III SA/Wr 962/22

III SA/Wr 962/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /sprawozdawca/
Dominik Dymitruk
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1857
art. 6 ust. 1, art. 10a
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 27 października 2022 r. nr 0201-IGC.48.56.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 października 2022 r., nr 0201-IGC.48.56.2022 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ II instancji, organ odwoławczy) - po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: strona, strona skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu (dalej: NUCS, organ I instancji) z 9 sierpnia 2022 r., nr 458000-COC-3.48.107.2022 w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych w łącznej wysokości 30.000 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej: o.p.) oraz art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 2, ust. 2a, art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1857ze zm., dalej: ustawa SENT).
Z akt administracyjnych wynika że w dniu 13 kwietnia 2022 roku funkcjonariusze Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego dokonywanego zespołem pojazdów składającym się z ciągnika o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...]. Przedmiotem przewozu był [...] podlegający systemowi monitorowania, o którym mowa w ustawa SENT. Jak wynika z protokołu kontroli stwierdzono: 1) brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT [...] z zewnętrznego systemu lokalizacji; 2) brak numeru rejestracyjnego naczepy w ww. zgłoszeniu SENT; 3) wpisanie w powyższym zgłoszeniu SENT podmiotu wysyłającego niezgodne z danymi zawartymi w dokumencie towarzyszącym przewozowi odpadu.
Uwzględniając powyższe nieprawidłowości NUSC postanowieniem z 18 maja 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niewykonania ww. obowiązków przewoźnika i podmiotu odbierającego. Organ I instancji poinformował także stronę o treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT dającym możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu odbierającego lub interesem publicznym i wskazał, że chcąc ubiegać się o skorzystanie z tego przepisu należy nadesłać uzasadnienie (poparte dokumentami), z którego będzie wynikało, że niedopełnienie obowiązku uzasadnione było powyższymi okolicznościami. Jednocześnie wyjaśnił, że o ile sytuacja pandemii miała wpływ na zdolności finansowe Spółki, winna potwierdzić ten fakt stosownymi dokumentami. Dodatkowo NUSC wystąpił do Naczelnika Pierwszego Śląskiego Urzędu Skarbowego w Sosnowcu, Urzędu Skarbowego w Dąbrowie Górniczej - Działu Analizy Przedwierzycielskiej Dochodów Scentralizowanych i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Chorzowie z zapytaniami, czy strona posiada zaległości finansowe.
Decyzją z 9 sierpnia 2022 r., nr 458000-COC-3.48.107.2022 NUCS nałożył na stronę kary pieniężne w łącznej kwocie 30.000 zł:
• 10.000 zł za naruszenie - jako podmiot odbierający - art. 6 ust. 1 ustawy SENT, poprzez podanie w zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym - innych niż dotyczących towaru (w zgłoszeniu jako podmiot wysyłający wskazano podmiot o innej nazwie, adresie i numerze identyfikacyjnym);
• 10.000 zł za naruszenie - jako przewoźnik - art. 6 ust. 3 ustawy SENT, poprzez brak wpisania numerów rejestracyjnych naczepy w zgłoszeniu SENT;
• 10 000 zł za naruszenie – jako przewoźnik - art. 10a ust. 1 ustawy SENT za nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał ustalony stan faktyczny oraz omówił zastosowane przepisy prawa.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia właściwemu organowi I instancji.
