III SAB/Łd 121/22

III SAB/Łd 121/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Krzysztof Szczygielski
Monika Krzyżaniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1 i 2 pkt 8, art. 52, art. 53, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149, art. 151, art. 154 § 6, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 61, art. 64, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 91
art. 1 pkt 13, art. 13
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Dnia 23 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpoznania wniosku A. K. z dnia 18 stycznia 2022 roku w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności i nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 18 stycznia 2022 r. A. K. złożyła do Wojewody Łódzkiego, za pośrednictwem Poczty Polskiej, wniosek na pobyt czasowy. Cudzoziemka jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy. W dniu 9 lutego 2022 r. Pełnomocnik strony nadesłał korektę wniosku, wnosząc o zmianę przesłanki pobytu jego mocodawczyni z: wykonywania pracy, na: pobyt z córką - art. 187 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach. Strona do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy dołączyła: dokument poświadczający umocowanie pełnomocnika, kserokopię dokumentu podróży, umowę o pracę, akt małżeństwa oraz akt urodzenia córki.
W dniu 5 kwietnia 2022 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.
W dniu 8 sierpnia 2022 r. A. K. wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie załatwienia jej wniosku z 10 stycznia 2022 r., zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 par. 1 i art. 36 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Tym samym strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt, o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu. Wniosła również o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego działania przez Wojewodę Łódzkiego z rażącym naruszeniem prawa organ powołując się na wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjnego wyjaśnił, że rażące naruszeniem prawa jest to stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ wskazał także, że dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie organu przedstawiony wyżej stan faktyczny omawianej sprawy oraz cytowane stanowiska orzecznictwa, nie dają podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił również, że sposób prowadzenia sprawy dotyczącej ww. cudzoziemki nie wynika ze złej woli pracowników urzędu, ale jest skutkiem panującego w okresie prowadzonego postępowania stanu epidemii, wprowadzonymi ograniczeniami zarówno w bezpośredniej obsłudze klientów przez urząd, jak i zmienionym systemem pracy organu, co miało na celu ochronę zdrowia pracowników i klientów urzędu oraz zapobieganiem rozprzestrzeniania się koronawirusa SARS-Co-V-2. Ponadto szybkość prowadzonego postępowania skutkująca wydaniem decyzji administracyjnej uzależniona jest od liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpływających do tutejszego Wydziału. W ocenie organu koniecznym jest tutaj wskazanie, iż w momencie złożenia przez cudzoziemkę przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy, Wojewoda Łódzki procedował już ponad 28596 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, stały i rezydenta długoterminowego UE. Wojewoda Łódzki podniósł, iż stoi na stanowisku, że ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również okres czasu konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a. W ocenie organu, jego stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa, gdzie podkreśla się iż: "zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie takiego kompletnego materiału dowodowego. Organ stwierdził dalej, że
w omawianej sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie tj.: niewniesienie do akt sprawy dowodu opłaty skarbowej za zezwolenie na pobyt czasowy w wysokości 340 zł oraz 50 zł za wydanie karty pobytu.
Organ powołał następnie brzmienie art. 112 a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. ustawy o cudzoziemcach ( Dz. U. z 2021 r. poz. 2354), art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 100 c ust. 2 i 3 z 12 marca 2022 r. ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym (Dz. U. z 2022 poz. 583).
Odnosząc się do żądania skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej organ podkreślił, że strona nie wykazała, że poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Cudzoziemka posiada kartę pobytu przedłużoną z mocy art. 15z(2) ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. zatem jej pobyt przez cały okres postępowania jest legalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo uzasadniona.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła tego wymogu formalnego. Ponaglenie wniosła 5 kwietnia 2022 r., zaś skargę 8 sierpnia 2022 r.
Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, LEX nr 1081047; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, LEX nr 1080508; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, LEX nr 2493166; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17, LEX nr 2633252; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18, LEX nr 2646298; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, LEX nr 2724257; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20, LEX nr 3090864; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, LEX nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., II OPS 1/21, Opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, LEX nr 1153834; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, LEX nr 2097662; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do władzy publicznej, w tym do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, w: M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wsch., Wrocław 2016 r., s. 59 - 60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Na gruncie art. 149 p.p.s.a., z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3).
Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłoczne" jej załatwienie, a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Na mocy art. 13 ust. 1 cyt. ustawy cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy.
Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się do bezczynności lub przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawnych instrumentów do jej zwalczania. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.
Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od 18 stycznia 2022 r. (data wpływu wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do organu) należy mieć na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw.
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem strony z 18 stycznia 2022 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 17 grudnia 2021 r. W dniu 5 kwietnia 2022 r. pełnomocnik strony wniósł, ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. w dniu 8 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Łódzkiego (w tytule skargi omyłkowo wpisano nazwę organu jako: Wojewody Śląskiego) w sprawie rozpoznania wniosku z 18 stycznia 2022 r. W dniu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez sąd, wniosek cudzoziemki nie został rozpoznany.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Niedopuszczalna jest, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po upływie przewidzianych w przepisach k.p.a. terminów do załatwienia sprawy. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślony, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.
Sąd dostrzega, iż złożony przez skarżącą wniosek był niekompletny nie zmienia to jednak faktu, iż skoro organ dokonał rejestracji tego wniosku, to niewątpliwie dostrzegł uchybienia i wezwanie do ich usunięcia powinno nastąpić niezwłocznie, a więc w takim terminie, aby możliwe było zakończenie postępowania i wydanie decyzji w rozsądnym terminie.
W ocenie sądu, Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podkreślić trzeba, że z akt sprawy wynika, iż organ administracji od wpływu wniosku strony - 18 stycznia 2022 r., do dnia wniesienia skargi do sądu: 8 sierpnia 2022 r., czyli przez ponad pół roku, nie rozpoczął w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego, w tym nie wezwał skarżącej do uzupełnienia wniosku, skoro zawierał on braki. Do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, organ nie wydał aktu kończącego postępowanie, a zdołał jedynie przekazać ponaglenie złożone przez skarżącą do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zatem w sprawie bezspornie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach k.p.a. Nadto, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie, nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie zawiadamia o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej należało uznać za w pełni uzasadniony.
Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
Zdaniem sądu, w sprawie nie znajdował zastosowania przywoływany przez organ art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który dotyczy terminów prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń, między innymi na pobyt czasowy albo pobyt stały. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Z jej art. 1 ust. 1 i 2 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż ustawa reguluje w sposób szczególny zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 dotyczą zatem tylko tych obywateli Ukrainy i ich małżonków, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż skarżąca - będąca co prawda obywatelką Ukrainy - przybyła do Polski oraz złożyła wniosek o pobyt przed 24 lutego 2022 r.
Ustalenie, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącej zobowiązuje sąd do oceny charakteru tego naruszenia prawa przez organ. Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków do organu administracji (ponad 28 tysięcy w momencie złożenia wniosku przez skarżącą) są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu nie wynika ze złej woli, czy arogancji wobec skarżącej. Uwzględniając niezależny od organu czynnik masowego napływu wniosków cudzoziemców oraz warunki pandemiczne COVID-19, co też obiektywnie wpłynęło na pracę organu - okres opieszałości nie jest rażąco nadmierny. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Sąd stwierdza, że w realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie jest usprawiedliwione.
Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.
W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny i przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).
W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca posiada kartę pobytu przedłużoną na mocy art. 15z(2) ustawy o Covid-19, zatem jej pobyt przez cały okres postępowania był legalny.
Wobec stwierdzenia, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania nałożenia na organ kary pienięznej. Z tych względów w pkt 3 sentencji wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w powyższym zakresie.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
R.T-M.