III SA/WR 927/22

III SA/Wr 927/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 277/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA, Anetta Chołuj (sprawozdawca), Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 3 października 2022 r. Nr 9001-2022-001849 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020). oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. B. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR) z dnia 3 października 2022 r. nr 9001-2022-001849 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku (dalej: organ I instancji, Kierownik BP ARiMR) z dnia 22 lipca 2022 r. Nr 0008-2022-003573 w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020) w wysokości 88.129,14 zł.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 8 października 2021 r. (Nr 9001-2021-001245) Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownik BP ARiMR z dnia 26 lipca 2021 r. (Nr 0008-2021-004605) w sprawie płatności ekologicznej na 2020 r. Z decyzji tej wynika, że we wniosku z dnia 8 czerwca 2020 r. strona ubiegała się o przyznanie płatności ekologicznej, do której zadeklarowała działki rolne w ramach pakietu 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji do powierzchni [...] ha oraz pakietu 12 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji do powierzchni 66,33 ha. Rozstrzygając przedmiotowy wniosek organy przyjęły, że deklarowana powierzchnia kwalifikowana do płatności w ramach pakietu 11 wyniosła [...] ha i była równa powierzchni stwierdzonej w ramach przeprowadzonego postępowania, z kolei w odniesieniu do płatności w ramach pakietu 12 organy zweryfikowały deklarowaną powierzchnię do [...] ha jako powierzchni stwierdzonej w postępowaniu. Na tej podstawie przyznano skarżącemu płatność ekologiczną w ramach pakietu 11. Odmawiając natomiast stronie przyznania płatności ekologicznej w ramach wnioskowanego pakietu 12, organy powołały się na niespełnienie warunku przyznania płatności ekologicznej wyrażonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2018 r., poz. 1784 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie ekologiczne). Z powołanego przepisu rozporządzenia ekologicznego wynika, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 (czyli tak jak w analizowanej sprawie pakietu 12) płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do tego rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym. W trakcie przeprowadzonego postępowania przyjęto, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020 zadeklarował łączną powierzchnię trwałych użytków zielonych na poziomie [...] ha, natomiast wyznaczony wskaźnik DJP wyniósł 21,76725, co w przeliczeniu na hektar daje wartość DJP 0,2813. Doprowadziło to do stwierdzenia, że skarżący nie posiada wystarczającej liczby zwierząt, aby spełnić warunek przyznania płatności ekologicznej, tj. co najmniej 0,3 DJP na ha powierzchni na 2020 rok.
Powyższe ustalenia były powodem wydania przez Kierownika ARiMR ww. decyzji z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranej z tytułu realizacji działania "Rolnictwo ekologiczne" za lata 2017-2019.
Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że kluczową okolicznością determinującą wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych było stwierdzenie przez organ orzekający w sprawie przyznania płatności niespełnienie w 2020 r. warunku przyznania płatności ekologicznej. W toku postępowania uwzględniono wszystkie zwierzęta należące do skarżącego, które w okresie od 15 marca do 30 września 2020 r. były utrzymywane w siedzibie stada strony. Ustaleń tych organy dokonały w oparciu o dokonane zgłoszenia w bazie składającej się na System Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ), w której ujawniono 8 sztuk bydła domowego oraz 191 sztuk owiec.
W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że rolnik ubiegający się o płatność ekologiczną do pakietu 12, warunek posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego w zakresie koni dokumentuje poprzez przedłożenie w terminie do 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, zaświadczenie wydane przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych. Obowiązek ten wynika z § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego, zgodnie z którym, przy ustalaniu spełnienia warunków określonych w ust. 3 i 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika i jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję – w przypadku koni.
Na tej podstawie wyznaczono wskaźnik DJP na poziomie 21,76725 z uwzględnieniem tylko zwierząt potwierdzonych w rejestrze ARiMR i ustalony współczynnik DJP wyniósł [...]/ha i został wyliczony jako iloraz DJP (21,76725) i łącznej powierzchni TUZ w całym gospodarstwie ([...] ha). Organ nie zgodził się ze skarżącym, że organ powinien uwzględnić trwałe użytki zielone zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej w ramach konkretnego wariantu.
