawidłowego zjazdu powinno spowodować podjęcie przez organ odpowiednich rozstrzygnięć, za niewystarczającą należy uznać odmowną odpowiedź pisemną. Powyższe, jak wyjaśnił Sąd, skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu i z uwagi na upływ czasu, uznaniem, że bezczynność ta ma charakter rażący. Jak wskazał Sąd, okoliczności stwierdzone w sprawie nakazywały wymierzyć organowi grzywnę.
Prezydent Miasta Łodzi – Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upoważnia on organ administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej, a co za tym idzie zgłoszone żądanie budowy lub przebudowy zjazdu oparte na jego treści wymaga załatwienia w formie procesowej, to jest podjęcia przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w ramach postępowania administracyjnego, zaś zwłoka z jego wydaniem skutkuje powstaniem po stronie organu stanu bezczynności, podczas gdy przepis ten ma wyłącznie charakter kompetencyjny, wskazane w nim czynności mają charakter jedynie faktyczny, nie zaś prawny, a związane z nim żądanie nie ma charakteru sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sprawie wyrażające się przyjęciem, że brak załatwienia zgłoszonego przez skarżącą żądania budowy zjazdu z drogi publicznej w formie procesowej (decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym) skutkuje powstaniem po stronie organu administracji publicznej stanu bezczynności podlegającego kognicji sądu administracyjnego;
2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie wyrażające się brakiem odrzucenia skargi, pomimo tego, że żądanie budowy zjazdu z drogi publicznej w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie brak załatwienia takiego żądania w formie procesowej a limine nie może skutkować powstaniem po stronie organu administracji publicznej stanu bezczynności, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego;
3) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie wyrażające się brakiem rozpoznania sprawy w jej pełnych granicach i całkowitym pominięciem okoliczności mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, która wynika bezpośrednio zarówno ze skargi, jak i z przekazanego Sądowi I instancji przez organ administracji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę pisma Zarządu Inwestycji Miejskich w Łodzi z 23 listopada 2021 r. znak: ZIM-II.053.46.2021 (ergo jest bezsporna), mianowicie że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na którą miałby zostać wybudowany zjazd z drogi publicznej (działka nr ew. [...] , obręb [...] położona w Ł.i przy ul. [...]), a tym samym nie przysługuje jej interes prawny w przedmiotowej sprawie, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, nawet pomimo braku wyraźnego zgłoszenia takiego wniosku przez organ administracji publicznej;
4) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sprawie i uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu administracji publicznej do załatwienia wniosku skarżącej, pomimo tego że przedmiotowa skarga podlegała odrzucenia z przyczyn wskazanych powyżej;
5) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, że przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn wskazanych powyżej, jak również pomimo tego, iż w kwestii stosowania art. 29 ust. 2 u.d.p. brak jest jednolitego stanowiska orzecznictwa administracyjnego, co dotyczy również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (postanowienie z 24 czerwca 2021 r., III SA/Łd 422/21), a zatem postawa organu administracji publicznej znajdująca uzasadnienie w odmiennej wykładni ww. przepisu niż zaprezentowana przez Sąd I instancji bezwzględnie nie wypełniała znamion rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.;
6) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sprawie i wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny, pomimo tego że przedmiotowa skarga podlegała odrzucenia z przyczyn wskazanych powyżej, jak również pomimo tego, że postawa organu administracji publicznej znajdowała uzasadnienie w odmiennej wykładni przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., a zatem nie wypełniała znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienienia art. 183 § 2 p.p.s.a. Uwzględnia również, czy skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W takim przypadku, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40, następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej.
Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a., ma miejsce w przedmiotowej sprawie, co potwierdzają sformułowane przez organ w skardze kasacyjnej zarzuty. Jakkolwiek odwołują się one trafnie do wykazania niedopuszczalności złożonej przez skarżącą skargi na bezczynność z uwagi na objęcie nią zachowania organu administracji publicznej niemieszczącego się w zakresie przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a., tym niemniej oceny tej skarżący kasacyjnie nie powiązał z żądaniem uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, wnosząc błędnie o zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 185 § 1 p.p.s.a.
