III SAB/Łd 124/22

III SAB/Łd 124/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Małgorzata Kowalska
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par 2 pkt 8, art. 145 par 1 pkt 1i 3, par 1a i art. 151, art. 200, art. 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 91
art. 112a ust. 1 i 2, art. 13 ust. 3
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Dnia 10 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi małoletniego E. L. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego B. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku E. L. w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłość, której dopuścił się Wojewoda Łódzki przy rozpatrywaniu wniosku E. L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego E. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
E.L., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego i profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 stycznia 2022 r. E.L., działając przez przedstawiciela ustawowego, złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Następnie 4 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony wniósł do organu I instancji ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
9 sierpnia 2022 r. E.L., za pośrednictwem przedstawiciela ustawowego oraz pełnomocnika procesowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, oraz art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres ponad pół roku od dnia wszczęcia postępowania.
Uzasadniając skargę strona podniosła, że prowadzenie sprawy przez okres ponad półroczny i niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a. i prowadzi do wniosku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od momentu wszczęcia postępowania strona była gotowa stawić się w urzędzie celem uzupełnienia braku formalnego w postaci osobistego złożenia odcisków palców. W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.
Strona zauważyła ponadto, że na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa nowelizacja ustawy o cudzoziemcach dokonana ustawą z grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), gdyż dodany nią przepis art. 112a reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś daty wszczęcia postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na mocy art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. od momentu wpływu wniosku do organu był on zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do załatwienia sprawy, tj. bez zbędnej zwłoki wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w celu nadania mu dalszego biegu. W ocenie strony o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić również w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.
Dodatkowo strona zwróciła uwagę na fakt nieprzekazania złożonego przez nią ponaglenia do organu II instancji, co - w jej ocenie - nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, bowiem jej prawo do terminowego załatwienia sprawy oraz możliwość egzekwowania przewlekłości w tym zakresie zostało znacznie ograniczone.
W ocenie strony przewlekłość w załatwieniu sprawy uprawnia do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6 w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę symbolicznej rekompensaty z uwagi na fakt, że przez cały czas skarżący pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności.
Wskazując na powyższe strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł oraz kosztów postępowania.
W dniu 23 sierpnia 2022 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił pełnomocnika strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał do uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający posiadanie przez przedstawiciela ustawowego strony stabilnego i regularnego źródła dochodu, oświadczenie o ilości osób pozostających na jego utrzymaniu oraz dokument potwierdzający okoliczność pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zawiadomienie i wezwanie zostały doręczone pełnomocnikowi strony za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 1 września 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i podkreślił, że dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wykroczenie to musi być bowiem znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w wykonywanych przez organ czynności ma być oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. 2022 r. poz. 830), w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
W ocenie organu brak podstaw do uznania, że w sprawie miało miejsce działanie z rażącym naruszeniem prawa. W momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już 28596 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, co przełożyło się również na wydłużony czas procedowania w sprawie. Termin załatwienia sprawy nie wynikał ze złej woli organu, lecz jest skutkiem liczby prowadzonych spraw, jak również panującego stanu epidemii, wprowadzonych ograniczeń zarówno w bezpośredniej obsłudze klientów przez Urząd, jak i zmienionego systemu pracy organu, co miało na celu ochronę zdrowia pracowników i klientów Urzędu oraz zapobieganie rozprzestrzeniania się koronawirusa SARS-Co-V-2.
Wojewoda Łódzki podkreślił, że ocena szybkości postępowania, jak również zarzut opieszałości, powierzchowności i nieefektywności winne zostać dokonane w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również czas konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa, gdzie podkreśla się, iż zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej.
Odnosząc się do przedstawionych w skardze roszczeń pieniężnych, organ zaznaczył, że przytoczona przez cudzoziemca argumentacja nie potwierdza zasadności wnioskodawcach roszczeń. Ponadto podczas składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemiec przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej wydanej na okres do 25 stycznia 2022 r., która ulega przedłużeniu z mocy prawa, co wynika z treści przepisu art. 15zd ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. 2021 r. poz. 2095). W związku ze złożeniem przedmiotowego wniosku jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71). Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W tym miejscu zaznaczyć należy, że wniosek skarżącego został nadany poleconą przesyłką pocztową 24 stycznia 2022 r. i wpłynął do organu 25 stycznia 2022 r., co wynika z załączonej do akt koperty oraz prezentaty z datownikiem organu administracji. Oznacza to, że wniosek o udzielenie zezwolenia pobytowego został złożony przez stronę przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", tj. przed 29 stycznia 2022 r., co jest istotną okolicznością z punktu widzenia dalej dokonanej przez sąd oceny niniejszej sprawy.
Wskazać należy, że z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy.
Z kolei na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Jak już wcześniej wskazano, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 25 stycznia 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 29 stycznia 2022 r., przy czym do tej daty organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania sprawy. Dopiero 23 sierpnia 2022 r. skierował do strony wezwanie do uzupełnienia akt sprawy, wyznaczając termin dokonania tych czynności na 30 dni od daty doręczenia wezwania.