Organ wskazał, że niespełnienie warunku wynikającego z § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, zobowiązywało organy do odmowy przyznania płatności za rok 2020 i jednocześnie zastosowania § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego z uwagi na niespełnienie warunku określonego w rozporządzeniu tj. obsady zwierząt na poziomie min. 0,3 DJP/ha. Wypłacone płatności w latach 2017-2019 podlegają zwrotowi w pełnych wysokościach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zaskarżyła w całości decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz zobowiązanie organu do złożenia reklamacji wobec Poczty Polskiej dotyczącej wszystkich pism w sprawie.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1.art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieranie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm. – dalej ustawa o PROW) oraz art. 7, 9, 77 § 2, art. 78 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm, dalej k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu, brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie;
2. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu;
3. art. 42 § 1 k.p.a. przez doręczanie korespondencji osobom obcym dla skarżącego pod adresem Idzików 82a;
4. art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wyjaśnienia dlaczego mając na uwadze przepisy przejściowe organ I i II instancji wyjaśniając obliczenia wskaźnika DJP/ha zastosował co prawda stary przelicznik 0,3, zaś przy przeliczeniu na hektary pod uwagę już [...] ha czyli albo nowo obowiązującą regulację i uwzględniał posiadane w gospodarstwie TUZ albo dzielił wskaźnik przez powierzchnię łącznie zadeklarowaną w ramach wniosku, a
więc dotyczącą wszystkich płatności;
5. art.8 i art. 9 k.p.a. ponieważ organ nie wezwał prawidłowo skarżącego do wykazania posiadanych zwierząt, a jednocześnie nie kwestionował, że w badanym okresie w gospodarstwie Beneficjenta były 2 koniowate, utrzymywane zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, a w konsekwencji nieprawidłowo pominął je przy obliczaniu wskaźnika DJP;
6. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji brak zawieszenia postępowania z uwagi na inne toczące się postępowanie, tj. do czasu rozpoznania sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny pod sygn. akt III SA/Wr 1081/21.
W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2022 r. dodatkowo zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 64 ust.2 lit d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20) – dalej rozporządzenie nr 1306/2013, przez nieodstąpienie przez organ od ustalenia kwoty nienależnie pobranej z powodu braku winy skarżącego związanej z niewypełnieniem obowiązków określonych zobowiązaniem w programie rolnictwa ekologicznego;
2) brak wyjaśnienia czy prawidłowo odmówiono płatności za rok 2020, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 i nałożenie obowiązku zwrotu płatności po upływie 12 miesięcy od ich wypłaty oraz w sytuacji gdy organ bezpodstawnie odmówił przyznania płatności za rok 2020;
3) § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ekologicznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strona nie spełniła warunki do uzyskania płatności ekologicznej na podstawie rozporządzenia;
4) błędnej interpretacji przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego i przyjęcia do wyliczenia współczynnika DJP/ha całej powierzchni użytków, rolnych, a w konsekwencji odmowę przyznania płatności w pakiecie 12 podczas, gdy beneficjent spełniał przesłanki do jej otrzymania;
5) poprzez niezastosowanie przepisu § 9 ust 4 rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 15 marca 2019 r., który stanowi, że do wyliczenia współczynnika DJP/ha bierze się pod uwagę powierzchnię trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, a w konsekwencji odmowę przyznania płatności w pakiecie 12, podczas gdy beneficjent spełniał przesłanki do jej otrzymania;
6) poprzez niezastosowanie przepisu § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 27 lutego 2019 r. (Dz.U.2019.451) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 15 marca 2019 r., który stanowi, że do zobowiązań zaciągniętych przed zmianą przepisów stosuje się przepis dotychczasowe, więc nie powierzchnia TUZ występujących w gospodarstwie, powierzchnia TUZ zadeklarowana, a w konsekwencji odmowę przyznania płatności w pakiecie 12, podczas gdy beneficjent spełniał przesłanki do jej otrzymania;