Decyzją z 27 października 2022 r., nr 0201-IGC.48.56.2022 DIAS utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Uzasadniając powyższe stanowisko stwierdził, że po rozpatrzeniu odwołania nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał przy tym, że jest ona prawnie uzasadniona i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Przechodząc do opisu stwierdzonych naruszeń organ odwoławczy wskazał, że
w rozpatrywanej sprawie przedmiotem transportu były towary przewożone z terytorium państwa członkowskiego na terytorium kraju. Stosownie zatem do art. 6 ust. 1 ustawy SENT, strona jako podmiot odbierający była zobowiązana, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. Zgłoszenie zawiera zaś m.in. dane nadawcy towarów obejmujące: a) imię i nazwisko albo nazwę, b) adres zamieszkania albo siedziby (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy SENT). Tymczasem z akt sprawy wynika, że odbiorca błędnie wskazał w zgłoszeniu dane nadawcy towarów, ponieważ zamiast [...] firmy: P., [...], [...] V., wpisał polską spółkę: P(1) Sp. z o.o., ul. [...], [...] Z. W myśl zaś art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT w przypadku gdy podmiot odbierający zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru - nakłada się na niego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Taką też karę – jak wyjaśnił DIAS - zasadnie nałożył organ I instancji. Odnosząc się do wyjaśnień strony wskazał, że nie zgodził się z jej stanowiskiem że była to omyłka pisarska spowodowana bardzo zbliżoną nazwę obu firm oraz jednego właściciela obu podmiotów. Podkreślił, że są to firmy mające siedziby w różnych krajach, mają odmienne nazwy i adresy, a także inne numery identyfikacyjne. Ponadto zwrócił uwagę, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że błędy takie popełniano niejednokrotnie przy innych przewozach dokonywanych od tego nadawcy.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 6 ust. 3 lit. c) ustawy SENT strona jako przewoźnik była zobowiązana przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju: po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie, m.in. o numery rejestracyjne środka transportu (pojazdu samochodowego lub zespołu pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym). Nieuczynienie tego skutkuje nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy SENT). Ponieważ strona nie uzupełniła zgłoszenia o ww. numer rejestracyjny - naruszyła obowiązek określony przywołanym przepisem, skutkiem czego NUSC prawidłowo nałożył karę w ww. wysokości. W ocenie organu odwoławczego – który odniósł się do stanowiska strony - nie może być tu mowy o omyłce pisarskiej, skoro nic nie zostało wpisane. Jednocześnie wskazał, że ustawodawca przewidział kary pieniężne również w sytuacji nieumyślnego uchybienia przepisom ustawy SENT, a w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność rzetelności i solidności w wypełnianiu zgłoszenia SENT.
DIAS stwierdził wreszcie, że trzecią karę pieniężną w kwocie 10.000 zł organ I instancji nałożył za naruszenie art. 10a ust. 1 ustawy SENT, zgodnie z którym przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Z akt sprawy wynika bowiem, że strona nie dopełniła tego obowiązku, co art. 22 ust. 2a ustawy SENT sankcjonuje podaną wyżej kwotą. Odniósł się przy tym do stanowiska strony, że w chwili kontroli obowiązek wysyłania danych geolokalizacyjnych przez transportującego odpady obowiązywał od niedawna, a nieprzekazywanie danych jedynie przez 17 minut jazdy po autostradzie A4 należy potraktować jako drobne niedociągnięcie, wynikające z nauki obsługi systemu GEO SENT, a nie ze złej woli Strony. Organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że ponad dwumiesięczny okres obowiązywania przepisów ustawy SENT dla podmiotów transportujących odpady, przy jednoczesnej wielości tego typu przewozów wykonywanych w tym czasie przez stronę (co wynika z akt sprawy) - jest dla profesjonalnego przewoźnika wystarczającym czasem, by opanować prawidłowe włączanie geolokalizatora i przekazać tę wiedzę zatrudnionym kierowcom.
