III SA/Wr 121/22

III SA/Wr 121/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Kamila Paszowska-Wojnar /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 2185/22 - Wyrok NSA z 2023-11-09
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1445
art. 32
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi "F" we W. na uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 26 listopada 2020 r. nr 125/2020 w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, edukacji prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. zasądza od Zarządu Powiatu Trzebnickiego na rzecz "F" we W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 listopada 2020 r. Nr (...) w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057) realizacji zadania publicznego z zakresu prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, edukacji prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu Trzebnickiego w 2021 roku, wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2015 poz. 1445 ze zm.), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2019 r., poz. 294, dalej: u.o.n.n.p) oraz art. 15 ust 2h ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2020 r., poz. 1057 ze zm., dalej: u.o.d.p.p.), Zarząd Powiatu Trzebnickiego powierzył wykonanie powyższego zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji organizacji pozarządowej o nazwie Stowarzyszenie R. w P.
W § 1 tej uchwały postanowiono: "Po rozpatrzeniu ofert złożonych w konkursie na realizację zadania publicznego w 2021 r. z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz po uwzględnieniu opinii Komisji Konkursowej powierza się wykonanie zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, edukacji prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu Trzebnickiego w 2021 roku niżej wymienionej organizacji pozarządowej: 1) nazwa i adres organizacji: Stowarzyszenie R., ul. G. (...), (...) P., 2) nazwa zadania: Prowadzenie dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, edukacji prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu Trzebnickiego w 2021 roku, 3) kwota dotacji: 128 040 zł brutto". W § 2 uchwały wskazano, że "Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącej Zarządu Powiatu Trzebnickiego". Zgodnie z treścią § 3 "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". W protokole nr (...) z dnia 25 listopada 2020 r. z posiedzenia członków Komisji Konkursowej rozstrzygającej otwarty konkurs ofert na powierzenie powyższego zadania publicznego wskazano m.in. skład Komisji, informację i ilości złożonych ofert (6 sztuk), informację, że wszystkie oferty spełniły kryteria formalne oraz, że Komisja przeprowadziła analizę i dokonała oceny merytorycznej ofert oraz wypełniła karty oceny merytorycznej i zgodnie z przyznaną punktacją Komisja wnioskuje o powierzenie realizacji zadania publicznego oraz udzielenie dotacji zgodnie z zestawieniem, który stanowi załącznik nr 2 do protokołu. W załączniku nr 1 do protokołów znalazło się zestawienie sześciu oferentów (w tym m.in. skarżącego), zaś w załączniku nr 2 do protokołu – zestawienie oferentów oraz oceny merytorycznej ofert, zgodnie z którym Stowarzyszenie R. (podmiot, któremu na mocy uchwały powierzono realizację przedmiotowego zadania) otrzymał 234 punkty, natomiast strona skarżąca otrzymała 227 punktów, a pozostali oferenci – liczbę punktów tam wskazaną.
W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Fundacja B. we W. (dalej: strona skarżąca, Fundacja) domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały i zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. W skardze zarzucono:
1. niezgodność § 1 ust. 1 uchwały nr (...) z dnia 29.10.2020 r. z art. 11 ust. 1b UoNPP, ponieważ na Powiat Trzebnicki przypadają 3 punkty, a w takiej sytuacji z przepisu jednoznacznie wynika obowiązek ogłoszenia otwartego konkursu uwzględniającego to, że "jeden [punkt] przeznacza się na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, a drugi [punkt] na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego", a przez to Zarząd Powiatu Trzebnickiego nie miał kompetencji do ogłoszenia otwartego konkursu "w zakresie prowadzenia dwóch punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu Trzebnickiego w 2021 r.";
2. uchwała nr (...) z dnia 29.10.2020 w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ załącznik do ww. uchwały pozostaje w sprzeczności z zakresem § 1 ust. 1 uchwały, a także narusza art. 11 ust. 1b u.o.n.p.p.;
