III SA/WR 94/07

III SA/Wr 94/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Guziński
Marcin Miemiec
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
_Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 25 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy W. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia ryczałtu za podróże służbowe dla Przewodniczącego Rady Gminy I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Gminy w W. B. – powołując jako podstawę prawną swego aktu 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.), - ustaliła dla Przewodniczącego Rady Gminy, z tytułu odbywanych podróży służbowych ryczałt na pokrycie kosztów z tym związanych, w wysokości [...] miesięcznie netto.
W dniu [...] Wojewoda D. na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] stwierdził nieważność w/w uchwały w sprawie ustalenia ryczałtu za podróże służbowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wywodził, że rada gminy, podejmując uchwałę, której stwierdził nieważność, przekroczyła granice delegacji ustawowej, wynikającej z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.).
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu podjętego aktu nadzoru, ustawodawca w art. 25 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, upoważnił radę gminy do określenia zasad, na jakich radnym, w tym również przewodniczącemu rady, przysługuje dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Jednocześnie, w ust. 10 art. 25, zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej, do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. Na podstawie tego upoważnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 31 lipca 2000 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (j.t. Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.). W przeświadczeniu Wojewody D., zamieszczenie przez Radę w uchwale zapisów wykraczających poza upoważnienie przyznane przez ustawodawcę bądź też regulacji powtarzających lub modyfikujących zapisy aktów normatywnych wyższego rzędu, skutkuje nieważnością takich regulacji. Organ nadzoru argumentował, że określenie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, ustawodawca pozostawił kompetencji ministra właściwego ds. administracji publicznej. Realizacja tego upoważnienia nastąpiła w wymienionym wyżej rozporządzeniu, który to akt wyraźnie określa, w jakich sytuacjach i za jakiego rodzaju podróże służbowe przysługuje radnemu dieta i zwrot kosztów.
W uzasadnieniu podjętego aktu nadzoru wywodzono także, iż podstawową przesłanką w tym zakresie jest realizacja zadania określonego przez przewodniczącego. Zadanie to musi mieć bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, przy dodatkowym założeniu, iż termin, miejsce wykonywania, miejscowość rozpoczęcia i zakończenia zadania określa przewodniczący rady (§ 1 rozporządzenia), natomiast w przypadku przewodniczącego rady -wiceprzewodniczący rady (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W poleceniu wyjazdu służbowego określa się również środek transportu właściwy do odbycia podróży służbowej (§ 5 ust. 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Dodatkową przesłanką, której spełnienie warunkuje zwrot kosztów, jest wykonywanie tego zadania poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady (§ 1 rozporządzenia). W katalogu zawartym w § 3 rozporządzenia określone są również koszty, których zwrot przysługuje z tytułu odbytej podróży służbowej. Na koszty te składają się:
dieta - jako ekwiwalent pieniężny na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia, nie więcej niż 1 % nieprzekraczalnej wysokości diety przysługującej danemu radnemu, przy szczegółowych zasadach jej obliczania zawartych w § 4 rozporządzenia,
zwrot kosztów takich jak przejazd z miejscowości określonej w poleceniu wyjazdu służbowego do celu podróży i z powrotem, nocleg, dojazd środkami komunikacji miejskiej, innych udokumentowanych wydatków (§ 3 pkt 2 w zw. z § 5, § 6, § 7 rozporządzenia).
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda twierdził, na podstawie wskazanych regulacji, że zwrot kosztów przysługujących z tytułu podróży służbowej określany jest indywidualnie po każdej odbytej podróży służbowej, z zastrzeżeniem, iż odbyła się ona w konkretnym celu i do miejscowości innej niż siedziba rady gminy oraz została ona w odpowiedni sposób zlecona. Tym samym sprzeczne z prawem są zapisy wprowadzające, bez upoważnienia ustawodawcy, regulacje odmienne od określonych w rozporządzeniu. Zdaniem organu nadzoru zapis określający miesięczny ryczałt za podróże służbowe uniemożliwia określenie i rozliczenie rzeczywiście poniesionych kosztów, co może sprzyjać nadużyciom.