Organ odwoławczy odniósł się wreszcie do możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Zwrócił przy tym uwagę, że ocena zasadności nałożenia kary pieniężnej składa się z dwóch elementów, czyli badania naruszenia obowiązków przewidzianych w ustawie, uzasadniających nałożenie kary pieniężnej oraz analizy ustawowych przesłanek odstąpienia od jej wymierzenia. Tymczasem – jak wskazał - istota monitorowania przewozu towarów opiera się na prawidłowej rejestracji przewozów w systemie SENT. Podanie w zgłoszeniu danych zgodnych ze stanem faktycznym daje organom możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów, oraz umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów biorących udział w przewozie towarów wrażliwych i rodzaju wykonywanego przewozu. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zagrożenie karą pieniężną niedopełnienia obowiązków przez każdego uczestnika "łańcucha dostaw" nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że ustawa realizuje "cele fiskalne". Przewidziana w przepisach ustawy SENT odpowiedzialność ma charakter obiektywny, tj. niezależny od winy lub jej braku ukaranego podmiotu - jej podstawą jest bowiem samo naruszenie przepisu. Sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej spełnia głównie rolę prewencyjną, co nie wyklucza jej dyscyplinująco - represyjnego charakteru. Tym samym, nie jest ona konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, ale skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem i stanowi przejaw pewnego interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Celem ustawy SENT jest m.in. zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach istotnego ryzyka naruszenia obowiązujących przepisów. DIAS dostrzegł, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest wyrazem tendencji ustawodawcy do łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Niemniej ocena, czy ukaranie karą pieniężną jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest kwestią uznania administracyjnego. W przywołanej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT regulacji ustawodawca posłużył się bowiem pojęciami niedookreślonymi "ważnym interesem przewoźnika" lub "interesem publicznym", jako materialnoprawnymi przesłankami, będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z ww. przesłanek. O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne okoliczności, w tym przyczyny, z jakich doszło do naruszenia prawa, a które mieszczą się ustawowych ramach przypadków uzasadnionych ważnym interesem podmiotu lub interesem publicznym. Ogólną zaś dyrektywą interpretacyjną w stosunku do tych pojęć jest uznanie wyjątkowości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie posiada zaległości podatkowych oraz zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Strona twierdzi natomiast, że jest jedynie zagrożona obniżeniem kondycji finansowej, ponieważ zła sytuacja w tym zakresie nie wynika z dokumentów finansowych firmy. W ocenie DIAS w tym stanie rzeczy można uznać, że nałożona kara nie wiąże się z zagrożeniem istotnego interesu strony. Dolegliwość wynikająca z zapłaty kary sama w sobie nie stanowi bowiem o ważnym interesie podmiotu, uzasadniającym odstąpienie od jej wymierzenia. W sprawie nie wystąpiły także okoliczności nadzwyczajne czy też zdarzenia losowe, które umożliwiłyby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ za takie nie można uznać wskazania niewłaściwego nadawcy towaru, niepodanie numeru rejestracyjnego naczepy czy nieprzekazywanie danych geolokafizacyjnych. Z kolei odnosząc się do ewentualnej możliwości odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na wystąpienie interesu publicznego, organ odwoławczy stwierdził, że miał na uwadze szczególny charakter tych należności: sposób powstania i tytuł określający ich istotę wyrażająca się w tym, że obok funkcji dochodowej Skarbu Państwa na pierwszy plan wysuwa się funkcja sankcyjna, bowiem kara jest konsekwencją dokonania przez konkretny podmiot naruszeń określonych obowiązków nałożonych na ten podmiot i wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Zatem podmioty, które dokonały naruszeń są zobowiązane do poniesienia określonego wydatku, a celem tego wydatku jest odczucie straty po stronie zobowiązanego. Z tego powodu odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, co do zasady, obciążone jest negatywną oceną z punktu widzenia interesu publicznego. Odstąpienie jest wyjątkiem wymagającym szczególnego uzasadnienia. Negatywna ocena może ulec zmianie, ale jedynie w następstwie stwierdzenia szczególnych okoliczności, którym należy przyznać większą wagę w określaniu, co jest interesem publicznym, niż obowiązkowi poniesienia kary za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy, czy zasadzie obowiązku zapłaty należności i ochronie dochodów Skarbu Państwa. W tym miejscu organ II instancji wskazał, że choć w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy inną pomoc społeczną. Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Nie byłoby to zgodne zarówno z interesem danego podmiotu, jak i z interesem publicznym. Dlatego przy ocenie zaistnienia tej przesłanki należy także uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Z akt sprawy nie wynika jednak, by do takiej sytuacji miało dojść, co zresztą potwierdza także strona, wskazując jedynie na prawdopodobieństwo znacznego obniżenia jej kondycji finansowej. DIAS dostrzegł przy tym, że nie może zgodzić się z twierdzeniem strony, że pierwszy raz popełniła delikt administracyjny i miał on charakter incydentalny. Jak wskazano, ze zgromadzonych przez organ I instancji materiałów dotyczących strony wynika, że w sytuacji, gdy towar przywożony był z N. wielokrotnie wpisywano w zgłoszeniu SENT złego nadawcę towaru. Ponadto w okresie od wejścia w życie nowelizacji ustawy SENT (tj. 22 lutego 2022 r.) do momentu kontroli strona zrealizowała kilkadziesiąt przewozów i w każdym z tych przypadków brak było danych z lokalizatora GPS dla zgłoszonego przewozu. W tym miejscu organ II instancji podkreślił, że działalność polegająca na przewozie odpadów obwarowana jest szczególnymi wymogami z zakresu bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska. W związku z powyższym podmiot wykonujący działalność gospodarczą związaną ze sferą transportu odpadów winien być świadomym, że ciążąca na nim odpowiedzialność jest ponadstandardowa, ponieważ obowiązki wynikające z dotyczących jej aktów prawnych służą zapewnieniu bezpieczeństwa zdrowia ludzi i zwierząt, jak i zminimalizowaniu ryzyka zanieczyszczenia odpadami środowiska.
Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie została również naruszona zasada proporcjonalności. Uwzględniono ją bowiem w ustawie SENT poprzez: przyjęcie, że ww. akt prawny dotyczy tylko pewnych grup towarów; zróżnicowanie wysokości kar oraz wprowadzenie progów ilościowych determinujących objęcie określonych towarów systemem monitorowania.
DIAS nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 187 § 1 i art. 191 o.p. ponieważ – jego zdaniem - stan faktyczny został wyjaśniony w należytym stopniu, a ocena zebranego materiału dowodowego i wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, przekonującym zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. Wzięto przy tym pod uwagę wyjaśnienia i stanowisko strony, ustosunkowano się do niego, a to że nie znalazły one akceptacji organu nie świadczy o dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie stronie zapewniono zarówno możliwość zapoznania się z aktami, jak i wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że nie mają w sprawie zastosowania w sprawie powołane przez stronę przepisy art. 189d pkt 1, 2 i 5, w zw. z art. 189f § 1, w zw. z art. 7, 7a, 8, 10, 11, 77 § 1, art. 80,107 § 1 i 3 K.p.a. Wyjaśnił, że przepisy ustawy SENT nie przewidują obowiązku stosowania do kar pieniężnych rozwiązań normatywnych właściwych dla K.p.a., ponieważ odsyłają w tym zakresie bezpośrednio do Ordynacji podatkowej. Z kolei Ordynacja podatkowa jest aktem prawnym kompleksowym, autonomicznym względem K.p.a. i nie zawiera generalnego odesłania do tej ostatniej ustawy, a nadto w zakresie kar pieniężnych ani ustawa SENT, ani Ordynacja podatkowa w przepisach o ulgach i zwolnieniach nie odsyła do K.p.a.
W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji ewentualnie tylko decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie:
1. art. 187 § 1 w związku z art. 122 o.p., poprzez:
a) pominięcie przy ustaleniach faktycznych dowodów korzystnych dla strony oraz potwierdzających prawidłowe i rzetelne przeprowadzenie zakwestionowanych transakcji, a także dobrą wiarę strony w ich dokonywaniu, skutkiem czego ustalono błędny stan sprawy;
b) oparcie ustaleń o poszlaki i założenia kontrolujących, przy zaniechaniu dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego i przeprowadzenia niezbędnych dowodów, skutkiem czego ustalono błędny stan sprawy;
2. art. 191 o.p. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i niezasadne odmówienie mocy dowodowej dowodom korzystnym dla strony, sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego;
3. art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej;
4. art. 189d pkt 1, 2 i 5, w zw. z art. 189f § 1 w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez wymierzenie stronie kary pieniężnej, pomimo możliwości odstąpienia od nałożenia tej kary i poprzestania na pouczeniu;
5. art. 6 ust. 1 i 3 oraz art. 10a ust. 1 ustawy SENT poprzez uznanie, że strona celowo naruszyła powyższe przepisy, pomimo wyjaśnień, w jakich okolicznościach to nastąpiło.