W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma zatem art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, co oznacza, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej rozpoczął swój bieg 60-dniowy termin do załatwienia sprawy, który upływał 30 marca 2022 r. W tym czasie, jak również już wskazano, organ nie podjął żadnych istotnych dla rozpoznania sprawy czynności procesowych. Motywem ku temu zdało się być dopiero wniesienie przez stronę ponaglenia z 3 sierpnia 2022 r. i skargi z 9 sierpnia 2022 r., po których organ wystosował wspomniane wcześniej wezwanie z 23 sierpnia 2022 r. do uzupełnienia przez wnioskodawcę braków wniosku.
Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej załatwieniu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Zważywszy na poczynione wyżej ustalenia faktyczne, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ stopień skomplikowania sprawy oraz niezbędny do zgromadzenia materiał dowodowy pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w zakreślonym przepisami terminie. Do dnia wyrokowania, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, mimo upływu ponad 11 miesięcy od przyjęcia wniosku.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien był wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Niedopuszczalna jest zatem, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po upływie terminu do załatwienia sprawy. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.
Dodać należy, iż data wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ma szczególnie istotne znaczenie. Nie ulega wątpliwości, iż przypada ona na okres sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, to zaś każe w określony sposób wykładać treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej. Skoro bowiem, w ocenie sądu, zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów w sprawach wszczętych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej 60-dniowy termin do załatwienia takich spraw rozpoczął swój bieg z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 29 stycznia 2022 r., to wyłącza to możliwość odnoszenia do spraw wszczętych przed tą datą art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (wprowadzonego ustawą zmieniającą), w myśl którego ów termin biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tym przepisie zdarzeń. Taka konstrukcja byłaby nie do pogodzenia ze standardami procedowania, jakich należy oczekiwać po instytucjach demokratycznego państwa prawnego, stawiając przy tym wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji. Tą drogą zyskiwałyby one niemal nieograniczony, a przynajmniej rażąco nieproporcjonalny do stopnia skomplikowania tego rodzaju spraw czas na ich załatwienie. Przy czym podkreślenia wymaga, iż chodzi tu o sprawy, które i tak nie doczekały się swojego rozstrzygnięcia przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a więc nierzadko procedowanych od kilku- lub nawet kilkunastu miesięcy. Przyjęcie zatem wykładni odmiennej, nakazującej uwzględnienie w tego typu przypadkach dyspozycji art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, prowadziłoby do patologicznego ciągu zdarzeń, kiedy w odniesieniu do sprawy wszczętej i niezałatwionej przed 29 stycznia 2022 r., w toku której już upłynął nierzadko długi czas związany z jej dotychczasowym procedowaniem, ulegałby on dodatkowemu nieproporcjonalnemu przedłużeniu bez żadnych konsekwencji dla organu prowadzącego sprawę, co i tak w pewnym sensie ma miejsce, bowiem pamiętać trzeba, że od ww. daty termin do załatwienia takich spraw z mocy wspomnianego art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej rozpoczął swój bieg na nowo, nadto w wymiarze większym niż przewidują przepisy k.p.a., bo zamiast 30 przewidziano 60 dni. Gdyby więc jeszcze zakładać, że w związku z treścią ust. 2 art. 112a ustawy o cudzoziemcach organ po raz kolejny uzyskiwał swoiste postponowanie terminu rozpoznania sprawy, przy czym to do organu miałoby należeć ustalenie daty, w której strona miałaby zrealizować żądania ujęte w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych (jak ma to miejsce w niniejszym przypadku), to zdaniem sądu, skutkiem tego byłoby ordynarne naruszenie wszelkich standardów i reguł sprawnego procedowania oraz pogwałcenie gwarancji procesowych do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym czasie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić więc należy, że w sprawie bezspornie doszło do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od wezwania, które organ skierował do strony 23 sierpnia 2022 r. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony.
Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).
W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że wprawdzie przewlekłość organu była znacząca, a ponadto nie była uzasadniona stopniem skomplikowania sprawy, to jednak dostrzegł okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.
W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U.2022.830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest obywatelem Ukrainy, to jednak nie przybył na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium jego kraju pochodzenia. Skarżący, jak wynika z akt sprawy urodził się w Polsce, w [...], w 2020 r. Tu też przebywa pod opieką rodziców, w tym reprezentującego go w sprawie ojca, który z kolei, co wynika ze stempli zamieszczonych w paszporcie oraz Karty Pobytu, przebywa w Polsce legalnie co najmniej od 2016 roku. Organ nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.
Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, iż w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia okoliczność ta ma ewidentnie obiektywny charakter, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo oraz ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu skutki w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.
Odnosząc się zatem do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemiec, podczas składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej wydanej na okres do 25 stycznia 2022 r., która ulega przedłużeniu z mocy prawa, co wynika z treści przepisu art. 15zd ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co przeczy podniesionej w skardze tezie o pozostawaniu skarżącego w niepewności co do swojej przyszłości, w związku z nierozpoznaniem wniosku o wydanie zezwolenia pobytowego w terminie.
Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
d.cz.