Jak przedstawiał Wojewoda, wychodząc z założenia racjonalnego działania ustawodawcy, gdyby jego intencją było upoważnienie rady gminy do ustalenia miesięcznego ryczałtu za podróże służbowe, wówczas zamieszczenie w art. 25 ustawy upoważnienia do określenia w akcie wykonawczym sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych przy uwzględnieniu zarówno celowości zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu jak i ułatwienia dokonywania rozliczeń, należałoby uznać za nieuzasadnione. Ponadto, z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Oznacza to, iż akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Ponadto regulacje te mają na celu jedynie uzupełnienie, wydanych przez inne podmioty, przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedmiotowa uchwała narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu naruszenie prawa.
Skarżąca podnosiła, że powoływana przez organ nadzoru ustawa ustrojowa w art. 25 ust. 10 ustanawiając delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia należności z tytułu zwrotu podróży służbowych, nakazała m. in. uwzględniać ułatwienia w dokonywaniu rozliczeń. Zdaniem strony skarżącej, niewykonanie przez ministra ustawowego upoważnienia w tym zakresie nie oznacza, że organ upoważniony do ustalania zasad rozliczania kosztów podróży nie może wprowadzać ułatwień w rozliczaniu. Zdaniem skarżącej, ustalenie ryczałtowej formy rozliczeń kosztów podróży jest właśnie takim ułatwieniem. Strona podniosła, iż poza sporem jest, że na przewodniczącym rady spoczywa najwięcej obowiązków związanych z pracami rady gminy i ich zakres znacznie wykracza poza uczestnictwo w sesjach i posiedzeniach komisji. Często, zdaniem skarżącej, dla ich wypełnienia przewodniczący musi poświęcać dodatkowy czas i ponosić koszty podróży służbowych.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze wywodzono, iż ustalenie zryczałtowanej formy zwrotu kosztów podróży służbowej nie jest sprzeczne z ustawą. Jest to bowiem także zwrot wydatków, oddany jedynie w inny sposób. Jest oczywiste, że ryczałt nie może abstrahować od przewidywanej lub faktycznej sumy tych wydatków. Wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie, rada podejmując przedmiotową uchwałę wzięła pod uwagę odległość od siedziby w granicach okręgu wyborczego w którym przewodniczący rady został wybrany, pełnione przezeń funkcje, udział w spotkaniach, konferencjach i zebraniach, w którym udział jest ważny dla gminy.
W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi utrzymując między innymi, że ustalenie ryczałtowego zwrotu kosztów podróży służbowych, nie jest "określeniem zasad", jak tego wymaga ustawa. Nadto organ podniósł, że również na sesji w dniu [..] rada gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wysokości i zasad, pobierania diet przez radnych Rady Gminy w W. B. oraz sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych, formułując w jej § 3 odesłanie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. Wojewoda wywodził, że w uchwale tej nie został zamieszczony zapis wyłączający spod jej regulacji przewodniczącego rady gminy, a zatem posiada on uprawnienie do zwrotu kosztów podróży z dwóch różnych tytułów: jako ryczałtu za zwrot kosztów podróży w kwocie [...], określonego w uchwale Nr [...], oraz zwrotu kosztów podróży przysługującego mu na podstawie uchwały Nr [...].
Zdaniem organu nadzoru, akt wykonawczy z dnia 31 lipca 2000 r. w sposób kompleksowy określa sposób rozliczania kosztów podróży służbowych, a więc, wbrew wywodom skargi, zawiera regulacje ułatwiające rozliczanie kosztów podróży służbowych, nadto uchyloną przez niego uchwałą rada gminy dokonała dookreślenia elementów podróży służbowej, takie natomiast działanie należy uznać za niezgodne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Zgodnie z art. 148 powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołane ustawy: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Prawo o ustroju sądów administracyjnych ani też ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej w skrócie jako "u.s.g.", nie wprowadzają kryteriów oceny sądu administracyjnego innych jak zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli pozostaje w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Według przywołanego art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały.