Artykuł 29 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2).
Taka konstrukcja przepisu pozwala rozróżnić dwie odrębne kwestie materialnoprawne w nim uregulowane. Pierwsza ma związek z ustaleniem przez ustawodawcę, że budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej podlega reglamentacji administracyjnoprawnej wynikającej z obowiązku uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do tej drogi zezwolenia, w formie decyzji administracyjnej, w razie, gdyby jego wolą zostało objęte zrealizowanie robót budowlanych skutkujących wykonaniem dostępu do drogi publicznej z nieruchomości gruntowej usytuowanej poza pasem drogowym lub przekształceniem jego dotychczasowych parametrów. Powyższe jest konsekwencją uznania zjazdu formalnie za część drogi publicznej (art. 4 pkt 8 u.d.p.), za którą odpowiada zarządca tejże drogi, jak i uwzględnienia, że obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, w tym warunki stosowania zjazdów mają zasadniczy wpływ na zapewnienie wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Druga kwestia dotyczy rozgraniczenia podmiotowego obowiązku związanego z budową (przebudową) zjazdu. Wskazując, że budowa lub przebudowa zjazdu "należy" do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, ustawodawca przesądził, że to na tych podmiotach spoczywa odpowiedzialność organizacyjno-finansowa za stworzenie warunków umożliwiających połączenie drogi publicznej z nieruchomością gruntową w celu jej właściwego skomunikowania. Zarazem, odpowiedzialność za ten stan rzeczy ustawodawca odmiennie zdecydował się ukształtować w przypadku budowy lub przebudowy drogi, gdyż w sytuacji, gdy nieruchomość gruntowa posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd, a roboty budowlane związane z budową (przebudową) drogi mają wpływ na jego utrzymanie w dotychczasowej postaci, obowiązek budowy lub przebudowy tego zjazdu spoczywa na zarządcy drogi, a nie właścicielu (użytkowniku) nieruchomości.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kompetencję do wydania decyzji administracyjnej ustawodawca w art. 29 u.d.p. powiązał wyraźnie wyłącznie ze sprawą udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W razie zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 29 ust. 2 u.d.p. zarządca drogi buduje lub przebudowuje istniejący zjazd, co wyraża się w podjęciu przez niego odpowiednich czynności faktyczno-prawnych. Ustalenie przebiegu zjazdów zasadniczo należy uznać za część procesu budowlanego kończącego się pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi (zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej). Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą ma prawo w tej procedurze uczestniczyć, wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do połączenia drogi publicznej z należącą do niego nieruchomością. W ramach postępowania administracyjnego właściciel nieruchomości tak ma możliwość dowodzenia, że nieruchomość posiada istniejący zjazd, wobec czego przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany powinien obejmować jego budowę lub przebudowę, jak i możliwość domagania się, aby jego lokalizacja, a także posiadane parametry odpowiadały funkcji, jaką w świetle prawa powinien on pełnić.
Z powołanego przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie wynika, by normowana nim kwestia podlegała rozstrzygnięciu, jak przyjął Sąd I instancji, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez zarządcę drogi. Przepisy u.d.p. nie przewidują, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, by w ramach postępowania administracyjnego sprawą w nim załatwianą w sposób, do którego nawiązuje art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., było rozstrzygnięcie o obowiązku budowy lub przebudowy istniejącego zjazdu, nawet jeżeli inwestor, dokonując budowy lub przebudowy drogi, wbrew wymaganiu nie dokonał odtworzenia zjazdu, bądź też wykonał go, jednakże w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający właściwe korzystanie z niego (por. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2020 r., I OSK 490/20; wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1148/16).
