III SA/Wr 989/16

III SA/Wr 989/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący/
Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Julia Szczygielska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 6 poz 18
art. 139
Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Julia Szczygielska, , Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części i odmowy przyznania płatności do Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.5 Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawienia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego J. T. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego AriMR w J., nr [...] z dnia [...].06.2014 roku w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej – orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej przyznania skarżącemu za 2013 rok płatności do pakietu 2 – "Rolnictwo ekologiczne", wariant 2.5 – "Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania" w kwocie 25.519 zł do powierzchni 23,81 ha oraz orzekł w tym zakresie co do istoty odmawiając przyznania tej płatności.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy między innymi podał, że dniu [...] kwietnia 2013 roku do Biura Powiatowego wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnych na rok 2013. Wniosek w ramach realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych obejmował 6 działek rolnych, na których zadeklarowano realizację: Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 53,31 ha i wariant 2.5 - Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 39,29 ha. Na działkach rolnych D i G (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) o powierzchniach 50,81 ha i 2,50 ha rolnik zadeklarował uprawę mieszanki traw z motylkowatymi, a na działkach A, B, E i F o powierzchniach 13,39 ha, 10 ha, 8,60 ha i 7,30 ha uprawę kukurydzy cukrowej. W dniu [...].07.2013 r. pełnomocnik strony - złożył w BP ARiMR w pisemną informację o wystąpieniu szkód w uprawach rolnych z powodu występujących w dniach [...] i [...] czerwca 2013 r. nawalnych deszczy.
W gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Inspektorzy terenowi zastosowali w odniesieniu do działki rolnej A kod pokontrolny DR 6, oznaczający, iż nie stwierdzono deklarowanej uprawy, stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana, przy czym na działce tej stwierdzony został ugór, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu 2.5. Ponadto dla działek rolnych B, E, F, G stwierdzono powierzchnię mniejszą niż deklarowana przez rolnika (kod DR 13+); dla działek rolnych A, E, G zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, iż granice uprawy wybaczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku; dla działek rolnych D, F, E zastosowano kod DR51 oznaczający, że stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności; dla działek rolnych D, E, F, G zastosowano kod DR52 oznaczający, że stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania.
Skarżący złożył umotywowane zastrzeżenia do wyników kontroli podnosząc, iż nie zgadza się z klasyfikacją działki A jako ugoru. Wyjaśnił, iż na tej działce została wysiana kukurydza, co zostało odnotowane w rejestrze działań agrotechnicznych. Niestety zła pogoda spowodowała, że uprawa została zaatakowana przez grzyby i ślimaki. Ponadto słaby wzrost kukurydzy spowodowany był niskimi temperaturami oraz nadmiernymi opadami, tym nie mniej jednak nie oznacza to, że uprawy nie było. Ponadto skarżący przedstawił raport z kontroli ekologicznej produkcji rolnej wykonanej przez jednostkę certyfikującą "A" sp. z o.o. oraz protokół z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W., z których to dokumentów wynikało, że uprawa kukurydzy charakteryzowała się słabymi wzrostami i licznym tłumiącym jej wzrost zachwaszczeniem.
W tym stanie faktycznym, opisaną na wstępie decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości w wariancie 2.5. Płatność w zakresie wariantu 2.1 została stronie przyznana do powierzchni deklarowanej.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że po wykluczeniu z płatności działki rolnej A, po uwzględnieniu pomiarów kontroli na miejscu, przyznał stronie w zakresie wariantu 2.5 płatność do powierzchni 23,81 ha stanowiącej stwierdzony areał działek rolnych B, E i F.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) - po rozpatrzeniu odwołania - uchylił decyzję w części dotyczącej przyznania płatności do Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.5 - Uprawy warzywne dla których zakończono okres przestawiania oraz odmówił przyznania płatności do Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.5 - uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania.
Strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od tej ostatecznej decyzji, który w dniu [...] kwietnia 2015 r. wyrokiem o sygnaturze [...] uchylił tę decyzję z powodów naruszenia norm procesowych. Sąd stwierdził, że przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli działek w terenie nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia. Ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli. Wykonanie kontroli w sposób wadliwy, przez osoby nie posiadające stosownego upoważnienia, może mieć wpływ na jej wynik. Kwesta ta wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia. W takim świetle Sąd uznał, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wyniki kontroli na miejscu.
