I SA/Go 38/23

I SA/Go 38/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka /sprawozdawca/
Dariusz Skupień
Zbigniew Kruszewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacjii Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
K.R. (dalej: Strona, Skarżący) wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR, organ) z [...] listopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z [...] września 2022 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan sprawy.
W dniu 22 marca 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR (dalej:BP ARiMR) wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, w którym zadeklarował, że ubiega się o płatności w ramach następujących schematów pomocowych: - jednolitą płatność obszarowa (dalej: płatność JPO); - płatność redystrybucyjna (dalej: płatność RDST); - płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska - płatnością za zazielenianie (dalej: płatność PZZ); - płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno (dalej: płatność ST). Łączny zadeklarowany obszar na 2021 r. wyniósł 24,43 ha, w tym do płatności ST 0,65 ha.
W dniu 25 czerwca 2021 r. gospodarstwo rolne Strony zostało wytypowane do kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Typowanie nastąpiło
w oparciu o art. 34 ust. 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014
z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69, dalej: Rozporządzenie nr 809/2014), zaś kontrolę przeprowadzono zgodnie z art. 40 ww. Rozporządzenia - przez pracowników Firmy M.G. E (dalej: E). Poczynione ustalenia zawarto w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] (dalej: raport), który przekazano Skarżącemu 15 grudnia 2021 r. (potwierdzenie nadania przesyłki poleconej, str. 4 raportu). Za datę zakończenia kontroli przyjęto [...] września 2021 r. (str. 1 raportu, sekcja IX, rubryka nr 3). Dokumentacja fotograficzna ukazująca stan kontrolowanych działek rolnych wykonywana była w dniach 30 lipca 2021 r. oraz 16 września 2021 r. (sekcja IX, rubryka nr 4-5 raportu).
Kierownik BP ARiMR uwzględniając całość dokumentacji poddał wniosek Strony również kontroli administracyjnej, zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia nr 809/2014. Odbywa się ona m.in. w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych zgodnie z art. 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EW G) nr 352/78, (W E) nr 165/94, (W E) nr 2799/98, (W E) nr 814/2000, (W E) nr 1290/2005 i (W E) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549. z późn. zm. - dalej: Rozporządzeniem nr 1306/2013).
Poczynione ustalenia i sformułowane na tym tle wnioski Kierownik BP ARiMR zawarł w decyzji z [...] lutego 2022 r.
Na ww. decyzję Strona wniosła odwołanie. Dyrektor OR po jego rozpatrzeniu orzeczeniem z [...] maja 2022 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kierownik BP ARiMR rozpoznając sprawę ponownie uwzględnił całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym: wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie Skarżącego w dniach [...] września 2021 r. i [...] kwietnia 2022 r., jak również fakt że na działkach deklarowanych przez Stronę odtwarzany był przebieg granic ewidencyjnych, które pozyskane zostały przez organ ARiMR z państwowego rejestru granic, o którym mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2021 r. w sprawie państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju (Dz. U. z 2021 r., poz. 1373). Wyjaśnił, że następnie dane w zakresie przebiegu granic zostały zaimplementowane do systemu identyfikacji działek rolnych (dalej: system LPIS) o którym w art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013. Po wskazanej wyżej implementacji, względem działek dla których wyznaczany był przebieg granic, określony został maksymalny kwalifikowany obszar o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 5 luty 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 – dalej: Ustawa) według którego - płatności JPO, PZZ, dla młodych rolników, RDST, związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (U E) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 - dalej Rozporządzeniem 640/2014), określony w systemie LPIS. o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że poddał wniosek Strony ponownej kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia nr 809/2014 i w oparciu
o system LPIS. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdził, że odnośnie:
-/ działki rolnej "C" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,39 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR14 w trakcie kontroli na miejscu), -/ działki rolnej "D" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,49 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR 14 w trakcie kontroli na miejscu), -/ działki rolnej "E" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 1,16 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR14 w trakcie kontroli na miejscu), -/ działki rolnej "F" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 1,16 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR 18 w trakcie kontroli na miejscu), -/ działki rolnej "G" płatności zostały przyznane do MKO poszczególnych działek ewidencyjnych na jakich została zlokalizowana działka rolna. Wskazał, że obszary MKO uwzględniają ustalenia dokonane w trakcie obu wizytacji terenowych przeprowadzonych w toku prowadzonego postępowania na tej działce rolnej. I tak, dla działki ewidencyjnej: * nr [...], na której zadeklarowano część działki rolnej "G" o powierzchni 1,07 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,94 ha; * nr [...], na której zadeklarowano część działki rolnej "G" o powierzchni 1,04 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,79 ha; * nr [...], na której zadeklarowano część działki rolnej o powierzchni 1,06 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,98 ha; * nr [...], na której zadeklarowano część działki rolnej "G " o powierzchni 0,29 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,28 ha. Łącznie wykluczenie na działce rolnej ,,G" objęło obszar 0,47 ha (deklarowana 3,47 ha, stwierdzona 2,99 ha),
-/ działki rolnej "H" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 1,16 ha brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR 14 w trakcie kontroli na miejscu), - działki rolnej "I" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,84 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DRI 8 w trakcie kontroli na miejscu), - działki rolnej "J" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,34 ha, obszar stwierdzony 0,20 ha,
-/ działki rolnej "L" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,86 ha, brak obszaru kwalifikującego się do płatności (zastosowany kod DR 14 w trakcie kontroli na miejscu), -/ działki rolnej "M/Ml" - obszar deklarowany do płatności wyniósł 0,65 ha. Organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza działkę referencyjną. Wobec powyższego, powierzchnia działki rolnej "M/Ml" została zredukowana do jej obszaru (0,63 ha) znajdującego się w granicach działki ewidencyjnej, na której przedmiotowa działka rolna została zadeklarowana. Łączna powierzchnia wykluczona z płatności wyniosła 5,96 ha.