Należy przyjąć, że przysługujący właścicielowi nieruchomości interes prawny stwarza podstawę, by zbadaniu w toku zatwierdzania projektu budowlanego podlegała prawidłowość rozwiązania projektowego odnoszącego się do konkretnego zjazdu. W pełni zgodzić się należy z Sądem I instancji, że odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi dotyczy przysługującego właścicielowi nieruchomości uprawnienia publicznoprawnego, niemniej o uprawnieniu tym i odpowiadającym mu obowiązku zarządcy drogi oraz jego zakresie organ rozstrzyga w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę (przebudowę) drogi, uwzględniając, że wskazana w art. 29 ust. 2 u.d.p. kwestia pozostaje elementem podejmowanego rozstrzygnięcia i warunkuje ona w sposób bezpośredni zgodność wydawanej decyzji z prawem. W przypadku inwestycji drogowej realizowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176) o wymogu zawarcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów stanowi jej art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h. W sytuacji wykonania robót budowlanych stanowiących budowę lub przebudowę drogi na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek sprawdzenia, czy zostały one wykonane w sposób nieodbiegający od dokumentacji projektowej, a w razie stwierdzenia dopuszczenia się przez inwestora odstępstwa od tego wymagania, nałożenia na niego stosownego nakazu doprowadzającego wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Brak jest przy tym powodów, by z zakresu pojęcia robót istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) wyłączyć ocenę zastosowania się przez inwestora do obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p., co powoduje, że również w przypadkach, gdy proces inwestycyjny niezwiązany z ubieganiem się przez inwestora o pozwolenie na budowę skutkuje wykonaniem robót budowlanych nieprowadzących, pomimo takiego obowiązku, do odtworzenia zjazdu, właściciel nieruchomości przyległej do drogi jest uprawniony do poddania przebudowy drogi kontroli organów nadzoru budowlanego i żądania zobowiązania inwestora do wykonania robót prowadzących do budowy (przebudowy) tego zjazdu.
Sąd I instancji nie miał podstaw, by rozważyć odmiennie zagadnienie dotyczące charakteru, jaki powinien być nadawany sprawie zainicjowanej przez skarżącą. Tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w toku kontroli legalności decyzji Wojewody Łódzkiego z 23 maja 2015 r., nr 128/2016 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 30 grudnia 2015 r., nr DAR-UA-V.19.2015 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (będącej aktem który doprowadził do problemu ze skomunikowaniem działek przyległych do drogi publicznej w związku z budową al. [...] w Ł.), wskutek wniesienia na nią skargi przez skarżącą, przywołaną wcześniej regułą nakazującą kwestię budowy (przebudowy) zjazdu powiązać z legalnością decyzji, bezpośrednio się posłużył. Prawomocnym wyrokiem z 3 listopada 2016 r., II SA/Łd 547/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił bowiem skargę skarżącej z uwagi na fakt, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał budowy zjazdów z nowoprojektowanej al. [...] na należące do skarżącej działki nr ew. [...] , obręb [...], powstałe wskutek podziału nieruchomości wyznaczającego teren inwestycji drogowej, co prowadziło do orzeczenia przez Sąd, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim nie objęła budowy ww. zjazdów.
W ramach przysługującego skarżącej interesu prawnego znajdującego swoje źródło w prawie własności skarżąca nie była uprawniona do żądania, by powyższe orzeczenie stwierdzało, że ww. decyzja Wojewody Łódzkiego z 23 maja 2015 r. narusza prawo również z uwagi na niewykonanie zjazdu na działkę nr ew. [...], obręb [...]. Wbrew zamieszczonemu w uzasadnieniu wyroku stwierdzeniu, że nierozpatrzeniu z naruszeniem terminu ustawowego podlegało skierowane do Prezydenta Miasta Łodzi – Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi żądanie wykonania zjazdu na należącą do skarżącej działkę nr ew. [...], obręb [...], nie może budzić wątpliwości w sprawie ustalenie, iż ww. nieruchomość pozostaje własnością innego podmiotu niż skarżąca, a jej zainteresowaniu sposobem skomunikowania ww. działki z drogą publiczną przypisać należy wymiar faktyczny, a nie prawny. Powyższe stało na przeszkodzie nadaniu zgłoszonemu żądaniu skarżącej, w ślad za cytowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwem, charakteru wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, w której organ - z uwagi na potrzebę zabezpieczenia mieszczącego się w "sferze publicznoprawnej" uprawnienia właściciela nieruchomości przylegającej do drogi publicznej do budowy lub przebudowy zjazdu - w formie decyzyjnej zobowiązany byłby wydać rozstrzygnięcie odnośnie do tego prawa.
