III SAB/Łd 133/22

III SAB/Łd 133/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Szczygielski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 4, art. 120, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52, art. 53, art. 149 par. 1, 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 154 par. 6, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12, art. 35, art. 37, art. 63 par. 2, art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego I. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku skarżącego I. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 3. stwierdza, że przewlekłość w rozpatrzeniu wniosku skarżącego I. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego I. M. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
19 września 2022 r. I.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Skarżący Wojewodzie Łódzkiemu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:
- art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 i 4 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu,
- art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres 9 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Wskazując na powyższe I.M. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podaniem z grudnia 2021 r. wniósł o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a. Prowadzenie sprawy przez okres 9 miesięcy, prowadzi do wniosku, że przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania. Tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Organ nie podjął jeszcze czynności zmierzającej do załatwienia. Skarżący mając na uwadze, że osobiste złożenie odcisków palców jest niezbędne do wydania decyzji, od samego wszczęcia postępowania (grudnia 2021 r.) był gotowy stawić się w urzędzie celem uzupełnienia wskazanego braku formalnego. Ocena, czy doszło po stronie organu do przewlekłości w sprawie cudzoziemca, wymaga uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Procedura ta przewiduje złożenie osobiście przez cudzoziemca, na odpowiednim formularzu, wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami. Na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa nowelizacja ustawy o cudzoziemcach dokonana ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwaną dalej "ustawą zmieniającą", gdyż dodany nią przepis art. 112a reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś daty wszczęcia postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych, w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 k.p.a.). Nie jest więc tak, jak chciałby tego Wojewoda, że do czasu rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji, zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej, organ może pozostać bierny w zakresie złożonego wniosku. Na mocy art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. od momentu wpływu wniosku do organu był bowiem zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do załatwienia sprawy, tj. bez zbędnej zwłoki wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w celu nadania mu dalszego biegu. Wskazane przepisy wraz z instytucjami ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania służą właśnie zapobiegnięciu sytuacjom, w których w państwie prawa organy przez parę lub wiele miesięcy nie wzywałyby do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżący wyczerpał środek zaskarżenia poprzez skierowanie ponaglenia. Jednak z informacji uzyskanej od pracownika urzędu wynika, że organ administracji nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowań w sprawach przez organy pierwszej instancji. Z uwagi na to skarżący składa skargę bez oczekiwania na rozstrzygnięcie organu drugiego stopnia. Działanie takie w ocenie skarżącego jest niepokojące, bowiem zgodnie z art. 37 § 5 k.p.a. organ ma 7 dni na przekazanie ponaglenia do organu drugiego stopnia. Wprowadzone przepisy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw odnoszące się do zawieszenia terminów spraw, nie regulują kwestii cofnięcia obowiązku przekazywania ponagleń w terminie. Działanie takie, w ocenie skarżącego, ma znamiona rażącego naruszenia prawa, bowiem prawo strony do terminowego załatwienia sprawy oraz możliwości egzekwowania przewlekłości w tym zakresie zostało mocno ograniczone. W ocenie skarżącego przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, daje mu prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6 w związku z 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i będzie stanowić formę symbolicznej rekompensaty. Wysokość wnioskowanej kwoty wydaje się tym bardziej uzasadniona, że skarżący pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności. Skarżący przez cały okres oczekiwania czuje się bezsilny wobec działania organów publicznych, które wykorzystując wprowadzoną nowelizację – pozostawiają jego sprawę niezakończoną i nie wypełniają obowiązków wynikających z przepisów prawnych – obowiązek przekazania ponaglenia do organu drugiego stopnia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że 23 grudnia 2021 r. I.M. złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy na rzecz firmy W. Sp. z o.o. Sp. k. na stanowisku pracownik produkcji. Cudzoziemiec do wniosku dołączył: załącznik nr 1 do wniosku, 4 aktualne fotografie, potwierdzenie uiszczenia opłaty w wysokości 440 zł za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, potwierdzenie uiszczenia opłaty w wysokości 50 zł za wydanie 1 karty pobytu oraz 50 zł za potwierdzenie zgodności kopii z oryginałem, kserokopię paszportu, kserokopię umowy użyczenia lokalu, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, oświadczenie pracodawcy, wydruk z KRS, ZUS P ZUA, podanie oraz oświadczenie pod odpowiedzialnością karną.
