III SA/WR 929/22

III SA/Wr 929/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Asesor WSA Aneta Brzezińska, Protokolant: referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi P. Stowarzyszenie w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 września 2021 r. nr SKO 4030/20/21 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami I. uchyla pkt 1 zaskarżonej decyzji oraz pkt 1 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z 15 czerwca 2021 r. nr WZD/ZD/2/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 12.801 (dwanaście tysięcy osiemset jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. Stowarzyszenie z/s w W. (dalej: stowarzyszenie, skarżący, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ II instancji, Kolegium) z dnia 23 września 2021 r. nr SKO 4030/20/21 w części jej punktu 1 - utrzymującego w mocy w części oznaczonej punktem 1 - decyzję dnia 15 czerwca 2021 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej: organ I instancji, Prezydent) nr WZD/ZD/2/2021; WZD-lI.526.4.2016 w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Wrocław: pkt 1. kwotę 200 073,00 zł tytułem dotacji wykorzystanej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art 252 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W wydanej decyzji (w zakresie jej rozstrzygnięcia z pkt 1) organ I instancji w wskazał, że strona będąca organizacją pozarządową w rozumieniu art. 3 ust. 2-3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 239 ze zm., dalej: udpp) w wyniku ogłoszonego przez Gminę Wrocław reprezentowaną przez Prezydenta Wrocławia otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych pn. "Organizowanie i realizacja usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania klienta, na terenie Wrocławia" – na podstawie umowy nr [...] zawartej z w dniu 1 marca 2016 r. otrzymała dotację celową. Ww. dotacja była przeznaczona na utrzymanie w środowisku osób, które z powodu wieku, choroby lub z innych przyczyn, nie są w stanie samodzielnie funkcjonować bez pomocy innych, i którym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu przyznał świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych usług opiekuńczych.
Dalej wskazał organ I instancji, że pojęcie i zakres usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych szczegółowo uregulowane zostało w ustawie o pomocy społecznej, a w sprawie zadaniem strony było wykonywanie godzin tych usług, w ilości zleconej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: MOPS). Cel zadania określono liczbowo poprzez wskazanie maksymalnej liczby godzin usług opiekuńczych, które strona miała wykonać u podopiecznych MOPS, w każdym roku realizacji zadania. Zaznaczył organ I instancji, że powierzone zadanie publiczne miało być zrealizowane przez stronę zgodnie z ofertą oraz jej aktualizacjami.
W 2017 r. strona zobowiązała się zrealizować łącznie 685.896 godzin usług opiekuńczych, o precyzyjnie wskazanej w umowie i załącznikach wartość każdej z usług. Realizacja zadania (w 2017 r.) miała obejmować okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. W 2017 r. Gmina Wrocław wypłaciła stronie dotację w wysokości 11.427.486,12 zł w czterech transzach: w lutym (22.02.2017 r.) kwotę 3.250.000,00 zł, w kwietniu (05.04.2017 r.) kwotę 3.250.000,00 zł, w lipcu (11.07.2017 r.) kwotę 2.927.486,12 zł oraz w październiku (10.10.2017 r.) kwotę 2.000.000,00 zł.
Wyjaśnił organ I instancji, że w sprawie zakończenie realizacji celu zadania publicznego - zgodnie z oświadczeniem Prezesa Zarządu Stowarzyszenia przesłanym pocztą elektroniczną - nastąpiło w dniu 17 listopada 2017 r. Jak ustalił organ strona w okresie od dnia 18 listopada 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. nie realizowała żadnych usług opiekuńczych dla klientów MOPS.
Następnie wskazał organ I instancji, że zgodnie z oświadczeniem strony (z 26 sierpnia 2019 r.) w 2017 r. strona wykonała u podopiecznych 591.029 godzin usług w dni powszednie oraz 78.432 godzin w pozostałych dniach, co stanowiło łącznie 669.461 godzin usług, zatem o 16.435 godzin mniej od liczby godzin zaplanowanych zgodnie z zawartą umową, na realizację których Gmina przekazała stronie dotację.