7) organy dokonując nieprawidłowej interpretacji normy § 9 ust. 4, w zw. z ust. 9 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 11 i 12 rozporządzenia ekologicznego naruszyły normę art. 27 ust. 1 pkt i 2 ustawy o PROW. Organy nieprawidłowo bowiem uznały, że skarżący nie spełnił warunku do przyznania płatności za realizację pakietu 12, związanego z posiadaniem zwierząt podczas gdy wskazywał, że posiada wystarczającą dla zachowania wskaźnika DPJ liczbę zwierząt;
8) art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowy płatności mimo, że rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o PROW oraz art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności:
a) przy ustalaniu wskaźnika DJP/ha nie uwzględniono trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, ale nieprawidłowo wzięto pod uwagę wszystkie trwałe użytki zielone występujące w gospodarstwie;
b) przy ustalaniu wskaźnika DJP/ha nie uwzględniono, że nawet zakładając, że do prawidłowego ustalenia przelicznika należny brać pod uwagę nie powierzchnię TUZ deklarowaną w ramach pakietu 12, a powierzchnię deklarowaną łącznie do płatności ekologicznej w ramach dwóch rożnych wariantów, w tym przypadku wspólnie z [...] ha upraw paszowych na gruntach ornych, a więc przyjmując łącznie [...] ha, to również przy wskaźniku 21,76725 skarżący spełniał kryteria do uzyskania płatności ekologicznej w ramach pakietu 12, albowiem obliczony wskaźnik w przeliczeniu na hektary zadeklarowane do płatności ekologicznej wynosi 0,301 (21,76725/[...]= 0,30123) a osiągnięty przez niego wskaźnik również jest większy lub równy minimalnemu wskaźnikowi 0,3;
c) przy ustalaniu wskaźnika DJP/ha nie uwzględniono, że nawet przyjmując z ostrożności, że wskaźnik należało podzielić przez sumę powierzchni zadeklarowanej do płatności ekologicznych niezależnie w ramach którego pakietu, a nie tylko w ramach pakietu 12, to przy zastosowaniu przelicznika DJP/ha do TUZ zadeklarowanych ogólnie do powierzchni zadeklarowanej do płatności ekologicznej czyli do [...] ha to także przy nieuwzględnieniu posiadanych przez skarżącego 2 koni przy wskazanym w decyzji z dnia 26 lipca 2021r. DJP 21,76725 wskaźniku, skarżący i tak spełniania wymóg 0,3 (21,76725/[...]=0,30123);
d) organ nie zakwestionował, że w badanym okresie w gospodarstwie beneficjenta utrzymywane były 2 koniowate, ale nie wyjaśnił jakie dane miały te zwierzęta oraz pominął, że były utrzymywane zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, a w konsekwencji nieprawidłowo pominął je przy obliczaniu wskaźnika DJP;
2) przepisu art. 64 § 2 k.p.a., tj. organ nie wezwał prawidłowo skarżącego do wykazania posiadanych zwierząt i w sposób nieuprawniony pominął koniowate przy ustalaniu wskaźnika DJP;
3) art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego mając na uwadze przepisy przejściowe, organ I i II instancji wyjaśniając obliczenia wskaźnika DJP/ha zastosował co prawda "stary" przelicznik 0,3, zaś przy przeliczeniu na hektary pod uwagę wziął już [...] ha, czyli albo nowo obowiązującą regulację i uwzględnił posiadane w gospodarstwie TUZ albo dzielił wskaźnik przez powierzchnię łącznie zadeklarowaną w ramach wniosku, a więc dotyczącą wszystkich płatności;
4) art. 8 i 9 k.p.a. ponieważ organ nie wezwał prawidłowo skarżącego do wykazania posiadanych zwierząt, a jednocześnie nie kwestionował, że w badanym okresie w gospodarstwie beneficjenta były 2 koniowate, utrzymywane zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, a w konsekwencji nieprawidłowo pominął je przy obliczaniu wskaźnika DJP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2023 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 16 października 2023 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne bowiem zachodziła zależność pomiędzy rozpoznaniem skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2020 r. (tj. sprawy o sygn. akt III SA/Wr 1081/21), która stanowiła podstawę ustalenia zaskarżonej decyzji.
Po podjęciu zawieszonego postępowania Sąd ponownie postanowieniem z dnia 20 marca 2025 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia organu zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku tut. Sądu o sygn. akt III SA/Wr 1081/21.
Postanowieniem z dnia 15 października 2025 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo, że wydanie decyzji w 2022 r. było przedwczesne wobec uchylenia decyzji dotyczącej płatności za rok 2020.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy korespondencja kierowana była na prawidłowy adres skarżącego. Na zwrotnych potwierdzeniach odbioru znajdujących się w aktach sprawy widnieje podpis skarżącego. Strona w terminach prawem przewidzianych dokonywała czynności procesowych. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Należy podkreślić, że pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., potwierdzającym fakt i datę doręczenia, zgodnie z danymi umieszczonymi na tym dokumencie.