3. załącznik do uchwały narusza art. 11 ust. 1c zd. 1 u.o.n.p.p., gdyż ustawa rozstrzyga, że "połowę punktów przeznaczonych do prowadzenia przez organizację pozarządową przeznacza się na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego", połowa z liczby 2 to liczba 1 i Zarząd Powiatu naruszył obowiązek jednoczesnego ogłoszenia otwartego konkursu na 1 punkt przeznaczony na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz odrębnie na 1 punkt przeznaczony na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Łączne prowadzenie w jednym punkcie poradnictwa prawnego i poradnictwa obywatelskiego jest możliwe tylko w warunkach określonych w art. 11 ust. 1c u.o.n.n.p., tj. gdy na organizację pozarządową przypada jeden punkt, a taka sytuacja nie zaistniała;
4. naruszenie ustawy przez brak zawarcia w ogłoszeniu konkursowym wykazu
planowanych dyżurów oraz brak zawarcia adresów lokali, w których planuje się dyżur, co jest symetrycznym obowiązkiem zarówno odnoszonym do tej części zadania publicznego realizowanej w porozumieniu z samorządem zawodowym adwokackim/radcowskim, jak i do części realizowanej w formie partycypacji społecznej (powierzenia organizacji pozarządowej);
5. naruszenie warunku składania ofert określonego w pkt VII in fine ogłoszenia
konkursowego, że nie będą rozpatrywane oferty niekompletne i rozpatrzenie oraz wybór oferty Stowarzyszenia R., która nie zawierała merytorycznego
wypełnienia [cyt. Nie dotyczy] oferty w pkt 111.6 Dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego, w sytuacji gdy organ w ogłoszeniu konkursowym nie odstąpił od wymogu składania dodatkowych informacji dotyczących rezultatów w realizacji zadania publicznego;
6. naruszenie ustawy przez to, że w kryteriach stosowanych przy rozpatrywaniu ofert wskazane jest "miejsce" pomimo tego, że ustawa rozstrzyga, że pomoc prawna/poradnictwo obywatelskie jest świadczone w lokalu (miejscu), do którego udostępnienia bezwzględnie zobowiązany jest powiat, a nie organizacja pozarządowa, co narusza-art. 8 ust. 10 zd. 1 u.o.n.n.p;
7. art. 15 ust. 1 pkt 2) u.o.d.p.p. przez przyjęcie identycznej oceny punktowej (8) oferty Stowarzyszenia R. (SRP) oraz oferty Fundacji B. (FBNP) (pomimo skali od 0 do 10 punktów) pod względem kryterium "koszt realizacji" i bez zastosowania obiektywnego miernika pozwalającego na różnicowanie punktacji;
8. art. 15 ust. 1 pkt 2) u.o.d.p.p. przez przyjęcie identycznej oceny punktowej (8) oferty SRP oraz oferty FBNP (pomimo skali od 0 do 10 punktów) pod względem kryterium "spójny harmonogram planowanych dyżurów adwokatów i radców prawnych, miejsce, szczegółowy opis zadania spójny z kosztorysem’* i bez zastosowania obiektywnych mierników pozwalających na różnicowanie punktacji - w sytuacji gdy oferta SRP;
- nie zawierała żadnego harmonogramu planowanych dyżurów adwokatów i radców prawnych;
- nie było żadnej spójności pomiędzy kosztem "Ogrzewanie pomieszczeń opał
1600,00 zł" a syntetycznym opisem zadania;
9. art. 15 ust. 1 pkt 2) u.o.d.p.p. przez przyjęcie identycznej oceny punktowej (8) oferty SRP oraz oferty FBNP (pomimo skali od 0 do 10 punktów) pod względem kryterium "posiadane zasoby osobowe i rzeczowe w sytuacji, gdy SRP wskazało jedynie jako zasób osobowy podpisaną promesę w Kancelarią Radcy Prawnego Izabelą Żmudą na realizację pomocy prawnej, a FBNP wskazała dwóch radców prawnych oraz adwokata wraz z podpisanymi umowami;
10. art. 15 ust. 1 pkt 2) u.o.d.p.p. przez przyjęcie identycznej oceny punktowej (8) oferty SRP oraz oferty FBNP (pomimo skali od 0 do 10 punktów) pod względem kryterium "doświadczenie Oferenta w realizacji podobnych zadań" i bez zastosowania obiektywnego miernika pozwalającego na różnicowanie punktacji oraz jej weryfikację w sytuacji, gdy SRP charakteryzowała "organizacja od 2016 roku punktów bezpłatnej pomocy prawnej i obywatelskiej dla mieszkańców powiatu Trzebnickiego w P. i Ż. a od 2019 roku dodatkowo w P., W. oraz O.'* [1 punkt w 2016 r.. 1 punkt w 2017 r., 1 punkt w 2018, 2 punkty w 2019, 2 punkty w 2020], a FBNP odpowiednio w tych latach: 5, 9, 5, 6, 4 punkty nieodpłatnej pomocy prawnej;
11. zastosowanie kryterium "wysokości finansowego wkładu własnego" wbrew ustawie, która dla formy, jaką jest "powierzenie", nie przewiduje możliwości zastosowania takiego kryterium
12. zastosowanie wieloczłonowego i złożonego kryterium pod nazwą "spójny