Zdaniem organu powyższe oznacza, że strona nie zrealizowała zleconego zadania publicznego w części dotyczącej wykonania 16.435 godzin usług opiekuńczych. Wartość niezrealizowanego zadania organ wyliczył odwołując się do oferty stanowiącej załącznik do aneksu nr 4, zawartego w dniu 15 września 2017 r., gdzie został określony koszt jednej godziny, tj.: 13,00 zł brutto w dni powszednie; 13,50 zł brutto w dni świąteczne oraz 13,00 zł brutto za godziny specjalistyczne. Według organu wartość 16.435 niezrealizowanych godzin usług opiekuńczych wynosi 215.574,00 zł. Na powyższą kwotę składa się: niezrealizowane 11.397 godzin usług w dni powszednie - według stawki godzinowej 13,00 zł; niezrealizowane 3.838 godzin usług w soboty, niedziele i święta - według stawki 13,50 zł oraz niezrealizowane 1.200 godzin usług specjalistycznych - według stawki godzinowej 13,00 zł.
Stwierdził organ, że ww. wartość stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości w związku z niezrealizowaniem części zadania. Jednocześnie z uwagi na to, że w dniu 16 stycznia 2018 r. strona dokonała wpłaty na rachunek Gminy Wrocław w wysokości 15.501,18 zł jako kwoty, która nie została wykorzystana na realizację zadania w 2017 r. - organ dokonał pomniejszeniu kwoty 215.574,00 zł w dokonaną wpłatę. Ostateczna wartość dotacji, która nie została wykorzystana na realizację zadania w 2017 r. według organu I instancji wynosi kwotę 200.072,82 zł.
W odwołaniu od ww. decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokonania oceny zasadności i celowości poniesienia przez stowarzyszenie poszczególnych kosztów wykazanych szczegółowo w pkt II.4 dokumentu Sprawozdanie Częściowe z wykonania Zadania w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. i brak ich weryfikacji pod kątem mieszczenia się w tolerancji wysokości kosztów realizacji zadania określonej w § 11 ust. 4 pkt 7 umowy zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a Gminą. Zakwestionowała również strona poprawność rozstrzygnięcia organu w zakresie posłużenia się poza normatywnym pojęciem "dotacji wykorzystanej w nadmiernej wysokości". Wskazał strona, że cała otrzymana dotacja została spożytkowana dla realizacji zadania dotowanego na podstawie umowy.
SKO, w zakresie objętej skargą kwestii spornej, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do zapisów art. 252, art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej: ufp) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie pojęcia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazał również organ na art. 11 ust. 1 i art. 16 udpp i omówił pojęcie powierzenia realizacji zadania publicznego. Stwierdziło SKO, że w sprawie strona przy realizacji zadania - wydatkowaniu środków, była związana obowiązującymi przepisami, w tym ufp oraz zawartą umową i złożoną ofertą i zawartymi w niej danymi (oraz jej aktualizacjami). Zdaniem SKO okoliczność, że strona realizowała zadanie powierzone (w całości finansowane przez Gminę) nie oznacza, że strona miała uprawnienie do zaprzestania wykonywania zawartej umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego z powodu wyczerpania limitu przyznanych środków finansowych. Zdaniem SKO brak było ku temu podstaw w zawartej umowie, a ponadto strona zobligowana była zrealizować umowę pod względem ilościowym w oparciu o szczegółowe zapisy oferty.