Natomiast art. 91 ust. 3 u.s.g. zawiera wskazanie wymogów jakie rozstrzygnięcie nadzorcze winno spełniać; winno ono zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu. Analiza powyższej regulacji wskazuje, iż intencją ustawodawcy było zobowiązanie organu nadzoru do ujawnienia elementów faktów i prawa leżących u podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego, a także przedstawienie toku rozumowania organu. Organ nadzoru zobligowany jest wywieść z konkretnie wskazanych przepisów prawa wyraźnie określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia, bowiem w tym właśnie zakresie legalność aktu nadzoru podlega kontroli.
W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] Nr [...], mocą którego Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w W. B. z dnia [...] w sprawie ustalenia ryczałtu za podróże służbowe dla Przewodniczącego Rady Gminy. Jako podstawę prawną wskazano w uchwale art. 25 ust.4 u.s.g. oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zmianami). W § 1 uchwały postanowiono, że z tytułu odbywanych podróży służbowych ustala się dla Przewodniczącego Rady Gminy w W. B. ryczałt na pokrycie kosztów z tym związanych w wysokości [...] miesięcznie netto.
Organ nadzoru dopatrzył się przekroczenia ustawowego upoważnienia dla rady gminy do określenia w drodze uchwały przysługujących radnym gminy diet i zwrotu kosztów podróży, przewidzianego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wywodząc, iż określenie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych ustawodawca pozostawił do kompetencji właściwego ministra, który ustanowił stosowny, wymieniony wyżej, akt wykonawczy – na mocy delegacji wynikającej z ust. 10 artykułu 25 u.s.g. Zdaniem Wojewody wprowadzanie w drodze uchwały rady gminy zasad sprzecznych z tym rozporządzeniem narusza prawo, bowiem założenie racjonalnego ustawodawcy musi prowadzić do przekonania, iż gdyby jego intencją było upoważnienie rady gminy do ustanowienia ryczałtu, to nieuzasadnione byłoby dodatkowe upoważnianie ministra do ustalania należności z tytułu podróży służbowych, a nadto ryczałt uniemożliwia określenie i rozliczenie kosztów rzeczywiście poniesionych.
Rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało zatem zbadania, czy w istocie Rada Gminy W. B., podejmując uchwałę przekroczyła granice normy kompetencyjnej z art. 25 ust. 4 u.s.g. Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu - na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W ust.10 zaś przywołanego artykułu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń.
W ocenie Sądu już z samego faktu zamieszczenia przez ustawodawcę cytowanych dwóch norm prawnych regulujących zwrot kosztów podróży należy wywieść, iż dotyczą one odmiennego zakresu przedmiotowego, a w swej argumentacji organ nadzoru zdaje się je utożsamiać. Abstrahując jednak nawet od okoliczności wyodrębnienia w ustawie norm dotyczących omawianej materii, podnieść także należy, iż w powszechnym znaczeniu według Słownika Języka Polskiego termin "zasada" to podstawa , na której coś się opiera, reguła. "Sposób" natomiast to określona metoda, forma, wykonania, ujęcia czegoś, to co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie czegoś, środek , możliwość. Wobec tego niewątpliwie pojęcie "zasad" jest szersze niż pojęcie "sposobu" w przytoczonym rozumieniu, ma znaczenie bardziej generalne, choć niewątpliwie wyznaczenie określonych zasad determinuje sposób ich realizacji. Na tle rozbieżności pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do dopuszczalności określenia ryczałtu miesięcznego, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - w uchwale 7 sędziów z 19 czerwca 2000 r. (OPS 10/00, ONSA 2001/1/6), a także w wyrokach z dnia 5 października 1999 r. sygn. I SA/Łd/812/99, z 17 grudnia 1999 