W szczegółowym uzasadnieniu skargi strona podniosła, że niezgodność danych podmiotu odbierającego w przygotowanych dokumentach nie była celowym działaniem, ale wynikała z omyłki pisarskiej, z uwagi na bardzo zbliżoną nazwę obu firm oraz ich jednego właściciela. Omyłkę pisarską oraz niedopatrzenie stanowiło też nieuzupełnienie pola w zgłoszeniu dotyczącego numeru rejestracyjnego naczepy. Podkreśliła przy tym, że po wystąpieniu tej sytuacji ponownie przeprowadziła szkolenia wewnętrzne, w którym zwróciła uwagę pracownikom na konieczność dokładnych i precyzyjnych zapisów. Strona skarżąca wskazała również, że wysyłanie danych geolokalizacyjnych przez transportującego odpady jest obowiązkiem wprowadzonym niedawno (22 lutego 2022 roku) i ewentualne drobne niedociągnięcia wynikają z nauki obsługi systemu GEO-SENT a nie ze złej woli jego użytkownika. Wyjaśniła przy tym, że pomimo wypełnienia obowiązku udostępnienia danych lokalizacyjnych dla eToll, dane te nie były widoczne w SENT. Podniosła, że lokalizator nie wysyłał danych jedynie przez 17 minut jazdy po autostradzie A4. Po stwierdzeniu nieprawidłowości przez kontrolującego zmieniono urządzenia z pokładowego na mobilne, uzupełniono nowe dokumenty SENT i rozpoczęto dalszą jazdę. Strona zwróciła uwagę, że pomimo "ludzkiego błędu" po stronie kierowcy pojazdu, planowany transport został zgłoszony, a stwierdzone uchybienia były jedynie drobnymi niedopatrzeniami, niepowodującymi narażenia na uszczerbek interesów fiskalnych Państwa. Jednocześnie stwierdziła, że organ bezpodstawnie zrównał sytuację, w której podmiot posiada wymagane prawem decyzje administracyjne dotyczące przewożonych odpadów, zgłasza ich przewóz oraz udostępnia lokalizację (choć w nieprawidłowy sposób), z sytuacją, gdy podmiot nie posiadałby przedmiotowych decyzji i wykonywał przewóz bez zgłoszenia. Odnosząc się do możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej strona podniosła, że nie ma interesu publicznego w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się pewnych uchybień formalnych, które nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte w całości lub w znacznej części w toku kontroli. Podkreśliła, że istotne jest także i to, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Poza tym wywiodła, że w sytuacji, gdy sankcja jest nadmierna, klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Wskazała również: na naruszenie zasady proporcjonalności i podniosła, że surowość kary wymierzanej przez organ nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy. Stwierdziła ponadto, że pandemia, wojna na Ukrainie, ponadprzeciętna inflacja oraz wzrost cen paliw generują prawdopodobieństwo znacznego obniżenia jej kondycji finansowej, co jednak nie znajduje jeszcze odzwierciedlenia w dokumentach finansowych w latach 2019-2021, a nawet w dokumentach za pierwszy kwartał 2022 roku. Podkreśliła, że czyni starania o utrzymanie ciągłości świadczenia usług oraz dąży do uniknięcia zaprzestania działalności. Strona przywołała też przepis art. 10 ustawy prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym organ w ramach swoich działań winien kierować się zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Oznacza to, że ustawodawca nakazuje organom władzy publicznej przyjęcie założenia, że - dopóki nie nastąpi wykazanie (udowodnienie) przeciwieństwa - przedsiębiorca działa zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Powyższe jest tym ważniejsze, że Spółka pierwszy raz popełniła delikt administracyjny, miał on charakter incydentalny, był wynikiem ludzkiego błędu, a co więcej realizacja przewozu była legalna. Strona skarżąca powołała się również na art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców stanowiący, że o rozstrzyganiu wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Podkreśliła, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, że uczynił wszystko czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Tymczasem, w jej ocenie, organ II instancji usiłując podkreślić w uzasadnieniu celowość jej działania, miał z góry zaplanowane rozstrzygnięcie i nie interesowały go składane wyjaśnienia. Wykraczał tym samym poza swobodną ocenę dowodów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w spawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny legalności jest decyzja DIAS z 27 października 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na stronę skarżącą – jako przewoźnika oraz kary pieniężne w łącznej wysokości 30.000 zł za niewykonanie obowiązków określonych ustawy SENT, a konkretnie:
• 10.000 zł za naruszenie - jako podmiot odbierający - art. 6 ust. 1, w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy SENT, poprzez podanie w zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym - innych niż dotyczących towaru (w zgłoszeniu jako podmiot wysyłający wskazano podmiot o innej nazwie, adresie i numerze identyfikacyjnym, ponieważ zamiast [...] firmy: P., [...], [...] V., wpisał polską spółkę: P(1) Sp. z o.o., ul. [...], [...] Z.);
• 10.000 zł za naruszenie - jako przewoźnik - art. 6 ust. 3 lit c ustawy SENT, poprzez brak wpisania numerów rejestracyjnych naczepy w zgłoszeniu SENT;
• 10 000 zł za naruszenie – jako przewoźnik - art. 10a ust. 1 ustawy SENT za nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych.