Wskazał organ, że łączny określony w umowie koszt zadania publicznego uwzględniał poszczególne pozycje kosztorysu ofertowego. A dopuszczalne zgodnie § 11 ust. 4 umowy zwiększenie poszczególnych kosztów finansowanych z dotacji, wykazanych w sprawozdaniu z realizacji zadania, o maksymalnie 15% względem pozycji ujętej w kosztorysie, mogło mieć miejsce w sytuacji jeżeli zmiany nie przekraczają maksymalnej kwoty dotacji, a także limitów określonych w § 11 ust. 4, 5 i 6 umowy, w tym także limitu przesunięć między wydatkami. Stwierdził organ, że o ile przesunięcia pomiędzy wydatkami mieszczą się w limitach oraz maksymalnej kwocie przeznaczonej na sfinansowanie zadania, a także prowadzą do wykonania zadania zgodnie z umową i ofertą, stan ten jest dopuszczalny i nie rodzi po stronie wykonawcy zadania publicznego obowiązku zwrotu części lub całości dotacji.
Podkreślił organ, że strona począwszy od dnia 18 listopada 2017 r. zaprzestała dalszej realizacji powierzonego zadania publicznego i w roku 2017 zrealizowała łącznie 669.461 godzin usług opiekuńczych, a zatem o 16.435 godzin mniej w stosunku do liczby godzin zaplanowanych zgodnie z umową. Zdaniem SKO fakt, że strona zmieniła - podwyższyła koszt wynagrodzeń personelu realizującego usługi opiekuńcze, co skutkowało zwiększeniem kosztów w każdej z grup wydatków przewidzianych w kosztorysie przy jednoczesnym według strony nieprzekroczeniu dopuszczalnego limitu przewidzianego w § 11 ust. 4 umowy – nie oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia wadliwie wykonanego zadania, w konsekwencji żądania zwrotu części pobranej dotacji.
Stwierdził organ odwoławczy, że kwota 200.073,00 zł została pobrana w nadmiernej wysokości, tj. w wysokości wyższej niż określona w umowie, a także wyższej niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania. Ww. kwota dotacji została prawidłowo obliczona jako wartość różnicy pomiędzy liczbą godzin usług opiekuńczych planowanych do zrealizowania w dni powszednie w 2017 r. (602.426), a liczbą godzin faktycznie zrealizowanych (591 029). Przy wyliczeniu kwoty zwrotu prawidłowo uwzględniono wpłatę w wysokości 15 501,18 zł dokonaną przez stronę na rachunek Gminy Wrocław w dniu 16 stycznia 2018 r.
Końcowo SKO stwierdziło, że wadliwe sformułowanie użyte przez organ I instancji, tj. kwota dotację wykorzystanej w nadmiernej wysokości zamiast pobranej w nadmiernej wysokości pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ przeprowadził prawidłową argumentację, powołując się na treść art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p, jako wyznaczającego materialną podstawę żądania zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Strona zaskarżyła decyzję SKO w zakresie pkt. 1, tj. w zakresie utrzymującym w mocy organu I instancji w zakresie określającym kwotę 200.073,00 zł jako podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy Wrocław tytułem dotacji wykorzystanej w nadmiernej wysokości waz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 ufp.
Wniosła strona o uchylenie zaskarżonej w zakresie jej pkt. 1 i umorzenie w tym zakresie postępowania drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o uchylenie, w zakresie pkt. 1, decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 15 czerwca 2021 r.