Ponownie prowadząc postępowanie organ drugiej instancji uzupełnił akta administracyjne sprawy o brakujące dokumenty oraz przeprowadził ustalenia dotyczące osób wykonujących czynności kontrolne oraz rozpoznał odwołanie wydając zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję, w wyniku której uchylił rozstrzygnięcie pierwszej instancji w części dotyczącej przyznania skarżącemu (pomniejszonej) płatności do pakietu 2 – "Rolnictwo ekologiczne", wariant 2.5 – "Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania" odmawiając jej przyznania.
Z wypowiedzi organu odwoławczego zawartej w uzasadnieniu decyzji wywieść należy, że odmowa - w drugiej instancji - przyznania skarżącemu pomocy nastąpiła z powodu stwierdzenia w wyniku czynności kontrolnych na działkach A,B, E i F bardzo mocnego zachwaszczenia tłumiącego uprawę (wzrost) kukurydzy na całej powierzchni, co zostało odzwierciedlone w dokumentacji zdjęciowej, a także na podstawie raportów organów kontrolnych dla gospodarstw ekologicznych. Na stronie 2 raportu "A" sp. z o.o. – jednostki certyfikującej – napisano, że "Kukurydza została posiana w tym roku na początku czerwca. Stwierdzono bardzo słabe wschody roślin. Wys. roślin 8-12 cm, odstępy co 30-50 cm. Liczne chwasty tłumiące wzrost kukurydzy. Widoczne liczne wypłukania powierzchni gleby przez ulewne deszcze. Gleba w dniu kontroli wyschnięta".
W rezultacie należało zdaniem organu odwoławczego zastosować kod DR6, gdyż zachwaszczenie upraw oraz trwałych użytków zielonych jest w przypadku pakietu 2 dotyczącego rolnictwa ekologicznego nieprzestrzeganiem wymogu: "Prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby." Ta konstatacja zaś, zdaniem organu odwoławczego, obliguje go na mocy załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361; zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem środowiskowym") do 100% zmniejszenia płatności na działce rolnej, na której stwierdzono opisaną nieprawidłowość zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Według tego przepisu: "1. Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:
1) działek rolnych lub
2) zwierząt ras lokalnych, lub
3) miedz śródpolnych
- w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.
2. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia."
Jak następnie organ przytoczył, przedmiotowy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje żadnej uznaniowości organów Agencji. Dlatego też brak jego zastosowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Odmienne postępowanie organu pierwszej instancji, który płatność z omawianego tytułu przyznał, stanowi rażące naruszenie przepisu § 38, wobec tego zaistniały przesłanki z art. 139 K.p.a. do odstąpienia od zasady nieorzekania na niekorzyść odwołującego się i do tym samym do zreformowania rozstrzygnięcia pierwszej instancji, zaskarżonego w trybie odwoławczym.
Ponadto organ podkreślił, że dokumentacja pokontrolna podlegała rzetelnej i dogłębnej analizie Dyrektora OR ARiMR. Stosując się do zaleceń Sądu w tym zakresie organ uzupełnił akta sprawy o dokumentację i upoważnienia niezbędne do postawienia wniosku, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, osoby ją przeprowadzające i zatwierdzające raporty posiadały ważne upoważnienia, mogły przetwarzać dane osobowe, zapoznały się z Instrukcją oraz zdały stosowny egzamin.
W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji strona skarżąca domagając się uchylenia decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim uchylił decyzję organu I instancji w części nieobjętej odwołaniem, a także uchylenia decyzji organów obydwu instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem wszechstronnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie objętym odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji.
Strona nadto wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność punktu I wiersz 4 Załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz z prawem wspólnotowym, w szczególności Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005, Rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011, Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009 i Rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 w zakresie określenia przesłanki zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów za prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby oraz sankcji za stwierdzenie takiej niezgodności w , sposób pozwalający organom na całkowite pozbawienie rolnika płatności rolno środowiskowej bez podania przyczyny w oparciu o błahe powody, pozostające bez znaczenia dla prowadzonych upraw i niewynikające z nienależytego prowadzenia upraw, a wręcz ściśle powiązane z charakterem upraw.