Jednocześnie zaznaczył, że w przypadku działek rolnych: "A", "B" oraz "K" w trakcie kontroli administracyjnej nie stwierdzono rozbieżności pomiędzy obszarem deklarowanym, a ustalonym w trakcie czynności kontrolnych.
Następnie organ uwzględniając ustalenia kontroli administracyjnej, w zakresie płatności:
1/ JPO oraz RDST – stwierdził różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (24,43 ha), a powierzchnią ustaloną w trakcie kontroli administracyjnej (18,47 ha) wynoszącą 5,96 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 32,27%. Przy czym, w przypadku płatności JPO zastosował art. 19a ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014. Zmniejszenie obszaru uprawnionego do płatności obliczył na poziomie 9,53 ha, zaś kwotę płatności ustalił w wysokości 4 647,02 zł. W odniesieniu do płatności RDST, przy naliczaniu kwoty płatności uwzględnił art. 19a ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 640/2014, oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 Ustawy. Ustalił, że powierzchnia do której naliczono RDST na 2021 r. to 6,53 ha, zaś kwota płatności wynosi 1.205,05 zł.
2/ PZZ - uwzględnił art. 23 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi, że bez uszczerbku dla kar administracyjnych stosowanych zgodnie z art. 28, jeżeli obszar zgłoszony w pojedynczym wniosku o płatność podstawową lub płatność JPO przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności PZZ stosuje się obszar zatwierdzony. Ustalił, że obszar do którego naliczono płatność to 18,64 ha, zaś kwota tej płatności - 6 044,49 zł.
3/ ST – stwierdził różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (0,65 ha),
a powierzchnią ustaloną w trakcie kontroli administracyjnej (0,63 ha) wynoszącą
0,02 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 3,17%. Zastosował
art. 19 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014. Wysokość płatności określił na poziomie - 404,56 zł.
Organ I instancji zwrócił też uwagę, że z racji ustalonej sumy płatności obszarowych (JPO, RDST, PZZ, ST) tj. 12 301,12 zł. (równowartość 2662,75 euro), zobligowany był zastosować dyscyplinę finansową, o której w art. 26 ust. 1 Rozporządzenia nr 1306/2013. Wysokość współczynnika korygującego odnośnie 2021 r. ustalona została na podstawie art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 2021/951 z dnia 11 czerwca 2021 r. ustalającego współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich przewidziany w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2021 (Dz. U. UE L 209/93 z dnia 14.06.2021 r.) i wynosiła 1,658907%.
Nadto, odwołując się do treści art. 26 ust. 5 Rozporządzenia nr 1306/2013 wskazał, że w odniesieniu do 2021 r. Stronie przyznano płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 68,73 zł.
Ostatecznie, decyzją uwzgledniającą stosowny stan prawny oraz całokształt zgromadzonego materiału dowodowego Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] września 2022 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. przyznał Stronie: -/ płatność JPO w wysokości 4.627,83 zł, wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 4.378,51 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego, -/ płatność PZZ w wysokości 6.019,53 zł wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 24,96 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, -/ płatność RDST w wysokości 1.200,07 zł. Wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 1.654,77 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego, -/ płatność ST w wysokości 402,89 zł, wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 29,10 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego, -/ zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 68,73 zł. W uzasadnieniu wskazał, że przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności uwzględniono: maksymalne obszary kwalifikowane do płatności (art. 8 ust. 1 pkt 4 Ustawy) poszczególnych działek oraz wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Strony w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wobec faktu przedeklarowania powierzchni płatności zostały przyznane przy uwzględnieniu art. 19 ust. 1. art. 19a ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014, oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 Ustawy.