Zarzuciła strona:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1) i 2), ust. 5 oraz ust. 6 pkt. 1) i 2) ufp poprzez:
1) błędną wykładnię art. 252 ust. 1 pkt 1) i 2) ufp polegającą na wprowadzeniu w decyzji kategorii normatywnej "dotacji wykorzystanej w nadmiernej wysokości" i ustalenie, że przepis art. 252 ust. 1 ufp obejmuje swoim zakresem taką kategorię, a następnie uznanie, że kwota 200.073,00 złotych stanowiła dotację wykorzystaną przez Stowarzyszenie w nadmiernej wysokości, podczas gdy art. 252 ust. 1 ufp posługuje się wyłącznie kategoriami "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", "dotacji pobranej nienależnie" oraz "dotacji pobranej w nadmiernej wysokości", a kwota 200.073,00 złotych nie spełnia przesłanek żadnej z kategorii należności wymienionych w art. 252 ust. 1 pkt 1) lub 2) ufp;
2) ich zastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej Stowarzyszenie do zwrotu dofinansowania w kwocie 200.073,00 złotych jako dotacji wykorzystanej w nadmiernej wysokości, pomimo że kwota ta spożytkowana została dla realizacji zadania dotowanego na podstawie Umowy nr [...] i zgodnie z celem udzielonej dotacji; służyła wyłącznie pokryciu niezbędnych kosztów realizacji dofinansowanego zadania publicznego; a wysokość kosztów poniesionych przez Stowarzyszenie na realizację dofinansowanego zadania pozostawała w granicach tolerancji określonej w § 11 ust. 4 i ust, 7 Umowy zawartej między Stowarzyszeniem a Gminą Wrocław i koszty te ponoszone były zgodnie z mechanizmem przesunięć między poszczególnymi kosztami określonym w § 2 ust. 4 tejże Umowy; a przeto błędnym jest twierdzenie, że kwota 200.073,00 złotych stanowiła dotację wykorzystaną w nadmiernej wysokości (czy tez pobraną w nadmiernej wysokości),
a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak tych naruszeń spowodowałaby umorzenie postępowanie.
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023, poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny zasadności i celowości poniesienia przez Stowarzyszenie poszczególnych kosztów (tak co do zasady, jak i co do wysokości) wykazanych szczegółowo w pkt. 11.4. dokumentu Sprawozdanie Częściowe z wykonania Zadania w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. (które stanowiło Załącznik Nr 22 do odwołania z dnia 26 sierpnia 2019 r.) i brak ich weryfikacji także pod kątem mieszczenia się w tolerancji wysokości kosztów realizacji zadania określonej w § 11 ust. 4 i ust. 7 Umowy zawartej między Stowarzyszeniem a Gminą Wrocław, co doprowadziło organy obu instancji do błędnego ustalenia, iż kwota 200.073,00 złotych określona do zwrotu była dotacją wykorzystaną w nadmiernej wysokości (czy też dotacją pobraną w nadmiernej wysokości) i w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 1) i 2), ust. 5 oraz ust. 6 pkt. 1) i 2) ufp, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że dotacja została w całości wykorzystana na realizację zadania publicznego, a podwyższenie kosztów realizacji zadania m.in. poprzez podwyższenie wynagrodzenia opiekunek było uzasadnione i strona informowała o tym Gminę. Gmina przyjmowała wyjaśnienia i wskazywała, że zwiększone koszty muszą mieścić się w limicie z § 11 ust. 4 umowy. Podwyższenie kosztów wynagrodzeń dla opiekunek skutkowało wyczerpaniem środków dotacji w listopadzie 2017 r., dlatego strona nie realizowała dalej usług. Zdaniem strony w sprawie nie wystąpiła sytuacja nadmiernie pobranej dotacji, a co najwyżej można zastanowić się nad niewykonaniem umowy, co jednak winno być przedmiotem postepowania przed sądem powszechnym, a nie postepowania na podstawie ufp.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź braku stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że zarówno decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.
Spór w sprawie dotyczy zasadności stwierdzenia przez organ, że strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości, co skutkuje koniecznością jej zwrotu wraz z odsetkami.
Według organów obu instancji strona nie zrealizowała przewidzianej w zawartej umowie i ofercie stanowiącej załącznik do umowy (z uwzględnieniem dokonywanych w umowie i załączniku zmian) liczby godzin usług opiekuńczych, tj. 685.896 godzin. Strona zrealizowała jedynie 669.461 godzin, czyli o 16.435 godzin mniej niż przewidziano w umowie, na realizację których Gmina przekazała stronie dotację. Ustalono, że strona w okresie od 18 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. nie realizowała żadnych usług dla klientów MOPS.