Zaskarżonej decyzji zarzucono następujące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez niedostrzeżenie tego zaniedbania w działaniach organu I instancji,
- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie pomimo składanych przez skarżącego wniosków w tym zakresie, czego dowodem jest stwierdzenie na działce rolnej A ugoru, do którego nie przyznaje się płatności, mimo że na polu rosła kukurydza, co wyraźnie widać na zdjęciach,
- naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, czego przejawem było rozstrzygnięcie wątpliwości co do istnienia na działkach rolnych upraw na niekorzyść skarżącego ustalenie braku zadeklarowanych przez skarżącego upraw,
- naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń Skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza kwalifikacji osób kontrolujących i jakości dokumentacji fotograficznej i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także na uznaniu przez organ II instancji na podstawie szczątkowego i ewidentnie niefachowego materiału dowodowego, że deklarowana uprawa nie istniała na kontrolowanych działkach,
- przepisu art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie wnioskowanych przez Skarżącego dowodów ze świadków oraz biegłego, które miały niezwykle istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, bowiem celem ich przeprowadzenia było ustalenie merytorycznego przygotowania kontrolujących do przeprowadzenia kontroli oraz istnienia uprawnień do przeprowadzenia kontroli, jak również wykazanie nieznajomości przez nich procedur przeprowadzania kontroli gospodarstw rolnych,
- art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącego, który umożliwiłby wnikliwe i wszechstronne rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności, a także poprzez nieuwzględnienie znanego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu faktu, że z działek, których dotyczył wniosek o płatność zostały zebrane plony, za których certyfikację ARiMR zwrócił nawet skarżącemu koszty poniesione na tę certyfikację i że deklarowane wielkości działek rolnych pochodzą z ewidencji gruntów i zostały podane przez samą Agencję,
- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału nie sposób było wyciągnąć praktycznie żadnych opartych na prawdziwym stanie wniosków,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji, a zwłaszcza podstawy prawnej zastosowania zmniejszenia płatności, której zresztą nie podał również organ I instancji,
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu co do zaskarżonej części decyzji i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji,
- art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego w sytuacji, kiedy wbrew twierdzeniom organu il instancji, nie zaszła żadna przesłanka do orzeczenia na niekorzyść skarżącego, zwłaszcza rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:
- art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisu § 10 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 i sprzeczną z ustawą i prawem wspólnotowym interpretację przepisu nakładającego sankcje za naruszenie obowiązku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nieprzyznanie płatności w żądanej wysokości pomimo niezaistnienia przesłanek jej zastosowania, które wynikają z aktów prawa wspólnotowego oraz prawa polskiego,
- art. 9 Konstytucji RP poprzez ustanowienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprzecznego z prawem wspólnotowym Rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 pozwalającego na arbitralne i nieznajdujące oparcia w przepisach zarówno ustawodawstwa polskiego, jak i przepisów prawa wspólnotowego pozbawienie uprawnionych płatności rolnośrodowiskowych oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
- § 10 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 przez ich niezastosowanie i nieprzyznanie płatności, mimo że wszelkie warunki w nich przewidziane do otrzymania płatności Skarżący spełnił, a jednocześnie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne,
- art. 29 ustawy z dnia 07-03-2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich polegające na sprzecznym z tym przepisem, który odwołuje się do aktów prawa wspólnotowego, zastosowaniu wobec Skarżącego zmniejszenia płatności w oparciu o zdarzenia, z którymi przepisy prawa wspólnotowego nie wiążą żadnych negatywnych konsekwencji, zwłaszcza w sytuacji kiedy sama Agencja potwierdziła, że Skarżący zebrał plon z obszaru, za który odmówiono płatności,
- art. 2 ust. 1 lit a) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14-03-2007 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych, ponieważ stwierdziły, że na polach brak jest uprawy,
- § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07-04-2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej poprzez przyjęcie, że czynności agrotechniczne wykazane przez skarżącego w Rejestrze Działań Agrotechnicznych nie były utrzymywaniem spornych gruntów w dobrej kulturze rolnej,
- art. 5 i 6 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz Załącznikami II i III do tego Rozporządzenia poprzez odmowę płatności z przyczyn które w prawie Unii Europejskiej ani w ustawie krajowej nie zostały określone jako przesłanki odmowy płatności ani nawet nie zostały uznane za przejaw niezgodności produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną ani za przejaw niezachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.
Na poparcie skargi w obszernych wywodach między innymi argumentowano, że organ II instancji nie miał prawa uchylić decyzji w części, w jakiej przyznawała skarżącemu płatność, ponieważ odwołanie, zgodnie z przepisem art. 139 k.p.a. nie może działać na niekorzyść strony, a w zakresie, w jakim organ I instancji przyznał płatność nie doszło ani do rażącego naruszenia interesu społecznego, ani tym bardziej rażącego naruszenia prawa - organ odwoławczy stwierdził bowiem jedynie błąd w ustaleniach faktycznych czy też błędną ocenę stanu faktycznego, a zatem zwykłe naruszenie prawa, które powoduje, że decyzja nie podlega wzruszeniu.