Skarżący wniósł na powyższe orzeczenie odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, wymienioną na wstępie decyzją Dyrektor OR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach wyjaśnił, że zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w odniesieniu do wniosków składanych w 2021 r. zostały określone w przepisach prawa krajowego oraz wspólnotowego tj.: 1/ Ustawie, 2/ Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. 2015 poz. 351 ze zm.; dalej: Rozporządzenie z 12 marca 2015 r.); 3/ Rozporządzeniu 809/2014; 4/ Rozporządzeniu nr 640/2014; 5/ Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EW G) nr 352/78, (W E) nr 165/94. (W E) nr 2799/98, (W E) nr 814/2000. (W E) nr 1290/2005 i (W E) nr 485/2008(Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r.. str. 549, z późn. zm. – dalej: Rozporządzeniem nr 1306/2013); 6/ Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (W E) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (W E) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 2013.347.608 – dalej: Rozporządzeniem nr 1307/213).
Organ omówił podstawy prawne rozstrzygnięcia, przedstawił zasady prowadzenia kontroli administracyjnej, w tym metodę z wykorzystaniem ortofotomapy, oraz zasady kontroli na miejscu. Wskazał, że dowody stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia pozyskane zostały: 1/ w dniach [...] września 2021 r. oraz [...] kwietnia 2022 r. gdy gospodarstwo rolne Skarżącego zostało skontrolowane przez upoważnionych inspektorów terenowych wykonawcy zewnętrznego, jak i inspektorów Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR. Ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych wskazały, że deklaracja do płatności na 2021 r. jest większa niż faktycznie użytkowana, 2/ w dniu [...] czerwca 2022 r. w systemie LPIS zmodyfikowano granice odniesienia działek ewidencyjnych nr: [...] oraz działek sąsiednich, na podstawie aktualnych danych z Krajowej Integracji Ewidencji Gruntów (dalej: KIEG) oraz Ustawy pgik. Następnie wielkości obszarów poszczególnych działek zostały zaimplementowane do systemu LPIS w celu aktualizacji powierzchni MKO.
Dyrektor OR wyjaśnił, że w przypadku Skarżącego kontrolę zasadniczą przeprowadzono metodą teledetekcji (art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014), zwaną również metodą FOTO, polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) wykonaną w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W niniejszym przypadku zdjęcia satelitarne - stanowiące bazę do wykonania ortofotomap w gminie [...] wykonywane były w dniu [...] czerwca 2021 r. Uzupełnieniem przedmiotowych pomiarów było przeprowadzenie w dniu [...] września 2021 r. wywiadu terenowego, w trakcie którego sprawdzano rodzaj uprawy jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz zobrazowano stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej w celu potwierdzenia tego, czy na danej działce przeprowadzone zostały określone przepisami prawa zabiegi agrotechniczne. Organ zaznaczył, że kontrola na miejscu weryfikuje powierzchnię działki rolnej, na której prowadzona jest produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności. Stanowią o tym - art. 8 ust. 1 pkt 1,2, 3 i 4 Ustawy.
Płatności przyznawane są do powierzchni działki rolnej, której definicja zawarta jest
w art. 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 67 ust, 4 lit. a Rozporządzenia nr 1306/2013 tj. Zwrócił uwagę, że powierzchnia działki rolnej to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), a która to znajduje się w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnię działki rolnej oraz uprawę na niej zadeklarowaną można więc określić m.in. na podstawie wizytacji terenowej bądź pomiarach prowadzonych na ortofotoobrazach wykonanych w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Obszar działki rolnej jest ograniczony granicami uprawy i nie każdym przypadku będzie pokrywać się z obszarem działki ewidencyjnej, wykazywanym w dokumentach urzędowych, w akiach notarialnych, czy w wypisach z ksiąg wieczystych. Zauważył, że definicja działki rolnej wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (dalej EGiB).
Wyjaśnił też, że kontrola na miejscu i wykonywanie w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są jednym ze sposobów ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. W trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne; bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. Wyłuszczył różnice jakie zachodzą pomiędzy pojęciami: działka ewidencyjna a działka rolna.
Organ podkreślił, że kontrole na miejscu przeprowadzone w gospodarstwie Strony miały na celu stwierdzenie, czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na 2021 r. powierzchnie działek rolnych oraz rodzaj i stan upraw, znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie. Uwzględniając poczynione ustalenia wyjaśnił, że w przypadku działek rolnych: "C", "D", "E", "F" "G", "H", "I", "J", "K", "L" oraz "M" - nie można było zakwalifikować do płatności deklarowanych powierzchni przedmiotowych działek rolnych. Na kartach 26-35 decyzji odniósł się szczegółowo do każdej z działek. Przedstawił ustalenia kontroli, omówił przepisy w oparciu o które sformułował ostateczne wnioski.