W ocenie organu I instancji powyższe oznacza, że kwota dotacji przypadająca na liczbę godzin niezrealizowanych stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Organ dokonał wyliczenia wartości niezrealizowanego zadania, będącego równowartością dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - odwołując się do oferty stanowiącej załącznik do aneksu nr 4 do umowy, gdzie został określony koszt jednej godziny, tj.: 13,00 zł brutto w dni powszednie; 13,50 zł brutto w dni świąteczne oraz 13,00 zł brutto za godziny specjalistyczne. Wartość 16.435 niezrealizowanych godzin usług opiekuńczych wyniosła 215.574,00 zł, na co złożyło się: niezrealizowane 11.397 godzin usług w dni powszednie - według stawki godzinowej 13,00 zł; niezrealizowane 3.838 godzin usług w soboty, niedziele i święta - według stawki 13,50 zł oraz niezrealizowane 1.200 godzin usług specjalistycznych - według stawki godzinowej 13,00 zł. Ostatecznie organ przyjął, po pomniejszeniu o kwotę zwrotu dotacji 15.501,18 zł dokonaną przez stronę, że kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wyniosła 200.072, 82 zł.
Organ II instancji podzielił ww. stanowisko organu I instancji i dodatkowo odnosząc się do umowy, stwierdził, że żaden zapis umowy nie upoważniał strony do zaprzestania wykonywania umowy o powierzenie zadania publicznego z powodu wyczerpania limitu przyznanych środków finansowych. Podkreślił organ II instancji, że przewidziana w § 11 ust. 4 umowy możliwość zwiększenia poszczególnych kosztów finansowanych z dotacji, wykazanych w sprawozdaniu z realizacji zadania, o maksymalnie 15% względem pozycji ujętej w kosztorysie, jest dopuszczalna, o ile zmiany nie przekraczają maksymalnej kwoty dotacji, a także limitów określonych w § 11 ust. 4, 5 i 6 umowy, w tym także limitu przesunięć między wydatkami. Według SKO § 11 ust. 4 umowy dopuszcza zmiany kosztów, o ile przesunięcia pomiędzy wydatkami mieszczą się w przewidzianych limitach oraz maksymalnej kwocie przeznaczonej na sfinansowanie zadania, a także prowadzą do wykonania zadania zgodnie z umową i ofertą.
Natomiast strona stoi na stanowisku, że w sprawie nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, ponieważ cała otrzymana kwota dotacji została wykorzystana na realizację zadania, z tym zastrzeżeniem, że strona w ramach dopuszczalnego umową - § 11 ust. 4 limitu zmian poszczególnych kosztów dokonała podwyższenia wynagrodzenia dla opiekunek, co ostatecznie skutkowało wyczerpaniem środków dotacji na realizację zadania publicznego z dniem 18 listopada 2017 r. Wskazała strona, że w ofercie stowarzyszenie zobowiązało się do zrealizowania w 2017 r.: 1) 602.426 godzin usług opiekuńczych w dni powszednie, w zamian za co miało otrzymać dotację w kwocie 7.831.538 zł. Efektywna stawka godzinowa za jedną godzinę świadczenia usług miała wynosić 13,00 zł (tj. 7.831.538 zł/ 602.426 godzin usług = 13,00 zł); 2) 82.270 godzin usług opiekuńczych w dni wolne, w zamian za co miało otrzymać dotację w kwocie 1.110.645 zł. Efektywna stawka godzinowa za jedną godzinę świadczenia usług miała wynosić 13,50 zł (tj. 1.110.645 złotych / 82.270 godzin usług = 13,50 zł); 3) 1.200 godzin specjalistycznych usług opiekuńczych, w zamian za co miało otrzymać dotację w kwocie 15.600 zł. Efektywna stawka godzinowa za jedną godzinę świadczenia usług miała wynosić 13,00 zł (tj. 15.600 zł /1.200 godzin usług = 13,00 zł).