Organ I instancji przyznał płatność, ponieważ na zdjęciach wyraźnie widać, że uprawa kukurydzy istnieje, a jej słaby wzrost nie wynika z zaniedbań skarżącego, lecz z przyczyn od niego niezależnych, którym nie mógł zapobiec i których skutków dla uprawy nie mógł w żaden sposób odwrócić lub zniwelować. Co więcej - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 14 organ odwoławczy stwierdził wyraźnie, że "dowody w postaci raportu z czynności kontrolnych, dołączonych szkiców i zdjęć nie budzą wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organ stanu faktycznego", co tylko potwierdza, że organy różnią się jedynie oceną prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Tę część wywodów strona skarżąca wsparła tezami z motywów pisemnych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 roku w sprawie [...].
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna albowiem doszło do niewłaściwego zastosowania normy prawa procesowego, to jest art. 139 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Jak wnosić należy na podstawie lektury akt administracyjnych sprawy, organ II instancji odmiennie niż uczynił to organ I instancji uznał także - wykraczając poza ramy żądania odwołania oraz przy zastosowaniu reguły dopuszczającej odejście od zakazu reformationis in peius z art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego – że z powodu występującego zachwaszczenia nie należy się skarżącemu płatność do działek także B, E i F.
Ustaleń powyższych organ II instancji dokonał na podstawie wyników z kontroli na miejscu ustalonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz na tle zgromadzonych w toku pierwszej instancji innych dokumentów, w tym z protokołów jednostki certyfikującej oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.
W świetle powołanego przepisu proceduralnego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób wyraźny, niedwuznaczny, chodzi tu o ewidentną sprzeczność z normą danego przepisu prawa bez potrzeby dokonywania jego interpretacji.
Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji. Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX, 2010).
W niniejszej sprawie organ II instancji uznał, że stronie nie należy się płatność do działek B, E i F albowiem zdaniem tego organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że i ten areał (poza terenem działki A – w jej przypadku bowiem nie zaistniały rozbieżności w ustaleniach faktycznych organów obu instancji) był bardzo mocno zachwaszczony, przez co nie można uznać, iż była na nim prowadzona produkcja rolna zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz należytą dbałością o stan fitosanitarny. Tym samym organ odwoławczy w istocie przyjął na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego odmienną ocenę ustaleń faktycznych niż uczynił to organ I instancji, który nie stwierdził zachwaszczenia wymienionych działek w stopniu, który by nie odpowiadał warunkom utrzymania deklarowanego do płatności gruntu w odpowiednim stanie fitosanitarnym. Podając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że rażące naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji dotyczy nieuwzględnienia brzmienia § 38 ust. 1 i ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zbiegu z treścią załącznika nr 7 do tego rozporządzenia organ zresztą nie wyprowadził żadnej argumentacji, w odniesieniu do warunków sformułowanych w ostatniej części zdania zawartego w art. 139 k.p.a. Przepis § 38 ust. 1 ab initio stanowi : "Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów (...)". Bezsprzecznie zatem stwierdzenie opisanego uchybienia jest elementem ustaleń faktycznych w toku postępowania dowodowego, a te się różnią jeśli chodzi o stanowiska obu organów.
Należy zauważyć, że co do zasady błąd w ustaleniach stanu faktycznego sprawy tudzież błędna ocena tych ustaleń stanowi zwykłe naruszenie prawa, a tego rodzaju uchybienie nie jest wystarczające dla poczynienia odstępstwa od reguły nieorzekania na niekorzyść odwołującego się. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że błąd w ustaleniach faktycznych, odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. sygn. III RN 12/97, OSP 1998/5/261; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/06, LEX nr 45182; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 934/07, LEX nr 469795; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r., I SA/Gd 651/10, Lex nr 747982; WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 433/11, LEX nr 1129378; wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2014 r. , sygn.. akt I SA/Gd 163/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. III SA/Wr 59/15).
Organ odwoławczy, kontrolując decyzję merytoryczną, przyznającą uprawnienie stronie, jeżeli stwierdzi wadliwość takiej decyzji uznając, iż została wydana wskutek błędu w ustaleniach faktycznych lub błędnej oceny stanu faktycznego, a zatem stanowiących zwykłe naruszenie prawa, jest zobligowany do utrzymania jej w mocy, jeżeli uchylenie takiej decyzji pogorszyłoby sytuację prawną odwołującego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania.
W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszony omówiony przepis prawa procesowego, w stopniu mającymistotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownym postępowaniu organ odstąpi od nierespektowania zasady zakazującej orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.
Z podanych powodów kontrolowana decyzja podlegała uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1, lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a.