Wskazał, że ww. działki zostały zadeklarowane do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Ponadto działka rolna "G" została również zadeklarowana w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (dalej: płatność RSK) w wariancie 5 - półnaturalne łąki świeże (sposób użytkowania: kośny).
Wyjaśnił, że w przypadku wszystkich ww. działek - poza działką rolną "G " - grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu łub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca danego roku. Natomiast w odniesieniu do działki rolnej "G" organ wskazał, że grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminach określonych w załączniku nr 2 (ust. 6 pkt 2) do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 – dalej: Rozporządzenie RSK) - gdzie wskazano, że wymogi obowiązkowe przy użytkowaniu kośnym to m.in.: a) częstotliwość koszenia przy użytkowaniu kośnym: jeden lub dwa pokosy w roku: liczba pokosów określona przez eksperta przyrodniczego, b) koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 czerwca i kończy się nie później niż w dniu 30 września, c) zebranie i usunięcie skoszonej biomasy (w tym zakaz pozostawiania rozdrobnionej biomasy); w terminie do 2 tygodni po pokosie biomasa powinna zostać usunięta z działki rolnej lub ułożona w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi; w przypadku ułożenia biomasy w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi, powinna ona zostać usunięta z działki rolnej nie później niż do dnia 1 marca kolejnego roku.
Zatem, obowiązkiem Skarżącego było wykonanie - na działkach rolnych "C", "D", "E", "F", "H". "F", J", "K", "I" przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca 2021 r., a na działce rolnej "G " wykonanie koszenia w okresie 15 czerwca 2021 r. – 30 września 2021 r. oraz zebranie i usunięcie skoszonej biomasy w ciągu 14 dniu po koszeniu.
Organ podkreślił, że ww. czynności - we wskazywanych wyżej terminach - nie zostały wykonywane w 2021 r. , a świadczy o tym zobrazowany na dokumentacji fotograficznej stan w/w działek rolnych (zadrzewienia, zakrzaczenia, chwasty, trzcinowiska itd.). Zwrócił też uwagę, że w toku prowadzonego postępowania Skarżący sam podkreślał, że prace te wykonane zostały w późniejszym terminie (str. 2 pisma odwoławczego z [...] października 2022 r., str. 5 pisma odwoławczego z [...] marca 2022 r.).
Dodatkowo zaznaczył też, że kwestie wykonywania pomiarów na zdecydowanej większości działek Skarżącego pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie albowiem zastosowanie kodów DR 14 oraz DR 18 ("C", "D", "E", "F", "H", "I" oraz "L") wykluczyło całe deklarowane powierzchnie przedmiotowych działek ze względu na brak przeprowadzenia w 2021 r. stosownych zabiegów agrotechnicznych w odpowiednich terminach. Z kolei, w odniesieniu do pozostałych działek należało uznać, że dokładność pomiarów ustalono na podstawie tzw. metody buforowej uwzględniającej kształt działki rolnej - wyznaczono obwód działek rolnych (sekcja: "dane z kontroli", rubryka nr 4, str. 3-1 raportu). Następnie wielkość ustalonych obwodów działek rolnych przemnożono przez parametr charakteryzujący dokładność pomiaru uzyskując tym samym dopuszczalną szerokość strefy buforowej (1,25 m). W ten sposób uzyskano dopuszczalną tolerancję pomiaru powierzchni dla każdej działki rolnej, która wyniosła od 0,02 ha do 0.28 ha (sekcja "dane z kontroli", rubryka nr 6, na str. od 3-1 do 3-6 raportu), czyli nie przekracza dopuszczalnej tolerancji, o której mowa w art. 38 ust. 4 Rozporządzenia nr 809/2014.
Dyrektor OR podkreślił, że Skarżący nie zgłosił zastrzeżeń po otrzymaniu raportu, choć pouczenie o prawie i terminie do ich wniesienia zawarto na str. 7 raportu
(stosownie do treści art. 37 ust. 7 Ustawy).
Organ odniósł się również do podniesionych w toku postępowania odwoławczego argumentów dotyczących działania czynników niezależnych (opieka na chorą mamą, działalność bobrów, zalewanie i podtapianie gruntów) jako przyczyn występowania opisanych w decyzji nieprawidłowości stwierdzonych na deklarowanych działkach.