W wyniku zgłaszanej Gminie konieczności zwiększenia wynagrodzenia dla opiekunek, stowarzyszenie w 2017 r. zrealizowało faktycznie: 1) 591.029 godzin usług opiekuńczych w dni powszednie i w Sprawozdaniu Częściowym z wykonania Zadania w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. wykazano wypłatę opiekunkom z tego tytułu łącznego wynagrodzenia w kwocie 7.877.023,42 zł. Efektywna stawka godzinowa wynagrodzenia wyniosła 13,33 zł; 2) 78.432 godzin usług opiekuńczych w dni wolne i w Sprawozdaniu Częściowym z wykonania Zadania w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. wykazano wypłatę opiekunkom z tego tytułu łącznego wynagrodzenia w kwocie 1.063.320,85 zł. Efektywna stawka godzinowa wynagrodzenia wyniosła zatem 13,56 zł; 3) nie realizowało specjalistycznych usług opiekuńczych, w związku z czym w dniu 16 stycznia 2018 r. Stowarzyszenie zwróciło na rzecz Gminy Wrocław dotację w kwocie 15.501,18 zł.
Zdaniem strony podwyższenie kosztów realizacji zadań było dopuszczalne w ramach § 11 ust. 4 umowy i nie został przekroczony dopuszczalny limit, ponadto strona informowała o ww. Gminę, co Gmina akceptowała. A okoliczność, że skutkiem podwyższenia kosztów realizacji zadań było wyczerpanie środków z dotacji w listopadzie 2017 r. i w konsekwencji brak dalszego wykonywania umowy nie jest równoznaczna z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Strona uważa, że otrzymała dotację w wysokości właściwej – niezbędnej na finansowanie dotowanego zadania. Według strony w sprawie można by jedynie rozważać kwestię niewykonania umowy, co jednak byłoby przedmiotem sporu przed sądem powszechnym.
Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że art. 252 ust. 1 ufp stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zgodnie z art. 252 ust. 5 ufp, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. A art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp przewiduje, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
W art. 252 ust. ust. 3 ufp zawarta jest definicja dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Przepis ten stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania.
Z przedstawionej definicji legalnej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika, że do jej ustalenia oraz określenia konieczne jest wykazanie sprzecznie, z którymi przepisami prawa lub zapisami umowy została pobrana dotacja. Organ winien ustalić, że na dotowane zadanie strona otrzymała za wysoką dotację, czy też że środki przeznaczone na sfinansowanie dotowanego zadania były nadmierne, wyższe niż niezbędne (czyli organ winien wykazać, że na dotowane zadanie potrzebna była dotacja w niższej wysokości).
W sprawie wysokość dotacji nie wynika z przepisów, ale ustalona została w umowie i załącznikach do umowy. Strona będąca organizacją pozarządową zawarła umowę nr [...] w dniu 1 marca 2016 r. z Gminą Wrocław w wyniku ogłoszonego przez Gminę Wrocław otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych pn. "Organizowanie i realizacja usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania klienta, na terenie Wrocławia" i na podstawie umowy o powierzeniu realizacji zadania publicznego otrzymała dotację celową.
A zatem ocena, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, powinna być dokonana z uwzględnieniem postanowień zawartej przez strony ww. umowy.
W ocenie Sądu w sprawie organy nie przeprowadziły prawidłowej oceny, czy doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w kontekście zawartej przez strony umowy. Organy w swoich rozstrzygnięciach odwołują się do umowy i oferty, jednak czynią to w sposób wybiórczy i nie wyjaśniają zasadniczych dla sprawy kwestii związanych z nadmiernym pobraniem dotacji, w tym w odniesieniu do możliwości zmiany kalkulacji kosztów zadania, o jakiej stanowi § 11 ust. 4 umowy.