Twierdzenie Sądu, że przy ocenie dopuszczalności wniesionej przez skarżącą skargi był on zobowiązany nadać art. 29 ust. 2 u.d.p. znaczenie normatywne, które przeciwdziała temu, by podmioty prywatne były pozbawione możliwości efektywnego domagania się swoich praw, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, pomijało równocześnie to, iż kwestia wykonania spornego zjazdu na działkę nr ew. [...], obręb [...] stanowiła już przedmiot wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartej w prawomocnym wyroku z 30 listopada 2021 r., II SA/Łd 142/21. Z treści tego orzeczenia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postępowaniu sądowym wywołanym skargą wniesioną przez skarżącą na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 stycznia 2021 r., nr 9/2021 wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania zjazdów poddał łącznemu rozważeniu sposób wykonania zjazdów z działek nr ew. [...] i [...] na należącą do skarżącej działkę nr ew. [...], a także sporną działkę nr ew. [...]. Z oceny prawnej Sądu, mającej charakter wiążący na podstawie art. 153 p.p.s.a., wynikało, że w ramach nakazu, którym powinien się posłużyć organ nadzoru budowlanego w tejże sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., mieści się obowiązek doprowadzenia wykonanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem, przy czym, jak podkreślił Sąd, wzorcem kontroli robót budowlanych w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego powinien uczynić szeroko pojęte przepisy odnoszące się do procesu inwestycyjnego. Z przywołanego orzeczenia jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oparł się na ustaleniu, iż działka nr ew. 16/10 jest skomunikowana poprzez zjazd, niemniej za kwestię sporną należy m.in. uznać to, czy odpowiada on wymogom określonym w § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), co powinno podlegać wyjaśnieniu przez organy nadzoru budowlanego, które w oparciu o dokonane ustalenia powinny następnie podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Uwzględnienie tejże oceny prawnej w powiązaniu ze znaczeniem normatywnym, jakie powinno być przypisywane dyspozycji art. 29 ust. 2 u.d.p. w świetle poczynionych wcześniej uwag, nakazuje uznać zaskarżony wyroku stwierdzający bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi – Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku skarżącej za wadliwy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie została poprawnie rozważona przez Sąd I instancji również kwestia spełnienia przez skarżącą warunku poprzedzenia złożenia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi - Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi ponagleniem. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., niezależnie od oceny, że działanie organu w zakresie opisanym w skardze odpowiada sytuacji określonej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Kierując się art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji nie miał podstaw, by pismo skarżącej z 14 października 2021 r. wzywające Prezydenta Miasta Łodzi do usunięcia w terminie 30 dni rażącego naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu zjazdu - dostępu do drogi publicznej z działki nr ew. [...] kwalifikować nie jako pismo inicjujące sprawę, której niezałatwienie prowadziło do zarzucenia organowi bezczynności, ale wykonanie obowiązku procesowego nałożonego na nią w art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał, pomimo takiego obowiązku, z jakim konkretnym pismem wniesionym przez skarżącą do Prezydenta Miasta Łodzi - Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi powiązał skutek wszczęcia postępowania administracyjnego, który umożliwiałby postawienie organowi zarzutu bezczynności wynikającego z przekroczenia terminu załatwienia sprawy wymienionego w art. 35 § 3 k.p.a. Twierdzenie, że skarżąca "wielokrotnie po tej dacie [13 lutego 2018 r.] występowała do organu o przebudowę zjazdu", niezależnie od tego, iż w żaden sposób nie indywidualizuje w wymagany sposób czynności procesowej podjętej przez stronę, to nie znajduje właściwego potwierdzenia w aktach sprawy, na podstawie których został wydany zaskarżony wyrok. Z włączonego do akt pisma z 14 października 2021 r., którym dysponował Sąd, wynika, że skarżąca oparła swoje żądanie wykonania zjazdu w sposób zgodny z wydanym zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej na wnioskach, jakie miała wyprowadzić z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 lipca 2021 r., II SA/Łd 38/20 i w tym upatrywała "naruszenia prawa", do którego usunięcia wezwała Prezydenta Miasta Łodzi. Powyższe uniemożliwiało postrzeganie działania strony skarżącej jako "kontynuacji" wcześniejszych wystąpień w sprawie wykonania zjazdu. Niewątpliwie wystąpienia te miały miejsce, na co wskazuje m.in. prowadzone z jej udziałem postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, nie zachodzą jednakże warunki, by z samą postawą prezentowaną konsekwentnie przez stronę, abstrahując od treści formułowanych przez nią konkretnych oświadczeń i ich podstawy prawnej, wiązać obowiązek załatwienia sprawy objętej złożoną skargą. Z art. 37 § 2-8 k.p.a. wynika formalizm procedury ponagleniowej. Ponaglenie powinno być skierowane do organu wyższego stopnia względem organu, z którego działaniem wiąże się bezczynność i powinno zawierać uzasadnienie, którego treść pozwala przypisać wnoszonemu pismu charakter omawianego szczególnego środka prawnego. Z ponaglenia powinno wynikać niezadowolenie strony z niezałatwienia sprawy w terminie, którego bieg wyznaczało zgłoszone organowi uprzednie żądanie, do którego strona ta się chociażby pośrednio odwołuje. Tego warunku analizowane pismo z 14 października 2021 r. w żadnym razie nie spełnia. Wymaga zauważenia, że do ww. pisma skarżącej Zarząd Inwestycji Miejskich w Łodzi odniósł się w doręczonym jej piśmie z 23 listopada 2021 r., znak ZIM-II.053.46.2021, wskazując ramy prawne procesu inwestycyjnego związanego z budową al. [...] w Ł., a także zauważając, że poruszony w nim problem wykonania zjazdu z działki nr ew. [...] na teren działki nr ew. [...] dotyczy nieruchomości nie należącego do skarżącej, ale będącej we władaniu Zarządu Lokali Miejskich w Łodzi i to do tego podmiotu należy podjęcie ewentualnych dalszych działań w omawianej sprawie.
Nie jest pozbawiona trafności również ta argumentacja skargi kasacyjnej, która odwołując się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., podnosi, że nieuprawnione pozostaje kwalifikowanie bezczynności organu jako rażącego naruszeniem prawa, z czym powiązane było dodatkowo nałożenie na organ grzywny. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że objęte kontrolą działanie Prezydenta Miasta Łodzi było w sposób bezpośredni powodowane przyjętą wykładnią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakazującą uznać, iż przepis ten nie ma charakteru kreującego sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej podlegającą załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Tego zapatrywania interpretacyjnego Sąd I instancji nie zdezawuował, przyznał bowiem sam w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że znajduje on wsparcie w części orzeczeń sądów administracyjnych, które na wskazanym założeniu zdecydowały się oprzeć. Odpowiadające temu poglądowi stanowisko prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. Brak jest uzasadnionych racji, które w takim przypadku nakazywałyby zastosować art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez przypisanie stwierdzonej bezczynności organu kwalifikowanego charakteru i zastosowanie grzywny, pozostającej środkiem nakierowanym na wywołanie skutku dyscyplinującego organ administracji publicznej.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.