harmonogram planowanych dyżurów adwokatów i radców prawnych, miejsce, szczegółowy opis zadania spójny z kosztorysem" w sytuacji gdy "miejsce" dyżurów nie było w ogóle określone w ogłoszeniu konkursowym i było kryterium sprzecznym z
ustawą;
13. art. 15 ust. 1 pkt 5) u.o.d.p.p. przez przyjęcie maksymalnej oceny punktowej (10 punktów w skali od 0 do 10 pkt) dla "oceny dotychczasowej współpracy Oferenta z administracją publiczną, rzetelne oraz terminowe wykonywanie i rozliczanie zadań zleconych w latach ubiegłych" a niższą (obniżoną bez uzasadnienia) ocenę punktową (8) oferty Fundacji B.;
14. art. 13 ust. 2 pkt 6) u.o.d.p.p. przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywną weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej.
Zarząd Powiatu Wrocławskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie (stwierdzając, że sprawa leży poza zakresem kontroli sądów administracyjnych), ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 (decyzje administracyjne, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (...). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności.
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2021 r.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do stanowiska organu, który wnosił o odrzucenie skargi, Sąd stwierdza, co następuje.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej Fundacji orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem.
TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert;
W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu.
W ocenie Sądu, skoro zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do uchwały. Uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ, podając rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego.
Należy dostrzec, że uchwała stanowi władczą formę realizacji przez zarząd powiatu kompetencji z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym i to na jej podstawie zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni poznać powody wyboru tej czy innej organizacji pozarządowej do realizacji zadania publicznego. Uwzględniając charakter prawny uchwały o powierzeniu realizacji zadania publicznego obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Tymczasem Zarząd Powiatu w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Uniemożliwiło to poznanie, zarówno stronie skarżącej, jak i sądowi administracyjnemu, motywów, którymi kierował się Zarząd Powiatu, powierzając wykonywanie zadania publicznego na terenie Powiatu Trzebnickiego w 2021 roku. Zapewne Zarząd Powiatu kierował się ilością punktów przyznanych podmiotom, biorącym udział w konkursie przez Komisję Konkursową, co wynika z załącznika numer 2 do protokołu z dnia 25 listopada 2020 r. z posiedzenia członków Komisji Konkursowej. Jednak to z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi wynikać określona liczba punktów przyznana poszczególnym uczestnikom konkursu, a przede wszystkim, z jakich powodów poszczególni oferenci uzyskali przyznaną liczbę punków, czym kierowali się oceniający konkurs w odniesieniu do poszczególnych uczestników konkursu dokonują wskazanej oceny. Wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie może dokonywać takich rozważań w ramach postępowania sądowego, kwestia uzyskania określonej punktacji i w efekcie "wygrana" w konkursie musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonego konkursu, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia takiego konkursu.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.
Natomiast stosownie do art. 15 ust. 2i ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty.
Skoro, zgodnie ze stanowiskiem TK, uchwała w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej i akt przesądzający w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a więc dotyczący sfery finansów publicznych (gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne) oraz podlega kontroli sprawowanej przez niezależny sąd administracyjny, to konieczne było sporządzenie uzasadnienia do uchwały Zarządu Powiatu.
Brak uzasadnienia do kontrolowanej uchwały uniemożliwia zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi poznanie jakichkolwiek motywów wyboru podmiotów, ubiegających się o powierzenie realizacji zadania publicznego. Brak ten uniemożliwił też Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, w szczególności pod kątem zgłaszanych przez stronę skarżącą zarzutów. Niesporządzenie uzasadnienia do uchwały stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, jak również ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.