r. sygn. akt III SA 1580/99 ( OwSS 2000/3/86) i z 24 października 1990 r. sygn. II SA 694/90 (ONSA 1990, z.4, poz. 8), iż zwrot kosztów podróży służbowych radnego może być ustalony w formie ryczałtu, a ryczałtowe rozliczenie kosztów podróży mieści się niewątpliwie w pojęciu "zasady" jego ustalania. Trudno byłoby zresztą w tej mierze określić jakiegoż to rodzaju innego kontekstu znaczeniowego mogłoby dotyczyć sformułowanie z ust. 4 art. 25 skoro materia tym przepisem objęta jest wąska, dotyczy aspektów w gruncie rzeczy stricte finansowych, przede wszystkim – jako pokrycia, ponoszonych przez odbywającego podróż służbową radnego, wydatków na ten cel. Wobec tego zmiany generalnie modyfikujące tryb techniczno – finansowych rozliczeń, uchwalone przez radę gminy, znajdują swe oparcie w normie ustępu 4 art. 25 i winny być poczytane jako "ustalenie zasad". Bezsprzecznie, odnośnie zwrotu kosztów podróży radnym, prawodawca przewidując w powoływanym art. 25 u.s.g. delegację ustawową zarówno dla rady gminy (art. 25 ust. 4), jak i dla właściwego ministra (ust. 10 powołanego powyżej artykułu) dokonał normatywnego rozróżnienia przypadków "ustalenia zasad" przez radę gminy od "sposobu ustalania należności" przez właściwego ministra. Tym samym, wbrew uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzić należy, iż umożliwił radzie gminy samodzielne ustalenie w uchwale innych reguł rozliczania zwrotu kosztów podróży służbowych radnych (lub poszczególnych radnych, nie wyłączając wypadku – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – odmiennego trybu zwrotu tylko dla przewodniczącego rady), aniżeli wynikającego z przyjętego w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie art. 25 ust. 10. W przeciwnym wypadku, przewidziane wprost w ustawie odrębne i bezpośrednie upoważnienie dla rady gminy, należałoby uznać za bezcelowe, a przepis ustawy zawarty w ustępie 4 art. 25 za pozbawiony racji bytu, skoro w każdej sytuacji należałoby stosować przepisy rozporządzenia, jak przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz motywowano w odpowiedzi na skargę. Przeczyłoby to jednak racjonalności ustawodawcy, zaś argumentacja organu nadzoru w rzeczy samej sprowadza się do bezpodstawnego wykluczenia w ogóle stosowania normy kompetencyjnej dla rady gminy przewidzianej w ust. 4 art. 25 u.s.g.
W powyższym kontekście należy uznać, że rada gminy ma prawem przewidzianą swobodę do ustalenia zwrotu kosztów podróży dla przewodniczącego rady w świetle zasad ryczałtowych, czyli według z góry określonej globalnej sumy miesięcznej, zamiast sukcesywnego zwrotu tychże kosztów po każdej indywidualnie odbytej podróży w danym miesiącu. W rozpoznawanej sprawie zatem Rada Gminy W. B. działała prawidłowo i w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z akt administracyjnych wynika, iż określając wysokość ustalonego ryczałtu, gmina wzięła pod uwagę szereg okoliczności, bacząc aby uchwalona kwota zbliżona była do średnich faktycznych kosztów podróży przewodniczącego rady. Przywołanie natomiast w uchwale dodatkowo aktu wykonawczego dotyczy jego odpowiedniego stosowania, czyli uwzględniającego przyjętą, prostszą formę rozliczenia - w zakresie nieunormowanym zakwestionowaną zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałą. Nie sposób również dopatrzyć się zarzucanego przez organ nadzoru niebezpieczeństwa dokonywania dla przewodniczącego rady zwrotu wydatków za podróże służbowe z dwóch różnych tytułów, albowiem ewidentnie przedmiotowa uchwała jest aktem o charakterze szczególnym.
W świetle dotychczasowych wywodów – zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. uchybia prawu materialnemu w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego i z tego względu po myśli art. 148 i art.152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.