W tym względzie nawiązał do pojęcia siły wyższej, m.in. zdefiniowanej
w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazał, że wymieniony katalog zdarzeń jest katalogiem otwartym. Podkreślił, że na mocy art. 4 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Organ podkreślił, że Skarżący w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na 2021 r. w ogóle nie zgłaszał Kierownikowi BP ARiMR jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Uczynił to dopiero w piśmie odwoławczym od pierwszej, uchylonej decyzji organu I instancji. Jednocześnie ocenił tego typu działanie za bezskuteczne, albowiem dokonane zostało już po ujawnieniu przez organy ARiMR w wyniku przeprowadzanych kontroli szeregu opisanych w decyzji organu I instancji nieprawidłowościach.
Ostatecznie organ stwierdził, że Kierownik BP ARiMR prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował przepisy prawa dotyczące kontroli administracyjnych i użytych do nich narzędzi, sformułowanych wniosków. Dodał też, że na podstawie art. 19a ust. 4 Rozporządzenia nr 640/2014 jeśli kwota obliczona zgodnie z ust. 1, 2 i 3 nie może być w całości odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014, anuluje się saldo pozostałe do spłaty.
W skardze na powyższe orzeczenie Strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych i rozpatrzenie sprawy z naruszeniem obowiązujących przepisów, w tym m.in.: 1/ art. 4 ust. 1 Rozporządzenia 640/2014, 2/ art. 5, ust. 3 Rozporządzenia 640/2014; 3/ § 34 ust. 1 Rozporządzenia RSK, 4/ § 34 ust. 2, pkt 2 Rozporządzenia RSK; 5/ § 33 ust. 6 Rozporządzenia RSK, 6/ § 34a Rozporządzenia RSK. W motywach Strona m.in. argumentowała, że zabiegi agrotechniczne na wszystkich działkach, na których możliwe było fizyczne ich wykonanie zostały wykonano w części w obowiązującym terminie, oraz w części w terminie późniejszym, nie wynikającym z zamierzenia rolnika, lub celowego zaniechania wykonania ich w terminie. Nie doszło także do przekształcenia trwałych użytków zielonych, wobec wykonania zabiegów - a wskazywane rzekome przekształcenie (zaoranie) dotyczy spornej części gruntu, po ustaleniach, nie należącej do rolnika. Zaznaczył, że pomimo wystąpienia, oprócz działalności bobrów, również innych okoliczności nadzwyczajnych, w postaci jego kilkumiesięcznej, osobistej opieki paliatywnej 24h na dobę nad mamą w domu, a następnie jej śmierci i związaną z tym traumą oraz obowiązkami, w miarę możliwości zlecił dokonanie prac polowych tam, gdzie było to możliwe, przy użyciu dużego "sprzętu". Całe zobowiązanie rolnośrodowiskowe, na wszystkich działkach włączonych do tego programu - zostało wykonane. Co do pozostałych działek, gdzie nie było możliwości wykonania zabiegów "dużym" sprzętem, musiał wykonać je osobiście. Wszelkie prace zostały wykonane w najbliższym możliwym terminie. Podkreślał, że nie ma wątpliwości, że brak wykonania czynności w terminie na niektórych działkach nie miał charakteru ciągłego, zawinionego i umyślnego, co świadczy o okolicznościach nadzwyczajnych, do których odnoszą się przepisy prawa, zwłaszcza art 4 ust 1 Rozporządzenia nr 640/2014. Strona wskazała też, że w związku z półrocznym oczekiwaniem na ustalenie powierzchni MKO, które wg uzasadnienia decyzji były ponoć wykonane przed ich wydaniem (rzekomo [...] czerwca 2022 r.), ARiMR pozbawił ją możliwości skorygowania powierzchni nie tylko we wniosku na 2021 r., ale także na 2022 r. Podniosła także, że Agencja uznała, że m.in. tereny zalane w wyniku działalności bobrów (wysiedlenie i przeniesienie jednej rodziny bobrów to koszt
od 25 tys. zł.) są zalewane z winy rolnika i nie mogą stanowić przedmiotu decyzji podejmowanych przez ARiMR, co jest również niezgodne z przepisem art 4 ust 1 Rozporządzenia nr 640/2014. Skarżący zarzucił organom również manipulację faktami, jak też zwrócił uwagę na kolosalne zmiany powierzchni niektórych działek (według załącznika graficznego m.in. zalana przez bobry działka nr [...] zmniejszyła swoje granice ewidencyjne o połowę).
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje;
Stosownie do zasad wyrażonych w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.), Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola potwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sprawa ta dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dla porządku koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy - przepisu dotyczącego postępowania w sprawie przyznania płatności, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 Ustawy - w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 art. 3 ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Wtrącić wypada, że zaprezentowane zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są poglądy, że ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 Ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 22 września 2021 r. sygn. akt I GSK 182/21; z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18; z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa. gov.pl/.). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18). Tym samym, ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także brak obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie. Podkreślić należy, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (zob. wyrok z 20 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 982/17, wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 757/17).