Sąd podkreśla, że stan faktyczny w sprawie – co faktu i okoliczności stwierdzonych uchybień - był całkowicie bezsporny. Pomimo sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 187 § 1 w związku z art. 122 o.p. a także art. 191 o.p. strona nie kwestionowała, że ww. uchybienia miały miejsce.
Poza sporem była również kwalifikacja prawna naruszeń. W tym zakresie strona skarżąca nie kwestionowała stanowiska DIAS a także NUCS. Także Sąd dokonujący kontroli ww. decyzji administracyjnych nie będący związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie stwierdził w omawianym zakresie naruszeń przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego.
Zarzuty rozpatrywanej skargi skoncentrowane zostały wokół kwestii możliwości zastosowania dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Według tego przepisu w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a. z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. W tym też zakresie – jak wynika z treści skargi – strona formułowała zarzuty odnośnie naruszenia art. 187 § 1 w związku z art. 122 a także art. 191 o.p.
Zanim Sąd przejdzie do rozpatrzenia powyższej newralgicznej kwestii, zobligowany jest rozstrzygnąć proporcjonalność zastosowanych sankcji, gdyż problematyka ta wiąże się z zarzutami sformułowanymi w motywach skargi (str. 8). Do tej też kwestii DIAS odniósł się na str. 9-10 decyzji, niemniej – zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - wymaga ona innego naświetlenia. W tym też zakresie przyjmuje - jak własną – wszechstronną analizę problemu wyrażoną w wyrokach WSA we Wrocławiu z 14 czerwca 2023 r., III SA/Wr 374/22 oraz z 26 października 2023 r., III SA/Wr 326/22.
Przede wszystkim - w ocenie Sądu - rozpoznawana sprawa wchodzi w zakres stosowania prawa Unii Europejskiej i oraz bez wątpienia dotyczy zasady proporcjonalności, będącej jedną z ogólnych zasad prawa europejskiego, a tym samym niedopuszczalne jest nadawanie jej znaczenia innego aniżeli wynika z prawa Unii i orzecznictwa TSUE. Zasadę proporcjonalności należy definiować niezależnie pojęć interesu przewoźnika czy interesu publicznego, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Ponadto zasada proporcjonalności kar ma bezpośredni skutek, a zatem nie jest dopuszczalne aby była realizowana w drodze tzw. uznania administracyjnego organu, a taki charakter ma m.in. art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Tożsame uwagi należy odnieść do kwestii zdefiniowania "ważnego interesu podmiotu odbierającego", o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT.
Skoro sprawa dotycząca kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy SENT wchodzi w zakres stosowania prawa Unii, to unormowania wprowadzone ustawą SENT winny być postrzegane z uwzględnieniem art. 273 dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006, str. 1, z późn. zm., dalej: dyrektywa 2006/112, dyrektywa VAT). Zgodnie tym przepisem państwa członkowskie mogą nałożyć inne obowiązki, jakie uznają za niezbędne dla zapewnienia prawidłowego poboru VAT i zapobieżenia oszustwom podatkowym, pod warunkiem równego traktowania transakcji krajowych i transakcji dokonywanych między państwami członkowskim przez podatników oraz pod warunkiem, że obowiązki te, w wymianie handlowej między państwami członkowskimi, nie będą prowadzić do powstania formalności związanych z przekraczaniem granic. W konsekwencji w przypadku braku przepisów prawa Unii w tej kwestii państwa członkowskie mają kompetencję do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie, w przypadku nieprzestrzegania warunków przewidzianych w przepisach Unii w celu skorzystania z prawa do odliczenia VAT (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 września 2016 r., Senatex, C-518/14, EU:C:2016:691, pkt 41; z dnia 26 kwietnia 2017 r., Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednocześnie, co wynika z orzecznictwa TSUE: są one (państwa członkowskie) jednak zobowiązane wykonywać swe kompetencje z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo). Dla dokonania oceny, czy sankcja jest zgodna z zasadą proporcjonalności, należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja, oraz sposób ustalania jej kwoty (zob. wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei odnośnie sposobu ustalania wysokości kary, to winien on umożliwiać organom podatkowym dostosowanie wysokości kary do szczególnych okoliczności danej sprawy (wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r. Grupa Warzywna, C-935/19, EU:C:2021:287, pkt 34).