21 marca 2022 r. wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.
19 września 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie na działanie organu pierwszej instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.
19 września 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.
4 października 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemca na 14 listopada 2022 r. do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży.
Organ administracji odnosząc się do zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa powołał się na orzecznictwo sądowe. Podniósł, że zgodnie z art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 830) w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zaprzestanie w tym okresie czynności przez organ prowadzący postępowanie w tych sprawach lub dokonywanie ich z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu administracji nie ma podstaw do uznania, że w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. W momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już 21 132 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy (dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw. Ocena "szybkości postępowania", jak również zarzut "opieszałości, powierzchowności i nieefektywności", winne zostać dokonane w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie i czas konieczny na ich usunięcie.
Odnosząc się do roszczeń pieniężnych organ administracji podniósł, że w treści skargi skarżący nie wykazał, że poniósł jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. I.M. złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Uzyskał oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, na podstawie którego mógł legalnie świadczyć pracę na terytorium RP. Organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8.
Zdaniem organu administracji mając na względzie wskazane okoliczności zarzut przewlekłości należy uznać za bezzasadny.
W piśmie z 21 grudnia 2022 r. organ administracji poinformował, że cudzoziemiec aktualnie zamieszkuje w województwie dolnośląskim. Z uwagi na powyższe Wojewoda Łódzki nie jest właściwy do prowadzenia postępowania.
Do pisma tego organ administracji załączył zawiadomienie z 16 grudnia 2022 r. o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Wojewodzie Dolnośląskiemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przywołane regulacje kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, a więc w sposób zgodny z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 443/20). Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu (art. 63 § 1 k.p.a.). Jeżeli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to dla jego skutecznego wniesienia wystarczające jest nadanie przesyłki zawierającej ponaglenie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 58 § 5 pkt 2 k.p.a.). Dla zachowania terminu w przypadku wysyłania pism w postępowaniu administracyjnym (jak i sądowym) za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego podstawowe znaczenie mają pocztowe potwierdzenia nadania pisma, a oddanie pisma w tej placówce jest równoznaczne z wniesieniem go do organu administracji (sądu). O dacie wniesienia pisma za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego rozstrzyga zatem data stempla pocztowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc ponaglenie uczynił to za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego. Ze znajdującego się na kopercie, w której nadano przesyłkę zawierającą ponaglenie, odcisku stempla placówki pocztowej wynika, że zostało ono wniesione w ten sposób 15 września 2022 r., a więc przed wysłaniem skargi na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji 19 września 2022 r. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarżący przed wniesieniem skargi wniósł do organu administracji ponaglenie wyczerpując przysługujący mu środek zaskarżenia, a tym samym spełniony został warunek jej dopuszczalności umożliwiający merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd. Bez znaczenia jest fakt, że do organu administracji tego samego dnia wpłynęło ponaglenie i skarga, tj. 19 września 2022 r. Uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu administracji ma miejsce dopiero w dacie jego doręczenia przez operatora wyznaczonego na adres organu a nie w dacie nadania w polskiej placówce pocztowej tego operatora stanowiłoby wyraz nadmiernego formalizmu i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dodać należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18).
Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na przewlekłość organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. np. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149).
Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi (19 września 2022 r.) nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.
Wobec powyższego sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.
Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., II SAB/Wr 69/15). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3).
W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.).
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; czy też z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.
Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 23 grudnia 2021 r. 15 września 2022 r. zostało wniesione ponaglenie, które wpłynęło do Wojewody Łódzkiego 19 września 2022 r. Skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wniesiona elektronicznie 19 września 2022 r. Jednakże dopiero po złożeniu wskazanej powyżej skargi, organ skierował do skarżącego wezwanie z 4 października 2022 r. do stawienia się w jego siedzibie celem uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie odcisków linii papilarnych i okazanie do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenie kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy. Jedyną czynnością podjętą przez organ przed wniesieniem skargi było zarejestrowanie wniosku skarżącego w Systemie Informatycznym Pobyt 21 marca 2022 r.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do sądu (19 września 2022 r.), organ pozostawał w przewlekłości. Od dnia złożenia wniosku (22 grudnia 2021 r.) i jego doręczenia organowi administracji (23 grudnia 2021 r.) do dnia wniesienia ponaglenia (15 września 2022 r.), a następnie skargi (19 września 2022 r.) upłynęło prawie dziewięć miesięcy, zaś do dnia wezwania skarżącego do usunięcia braków wniosku (wezwanie z 4 października 2022 r.) ponad dziewięć miesięcy. Termin usunięcia braków wniosku i osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych został wyznaczony dopiero na 14 listopada 2022 r. (ponad dziesięć miesięcy od złożenia wniosku.
Sąd zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku po ponad ośmiu miesiącach po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do wcześniej powstałej przewlekłości. Przepis art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach dotyczy rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku.
Wobec tego odnieść się należy do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Przy czym sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą we wskazanej powyżej uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a kpa), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 13 lipca 2021 r., II SAB/Po 25/21 i z 20 stycznia 2022 r., IV SAB/Po 222/21).
W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 23 grudnia 2021 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku ustalenia, że złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ administracji powinien był dokonać kontroli formalnej wniosku skarżącego w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nie jest to czynność skomplikowana. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. po przeszło dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie przeszło o ponad miesiąc, tj. do dnia wyznaczonego stronie terminu do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo. Zaznaczyć należy, że w tym stanie faktycznym niewątpliwie organ administracji był już w zwłoce jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły jeszcze przed 29 stycznia 2022 r.
Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (por. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, s. 97-99).
W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że wobec długotrwałego braku skierowania do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku na dzień wniesienia skargi organ administracji prowadził postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Początek tej przewlekłości należy datować od dnia wniesienia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (23 grudnia 2021 r.). Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, że termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.
W piśmie z 21 grudnia 2022 r. organ administracji poinformował jednakże, że nie jest właściwym do prowadzenia postępowania, gdyż cudzoziemiec aktualnie zamieszkuje w województwie dolnośląskim. Do pisma tego organ administracji załączył zawiadomienie z 16 grudnia 2022 r. o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawy zgodnie z właściwością Wojewodzie Dolnośląskiemu. Czynność ta formalnie zakończyła postępowanie przed Wojewodą Łódzkim. W sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzucany stan przewlekłości ustał po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, sąd nie mógł więc zobowiązać do załatwienia sprawy organu, który nie jest już właściwy do jej rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku).
Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się zarzucanej przewlekłości (pkt 2 sentencji wyroku).
Zdaniem sądu, organ administracji dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Stopień skomplikowania sprawy pozwalał organowi na sprawniejsze działanie, a mimo tego organ nie poczynił kroków w celu jej sprawnego załatwienia.
W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku.
Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. chociażby wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15 oraz cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona, np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ. Wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz, będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.
W kontekście powyższej sprawy dodać jeszcze należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. poz. 830) zmieniającej wskazaną powyżej ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyżej wskazanych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, wymieniona powyżej ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem – jest bowiem obywatelem Gruzji. Organ administracji nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.
Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, że w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia okoliczność ta ma ewidentnie obiektywny charakter, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo oraz ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu skutki w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.
W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej przewlekłości wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).
W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Wskazać trzeba, że ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. 88g ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm.). I tak w myśl art. 88g ust. 1a tej ustawy jeżeli termin na złożenie wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę stanie się ostateczna. Do okresów legalnej pracy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania na wniosek strony. Stosownie do art. 88g ust. 1b o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do cudzoziemca, który złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub 1a, art. 126 ust. 1, art. 127 lub art. 142 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy stosuje się przepis ust. 1a. Tak więc pomimo pewnych ograniczeń skarżący mógł w okresie objętym przewlekłością legalnie przebywać i pracować na terenie RP.
Odnosząc się zatem do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (pkt 5 sentencji wyroku).
is