Wnioski o przyznanie płatności złożone przez rolników poddawane są kontrolom administracyjnym, kontrolom na miejscu. Pierwsze z ww., zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. a, b, c oraz art. 29 ust. 1 Rozporządzenia nr 809/2014 mają na celu zweryfikowanie odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego do jednej działki oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej, dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Kontrole te odbywają się w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych – zgodnie z art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013. Istotnym jest, że weryfikacja przeprowadzana jest na podstawie danych zadeklarowanych we wniosku.
Z kolei zasady kontroli na miejscu reguluje m.in. Rozporządzenie nr 809/2014. Warto przy tym zaznaczyć, że zgodnie z preambułą Rozporządzenia nr 809/2014 zapowiadanie kontroli na miejscu w odniesieniu do kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności powinno być dopuszczane jedynie, jeżeli nie zagraża celowi kontroli,
a w każdym razie należy ustalić odpowiednie ograniczenia czasowe. Ponadto, jeżeli szczególne zasady sektorowe w ramach aktów prawnych lub norm w zakresie wzajemnej zgodności przewidują, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane, należy ich przestrzegać.
W art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014 wskazano przepisy dotyczące kontroli
z wykorzystaniem teledetekcji (tzw. metoda FOTO). Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli właściwy organ przeprowadza kontrole na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji, dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu i, w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni, przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ, przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych, podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami.
W stosunku do wniosku o przyznanie płatności Skarżącemu kontrolę zasadniczą przeprowadzono ww. metodą teledetekcji, polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę, tj. cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych, wykonaną w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Zdjęcia satelitarne - stanowiące bazę do wykonania ortofotomap - w gminie [...] wykonywane były w dniu [...] czerwca 2021 r. (załącznik potwierdzający datę wykonywania zdjęć satelitą WorldView2).
Uzupełnieniem pomiarów było przeprowadzenie wywiadu terenowego (co w sprawie miało miejsce w dniu [...] września 2021 r.), w trakcie którego sprawdzany był rodzaj uprawy jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz obrazuje się stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej. Wymaga podkreślenia, że kontrola na miejscu weryfikuje powierzchnię działki rolnej, na której prowadzona jest produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności. Wynika to z art. 8 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Ustawy, zgodnie z którym płatności są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha oraz nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia nr 640/2014. Co istotne, płatności przyznawane są do powierzchni działki rolnej, której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 67 ust. 4 lit. a Rozporządzenia nr 1306/2013. Tak więc, pojęcie "działka rolna'" oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Zatem, powierzchnia działki rolnej jest to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), i która znajduje się w granicach działki ewidencyjnej. Tym samym, powierzchnię działki rolnej oraz uprawę na niej zadeklarowaną można określić m.in. na podstawie wizytacji terenowej, bądź pomiarach prowadzonych na ortofotoobrazach wykonanych w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.
Podkreślić również należy, szczególnie z racji argumentów podnoszonych w skardze – że obszar działki rolnej jest ograniczony granicami uprawy i nie w każdym przypadku będzie pokrywać się z obszarem działki ewidencyjnej, wykazywanym w dokumentach urzędowych, w aktach notarialnych, czy w wypisach z ksiąg wieczystych. Definicja działki rolnej wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama, jak trafnie zauważył organ - z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w EGiB. Z tych też względów powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Jednak system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Za organem wyjaśnić należy, że jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są tzw. dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez firmy zewnętrzne wyłonione w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Kontrola na miejscu i wykonywanie w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych.
Wymaga szczególnego podkreślenia, że w trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne ponieważ, to do tych terenów przysługują płatności obszarowe.
Zdaniem Sadu prawidłowo organ wyjaśnił Stronie, że pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że działka ewidencyjna jest wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne.
Działka ewidencyjna służy celom ewidencyjnym i informacyjnym. Rolna - istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności. To fundamentalna różnica jaka zachodzi pomiędzy nimi. Przepisy Ustawy wskazują wprost - powierzchnię działki rolnej ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, weryfikuje się go za pomocą m.in. pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników.
W niniejszej sprawie kontrole na miejscu przeprowadzone w gospodarstwie rolnym Skarżącego miały na celu stwierdzenie czy zadeklarowane w jego wniosku
o przyznanie płatności na rok 2021 powierzchnie działek rolnych oraz rodzaj i stan upraw, znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie.
Powody wykluczenia przedmiotowych działek z płatności organ w sposób szczegółowy omówił w zaskarżonej decyzji.