W opinii Rzecznika Generalnego przedstawionej w dniu 10 listopada 2022 r. w sprawie C-40/21 T.A.C. przeciwko ANI, ECLI:EU:C:2022:873, zawarte zostały rozważania dotyczące proporcjonalności kar przewidzianych w stałej bądź zryczałtowanej kwocie. Jak wskazał Rzecznik (pkt 41, 42 opinii) wymóg, aby kara była adekwatna do wagi naruszenia oznacza zasadniczo, iż pod uwagę należy brać indywidulane okoliczności każdej sprawy. Dlatego Trybunał często uznawał kary zryczałtowane lub kary w stałej kwocie za problematyczne z punktu widzenia proporcjonalności (zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r., Louloudakis (C-262/99, EU:C:2001:407, pkt 69–71); z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán (C-210/10, EU:C:2012:64, pkt 29, 41). Jednocześnie jednak Trybunał orzekał, że zasadę proporcjonalności kar należy również interpretować w ten sposób, że zezwala ona organom krajowym na karanie sprawców naruszeń w prosty, efektywny i skuteczny sposób. Oznacza to, że mogą też zaistnieć okoliczności, w których kara zostanie nałożona automatycznie oraz w ustalonej z góry kwocie (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Chmielewski (C-255/14, EU:C:2015:475, pkt 28, 29, a także analogicznie wyrok z dnia 17 października 2013 r., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C-203/12, EU:C:2013:664, pkt 38). Dalej, jak wskazał Rzecznik (pkt 45 opinii) sama okoliczność, że wprowadzona kara jest stała/ sztywna nie oznacza, że przepis jest niechybnie niezgodny z prawem Unii. Nie oznacza to jednak, że nie może zdarzyć się tak, że konkretnie w przypadku skarżącego owo uregulowanie może doprowadzić do rezultatu niezgodnego z prawem Unii (podobnie wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., K.M. (Sankcje nałożone na kapitana statku) (C-77/20, EU:C:2021:112, pkt 39). W efekcie, jak wskazał Rzecznik (pkt 46), to do sądu odsyłającego będzie więc należało, po pierwsze, ustalenie, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, czy surowość przedmiotowej kary (na przykład w aspekcie zakresu i okresu kary oraz jej wpływu na sytuację osobistą, zawodową i ekonomiczną osoby) jest adekwatna do wagi czynu popełnionego przez skarżącego (na przykład w kontekście normatywnego wartościowania czynu oraz stopnia szkodliwości i bezprawności czynu), z uwzględnieniem celów realizowanych przez odnośne uregulowanie krajowe. Po drugie, sąd odsyłający powinien zbadać, czy w przypadku skarżącego przedmiotowa kara nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów przyświecających uregulowaniu krajowemu.
W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu – wszystkie stwierdzone w trakcie kontroli drogowej naruszenia ustawy SENT, które w rezultacie uniemożliwiają przeprowadzenie pełnej analizy ryzyka stanowiącej jeden z kluczowych elementów systemu SENT, a zatem bez wątpienia przyczyniły się do zakłócania działania systemu monitorowania, miały charakter oczywisty i stanowiło istotne naruszenie, za które prawidłowo organy nałożyły karę pieniężną w wysokości przewidzianej w ustawie. Instytucja zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o SENT a także sformułowany w art. 10a ustawy o SENT obowiązek zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych dają organom możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów oraz umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów biorących udział w przewozie towarów wrażliwych i rodzaju wykonywanego przewozu. Stąd wszystkie stwierdzone uchybienia, nawet jeśli nie wykluczały, to niewątpliwie znacząco utrudniały monitorowanie przewozu towaru wrażliwego i kontrolę łańcucha dostaw, a w efekcie prawidłową kontrolę transportu odpadów. W tym zakresie motywy organu odwoławczego wskazujące na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia ludzi i zwierząt, jak i zminimalizowania ryzyka zanieczyszczenia odpadami środowiska wymagają w pełni zasługują na aprobatę.