Z decyzji organów wynika, że pobranie dotacji w nadmiernej wysokości utożsamiają z niewykonaniem umowy. Przy czym organ I instancji w decyzji ograniczył się wyłącznie do wykazania, że strona nie zrealizowała umowy w całości, tj. w zakresie przewidzianej liczby godzin usług opiekuńczych i wartość niezrealizowanych godzin, co uznał za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Natomiast organ II instancji, co prawda odwołał się do innych zapisów umowy (§ 11), jednak ostatecznie podzielił stanowisko organu I instancji. SKO podobnie, jak organ I instancji ostateczną ocenę pobrania dotacji w nadmiernej wysokości wywodzi z faktu niewykonania umowy w całości i braku uprawnienia strony do zaprzestania wykonywania umowy z powodu wyczerpania limitu przyznanych środków finansowych na zrealizowaną część zadania.
Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji już z uwagi na brak odniesienia się do treści umowy jest wadliwa, natomiast przeprowadzona przez organ II instancji ocena umowy jest niepełna, a w części dotyczącej § 11 ust. 4 umowy niezrozumiała. Przede wszystkim, w ocenie Sądu nie można jednak tak, jak czyni to organ zrównywać kwestii niewykonania umowy w całości z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Zdaniem Sądu tak postawiona teza stanowi uproszczenie, które prowadzi do pominięcia znaczenia pojęcia nadmiernie pobranej dotacji z ufp, jak również pomija treść umowy.
Jak już powiedziano, stwierdzenie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości wymaga oceny wydatkowania środków z dotacji na powierzone zadanie z uwzględnieniem warunków zawartej umowy i pod kątem ich wydatkowania w zawyżonej wysokości (w sprawie organy nie negują, że strona wydatkowała środki z dotacji na realizację powierzonego zadania, a jedynie nie zrealizowała całego zadania, co jednak nie oznacza automatycznie, że dotację pobrano w nadmiernej wysokości).
W sprawie nie jest kwestionowane, że z umowy wynika, że w 2017 r. strona zobowiązała się zrealizować łącznie 685.896 godzin usług opiekuńczych, realizacja zadania miała obejmować okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Umowa dotyczyła powierzenia realizacji zadania publicznego, a zatem całość finansowana była przez Gminę. W 2017 r. Gmina Wrocław wypłaciła stronie dotację w wysokości 11.427.486,12 zł w czterech transzach: w lutym (22.02.2017 r.) kwotę 3.250.000,00 zł, w kwietniu (05.04.2017 r.) kwotę 3.250.000,00 zł, w lipcu (11.07.2017 r.) kwotę 2.927.486,12 zł oraz w październiku (10.10.2017 r.) kwotę 2.000.000,00 zł.
W załącznikach do umowy i ich aktualizacji (stanowiących ofertę strony) została określona wartość poszczególnych usług składających się na powierzone zadanie. Z załącznika - oferty (aneks nr 4 do umowy) wynika, że strona zobowiązała się do zrealizowania: 1) 602.426 godzin usług opiekuńczych w dni powszednie, przewidziano koszt jednostkowy - stawkę za godzinę 13,00 zł, czyli koszt całkowity 7.831.538 zł; 2) 82.270 godzin usług opiekuńczych w dni wolne, przewidziano koszt jednostkowy - stawkę za godzinę 13,50 zł, czyli koszt całkowity 1.110.645 zł; 3) 1.200 godzin specjalistycznych usług opiekuńczych, przewidziano koszt jednostkowy - stawkę za godzinę 13,00 zł, czyli koszt całkowity 15.600 zł.