Nie powielając ponownie powołanej tam argumentacji, dość obecnie wskazać, że ustalenia kontroli administracyjnej uwzględniającej wyniki kontroli na miejscu uprawniały organ do zajęcia stanowiska, że w przypadku ww. działek rolnych nie można zakwalifikować do płatności deklarowanych powierzchni tych działek. Konkretyzując, dla działek rolnych: "C", "D", "E", "H", "L" zastosowano kod nieprawidłowości DR14, oznaczający - na całej działce stwierdzono brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym, zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się chwastów; dla działek rolnych: "F", "I" – kod DR 18, oznaczający – na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej; dla działki rolnej "M/Ml" - kod DR 50 - oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza działkę referencyjną. W odniesieniu do działki rolnej "G" organ wyjaśnił, że obszar zakwalifikowany do płatności na 2021 r. opiera się na maksymalnych obszarach kwalifikowanych do płatności (działek ewidencyjnych, na których dana działka rolna jest zlokalizowana), wyznaczonych zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia nr 640/2014. Skarżący działkę tę zlokalizował na działkach ewidencyjnych nr: [...], a dla każdej z nich - po aktualizacji przebiegu granic - wyznaczony został MKO. Suma tychże obszarów określa obszar kwalifikujący się do płatności na dany rok. Na etapie wyznaczania MKO dla poszczególnych działek uwzględniony został nie tylko nowy przebieg granic, ale również wyniki kontroli na miejscu przeprowadzanych na w/w działkach. Czynności kontrolne wykazały bowiem niezgodności pomiędzy deklaracją Strony (trwały użytek zielony), a stanem faktycznym (wieloletnie zakrzaczenia i zakrzaczenia) zastanym na gruncie. Istotnym jest, że niezgodności te występują w miejscach obejmujących granice działki rolnej "G" zarówno przed dokonaniem aktualizacji granic w/w działek ewidencyjnych, jak i po aktualizacji. Fakt ten potwierdzają szkice z kontroli działek obrazujące przebieg granic na dzień kontroli oraz załącznik nr I obrazujący przebieg granic po ich aktualizacji, Przedmiotowa działka rolna objęta była kontrolą dwukrotnie – [...] września 2021 r. (kontrola metoda teledetekcji z wizją w terenie przeprowadzoną [...] września 2021 r.) oraz [...] kwietnia 2022 r. (metodą inspekcji terenowej). Materiał dowodowy potwierdzający ustalony stan rzeczy stanowią: zdjęcie nr M1-648 z kontroli przeprowadzonej [...] września 2021 r. obrazujące wieloletnie zadrzewnia i zakrzaczenia, oraz szkic z kontroli z miejscem wykonania fotografii, kontrola przeprowadzona [...] kwietnia 2022 r., foto nr: 22. 23, 24, 25 obrazujące teren zadrzewiony i zakrzaczony, niepoddawany jakimkolwiek zabiegom agrotechnicznym, nieużytkowany rolniczo (również zdjęcia z [...] kwietnia 2022 r. nr: 16. 17, 21).
Co do działek rolnych: "A", "B", "K" w trakcie kontroli administracyjnej nie stwierdzono
w trakcie czynności kontrolnych rozbieżności pomiędzy obszarem deklarowanym,
a ustalonym.
Dodać należy, że w Unii Europejskiej obowiązuje Zintegrowany System Zarządzania
i Kontroli (ZSZiK), w tym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tworzony przez wszystkie państwa członkowskie. Na podstawie art. 70 ust. 1 Rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE. L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Korzystając z systemu można ustalić, czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1992/19). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat.
Z racji argumentów podnoszonych w skardze, koniecznym jest podkreślenie, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek (tu: Skarżącego), a organy są związane żądaniem wynikającym z wniosku. Treść żądania wyznacza normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Na organie przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętych przepisami ustawy, spoczywa obowiązek sprawdzenia czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jednakże zawartość merytoryczną takiego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca.
Stwierdzić należy, że organy rozpatrzyły wniosek Skarżącego w granicach żądania. Zadeklarował on w "oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych" (pkt VII) oraz "oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych" (pkt VIII) - działki rolne o określonych powierzchniach, zlokalizowane na konkretnych działkach ewidencyjnych.
We wniosku, działki rolne "C", "D", "E", "F", "G", "H", "I", "J", "L" oraz "M" zadeklarowano do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Działkę rolną "G" zadeklarowano również w ramach płatności RSK w wariancie 5 - półnaturalne łąki świeże (sposób użytkowania: kośny).
Prawidłowo organ wyjaśnił, że w przypadku wszystkich w/w działek - poza działką rolną "G" - pozostają one w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca danego roku.
Co do działki rolnej "G" słusznie wskazał, że grunty uznaje się za pozostające
w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminach określonych w załączniku nr 2 (ust. 6 pkt 2) do Rozporządzenia RSK - gdzie wskazano wymogi obowiązkowe przy użytkowaniu kośnym.
Powyższe kwestie reguluje również w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351 ze zm. – w § 2).