Okoliczności towarzyszące przewozowi towaru, na które powołała się strona skarżąca, nie pozwalały na przyjęcie naruszenia zasady proporcjonalności. W sprawie doszło do naruszenia podstawowych obowiązków regulowanych ustawą SENT, których zaistnienie w istocie niweczy sens tej ustawy. Dotyczy to zarówno kwestii braku włączenia geolokalizatora (a nie tylko niezawinionej przerwy w jego działaniu) jak i braków zgłoszenia. Przy tym od strony skarżącej, funkcjonującej zarówno jako przewoźnik jak i podmiot odbierający należy oczekiwać szczególnej staranności przy organizowaniu przewozu, właściwej dla profesjonalnego podmiotu gospodarczego. Stąd sformułowane w skardze wyjaśnienia, nawiązujące do przyczyn powstałych uchybień (w tym do nieznajomości obowiązków wynikających z ustawy SENT) nie podlegały uwzględnieniu.
Wynika z tego, że waga naruszeń była istotna, nie zaistniały okoliczności usprawiedliwiające stwierdzonych uchybień, a tym samym Sąd ocenił nałożone kary jako proporcjonalne i adekwatne do wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń. Co istotne, za proporcjonalnością zastosowanych sankcji świadczy wykazana przez organy notoryjnośc naruszeń (czego sama strona skarżąca nie kwestionowała).
W świetle dokonanej analizy kwestii proporcjonalności należy powrócić do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust.3 ustawy SENT. W ocenie Sądu organy w ramach uznania administracyjnego właściwie odczytały normatywny zakres pojęć "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego", czemu dały wyraz w kompletnych i wyczerpujących motywach zaskarżonych rozstrzygnięć. Co istotne, w toku prowadzonego postępowania przy zapewnieniu czynnego udziału strony skarżącej – przeprowadzono kompletną analizę jej sytuacji finansowej, która w niniejszej sprawie posiada normatywny status "przewoźnika" ale także "podmiotu odbierającego" (zob. analogiczny przepis art. 24 ust.3 ustawy SENT).
Mając na uwadze istotną wysokość zastosowanych sankcji, które niewątpliwie wpłyną w sposób negatywny na sytuację finansową strony, to jednak nie wykazano, że wpływ ten byłby na tyle odczuwalny oraz ekstraordynaryjny, iż aktualizowałby potrzebę ochrony "ważnego interesu" odpowiednio "przewoźnika" bądź "podmiotu odbierającego".
Podobnie nie wykazano okoliczność wskazujących na konieczność zastosowania dobrodziejstwa odstąpienia od sankcji z uwagi na "interes publiczny". Tutaj ponownie należy zwrócić uwagę, że prawidłowo przedstawione motywy organów obu instancji zasługują na pełna akceptację Sądu.
Przy tym nie bez znaczenia – zdaniem Sądu - na ocenę aktualizacji "interesu publicznego" (w konieczności możliwości odstąpienia od sankcji) wzmiankowana wcześniej okoliczność pewnej notoryjności zachowań strony, która - jak wynika z analizowanych akt sprawy - już wcześniej naruszała obowiązki określone w ustawie SENT. Z tego względu za odstąpieniem od możliwości zastosowania art. 22 ust.3 oraz art. 24 ust.3 ustawy SENT przemawia niewątpliwie prewencyjny oraz dyscyplinujący charakter sankcji.
Stąd należy uznać, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 22 ust.3 ustawy SENT, a także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 187 § 1 w związku z art. 122 o.p. a także art. 191 o.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnośnie rozważań zawartych w skardze dotyczących naruszeń art. 189d pkt 1, 2 i 5, w zw. z art. 189f § 1 w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. to Sąd jako w pełni prawidłowy uznaje wywód organu II instancji o braku ich zastosowania w niniejszej sprawie.
Nie stwierdzono także naruszeń art. 10 oraz art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców.
Podsumowując poczynione rozważania, rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.