Jednocześnie w umowie w § 11 "Obowiązki sprawozdawcze Zleceniobiorcy" określono obowiązki strony w zakresie składania dokumentów sprawozdawczych i przewidziano w ust. 4, że "Jeżeli dany koszt finansowany z dotacji wykazany w sprawozdaniu z realizacji zadania publicznego nie jest równy z kosztem określonym w odpowiedniej pozycji kosztorysu, to uznaje się go za zgodny z kosztorysem wtedy, gdy nie nastąpiło jego zwiększenie o więcej niż 15%". A w § 11 ust. 7 umowy przewidziano, że przekroczenie limitu m.in. z ust. 4 uważa się za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.
Zwraca Sąd uwagę, że organy w decyzjach w ogóle nie odniosły się do kwestii złożonych przez stronę sprawozdań, ich prawidłowości czy akceptacji przez Gminę, co słusznie zarzuciła strona. Ponadto stanowisko SKO odnośnie ww. § 11 ust. 4 i ust. 7 umowy i przewidzianego mechanizmu dopuszczalnych zmian w zakresie kosztów jest niejasne. Według SKO ww. zapis umowy oznacza, że dopuszczalne są zmiany w obrębie poszczególnych kosztów, o ile nie przekraczają przewidzianych limitów, a także prowadzą do wykonania zadania zgodnie z umową i ofertą.
Jak wyżej wskazano w ofercie stanowiącej załącznik do umowy zawierającej kosztorys, w poszczególnych pozycjach kosztorysu zawarta jest kalkulacja kosztów danego rodzaju usług, Na koszt danej usługi składa się koszt jednostkowy za godzinę usług oraz ilość przewidzianych godzin danych usług. Dla Sądu niezrozumiałe pozostaje stanowisko SKO, w jaki sposób zgodnie z § 11 ust. 4 umowy miałoby dojść do dopuszczalnej zmiany kosztu w danej pozycji kosztorysu bez zmiany bądź to liczby godzin danych usług, bądź zmiany kosztu jednostkowego za godzinę usług. Niejasne pozostaje dla Sądu, w jaki dopuszczalny sposób strona mogłaby zmienić dany koszt (pozycję kosztorysu) finansowany z dotacji (wyłącznie – jest to umowa powierzenia realizacji zadania publicznego), bez jednoczesnej zmiany wykonania zadania; według organu przepis dopuszcza zmiany kosztu pod warunkiem wykonania zadania zgodnie z umową i ofertą. Przy niezmienionej puli środków przeznaczonych na finansowanie zadania, każde przesunięcie środków (w tym zwiększenie w granicach limitu 15%) powodować musi zmianę w zakresie ustalonych warunków realizacji zadania, wykonania umowy.
W ocenie Sądu w sprawie organy nie wyjaśniły należycie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Dla oceny, czy doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości organ był zobligowany zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, przeanalizować całość dokumentów, w tym składane przez stronę sprawozdania i dokonać ich oceny z uwzględnieniem wszystkich zapisów umowy, wskazując na zakres dopuszczalnych/przewidzianych umową "zachowań" strony i organu.
Wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga ustalenia okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną. W sprawie organy ograniczyły się do stwierdzenia, że strona nie wykonała umowy w całości, tj. nie zrealizowała przewidzianej umową liczby godzin usług opiekuńczych, co ma być równoznaczne z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Powyższe stanowisko organów - z pominięciem analizy zapisów umowy i złożonych przez stronę dokumentów, Sąd ocenia jako przedwczesne i naruszające przepisy.
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. składnikiem decyzji, powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ winien odnieść się do całego materiału dowodowego, a uzasadnienie prawne winno uwzględnić mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa i zapisy umowy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobligowany będzie uwzględnić wszystkie okoliczności faktyczne związane z realizacją umowy, przebieg realizacji umowy, jej dokumentowanie oraz ocenić powyższe w kontekście zapisów umowy wraz z załącznikami. Organ winien rozważyć wszystkie zapisy umowy (w tym prawa i obowiązki stron, dopuszczalne mechanizmy/sposoby realizacji umowy) i ocenić ich znaczenie dla stwierdzenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Wszystkie ustalenia i oceny organu winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.
Z tych względów Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.