W tym stanie rzeczy uprawnionym jest stwierdzenie, że obowiązkiem Strony było wykonanie – na ww. działkach rolnych przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca 2021 r., a na działce rolnej "G" wykonanie koszenia w okresie 15 czerwca 2021 r. – 30 września 2021 r. oraz zebranie i usunięcie skoszonej biomasy w ciągu 14 dniu po koszeniu. To, że czynności te nie zostały wykonane (w zakreślonym prawem terminie) potwierdza nie tylko omówiona w decyzji dokumentacja fotograficzna, obrazująca stan w/w działek rolnych (zadrzewienia, zakrzaczenia, chwasty, trzcinowiska itd.), ale również sam Skarżący, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwołując się do jego pism z [...] października 2022 r. i [...] marca 2022 r.
Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w stanowisku Dyrektora
OR wyrażonym w odniesieniu do podnoszonych przez Stronę argumentów dotyczących działania czynników niezależnych, wśród których wymieniała opiekę
na chorym członkiem rodziny, działalność bobrów, zalewanie i podtapianie gruntów - jako przyczyn występowania zdiagnozowanych w decyzji nieprawidłowości dotyczących deklarowanych działek. Przypomnieć należ, że według art. 31 Ustawy - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306/2013. Pojęcie siły wyższej należy rozumieć jako nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306/2013 - "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Katalog wymienionych zdarzeń jest otwartym. W konsekwencji, istnieje możliwość uznania przez właściwy organ w wyniku indywidualnego rozpatrzenia danej sprawy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów występujących w sprawie, innego zdarzenia za przypadek działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności.
Z punktu widzenia kontrolowanej sprawy istotne jest również brzmienie art. 4 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014, z którego wynika, że przypadki siły wyższej
i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz
z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba
są w stanie dokonać tej czynności. Zatem, jeżeli strona postępowania stwierdza, że
w jej gospodarstwie występują przypadki działania siły wyższej, to powinna o tym informować uprawniony organ (Kierownika BP ARiMR). W przypadku, gdy rolnik ubiegający się o płatności ONW, nie może wykonać obowiązków wynikających
z określonych norm i wymogów wzajemnej zgodności, nie będzie miał ustalonych obniżek płatności, jeżeli w terminie 15 dni roboczych, od dnia, w którym rolnik uzyska taką możliwość poinformuje kierownika biura powiatowego, o zaistnieniu takich okoliczności nadzwyczajnych i przedłoży dowody potwierdzające ich wystąpienie. Aby móc zastosować powyższe, siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności muszą mieć bezpośredni związek z niespełnieniem przez rolnika danego wymogu lub normy.
Tymczasem, z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że Skarżący w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2021 nie zgłaszał stosownemu organowi jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Uczynił to co prawda dopiero w piśmie odwoławczym od pierwszej, uchylonej decyzji w niniejszej sprawie, niemniej prawidłowo organ ocenił tego typu działanie za bezskuteczne, albowiem dokonane zostało już po ujawnieniu przez organ nieprawidłowości.
Dyrektor OR wykazał też brak możliwości zastosowania do sytuacji Skarżącego art. 31 Ustawy w zw. z art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306/2013, albowiem nie informował on organów ARiMR o tym, że jego wniosek stał się niepoprawny od czasu jego złożenia.
Podsumowując, przeprowadzona w sprawie kontrola zaskarżonej decyzji
w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że nie doszło do naruszenia wymienionych przez Stronę przepisów. Zapadłe decyzje są zgodne z prawem, nie naruszają bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten stan rzeczy potwierdzają akta sprawy oraz lektura wydanych rozstrzygnięć. Działania organów były prawidłowe. Przedstawiły one i szczegółowo omówiły właściwe dla sprawy podstawy prawne i skonfrontowały je z ustaleniami poczynionymi w toku przeprowadzonego postępowania. Wykazały – w sposób czytelny i umożliwiający poddanie kontroli przesłanek, którymi się kierowały - w których sferach i w jakim zakresie wystąpiły u Skarżącego nieprawidłowości. Dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów. Sformułowane wnioski zostały przedstawione w decyzji w sposób rzetelny i kompleksowy.
Jednocześnie należy zauważyć, że argumenty skargi sprowadzały się w głównej mierze do formułowania zdawkowych twierdzeń o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli, o nieprawidłowym określeniu powierzchni działek. Skarżący nie przedstawił dowodów, ani konkretnych danych potwierdzających jego tezy. Nie wskazał argumentów, które w sposób skuteczny mogłyby zakwestionować zarówno umocowanie organu do przeprowadzenia ww. kontroli, sposobu ic przeprowadzenia, jak i do podważenia poczynionych w ich toku ustaleń.
Z tych też przyczyn, oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd oddalił skargę.