W tym miejscu wskazać należy, że brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w skardze o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz zobowiązanie organu do złożenia reklamacji wobec Poczty Polskiej dotyczącej wszystkich pism w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu i na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioskowane przez stronę dowody nie odpowiadają definicji dowodów z art. 106 § 3 p.p.s.a.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez organ kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020 w związku z niespełnieniem w 2020 r. warunku posiadania przez skarżącego odpowiedniej ilości zwierząt w przeliczeniu na hektar łąk lub pastwisk.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm., dalej ustawa o ARiMR) środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.
W myśl § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej określonych w rozporządzeniu. Zgodnie natomiast z § 31 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c ustawy o ARiMR), a właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR).
W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie powołanego powyżej przepisu ma rozstrzygać nie tylko o tym, czy płatność została dokonana nienależnie, ale także o tym czy obowiązek zwrotu płatności przez rolnika ma zastosowanie w danych okolicznościach. Przyjmuje się także, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. I GSK 192/18). Należy również zwrócić uwagę, że m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 stwierdzono, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20 czy wyroku NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. I GSK 632/22, w którym wyraźnie stwierdzono, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności.
Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie z powodu niedotrzymania warunków zobowiązania ekologicznego.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku z dnia 26 lipca 2021 r. nr 0008-2021-004606 przyznano skarżącemu płatność ekologiczną na 2020 r. w ramach wariantu 11.1, lecz odmówiono płatności w ramach wariantu 12.1, gdyż skarżący nie spełnił warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym. Decyzja ta została następne utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 października 2021 r. Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 1081/21 WSA we Wrocławiu uchylił decyzję organu II instancji w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej za rok 2020 za prawidłowe uznając dokonanie przez organ oceny spełnienia przez skarżącego warunku posiadania i rejestracji zwierząt, zarzucając jednak brak możliwości zweryfikowania powierzchni wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym skarżącego, na podstawie której należy wyliczyć współczynnik DJP/ha. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. akt I GSK 829/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego. Następnie decyzją z dnia 9 czerwca 2025 r.nr 9001-00000001060/25 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku z dnia 26 lipca 2021 r. nr 0008-2021-004606, wskazując, że po uwzględnieniu wszystkich trwałych użytków zielonych będących w gospodarstwie skarżącego o powierzchni [...] ha, stwierdzono brak spełnienia warunku posiadania zwierząt, których liczba w przeliczeniu na DJP wynosi co najmniej 0,3 DJP/ha. Decyzja organu II instancji jest prawomocna. Przesądza ona zatem, że w 2020 r. organ odmówił skarżącemu płatności do wariantu 12.1 bowiem nie spełnił on warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym.
To natomiast wskazuje, że skarżący w czwartym roku podjętego zobowiązania pięcioletniego naruszył wynikające z zobowiązania ekologicznego zasady.
Zauważyć należy, że specyfika płatności ekologicznej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Uzasadnione jest to celem i kompleksowym charakterem programu ekologicznego. Ma on bowiem charakter wieloletni i beneficjent jest zobowiązany do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu ekologicznego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., o sygn. akt II GSK 714/12).
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu pomiędzy skarżącym, a organem mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Zgodnie z § 31 ust. 1 wskazanego rozporządzenia płatność ekologiczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej określonych w rozporządzeniu.
Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, oraz spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
W toku postępowania i złożonej skardze strona podniosła przede wszystkim argumenty merytoryczne dotyczące niezasadnego jej zdaniem pomniejszenia płatności w wariancie 12.1 za 2020 r. Jednak podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące ustalenia posiadania przez niego w ramach wariantu 12.1 zwierząt i zastosowania 0,3 DJP/ha stanowią zatem de facto zarzuty dotyczące innego, odrębnego postępowania, w którym tutejszy Sąd zajął już stanowisko wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 1081/21, którym uchylił decyzję organu II instancji w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej za rok 2020 za prawidłowe uznając dokonanie przez organ oceny spełnienia przez skarżącego warunku posiadania i rejestracji zwierząt zarzucając jednak brak możliwości zweryfikowania powierzchni wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym skarżącego. Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z dnia 13.12.2024 r. sygn. akt I GSK 829/23. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie mogą zatem podlegać ponownej ocenie w tym postępowaniu.
Sąd w ww. prawomocnym wyroku o sygn. akt III SA/Wr 1081/21 podzielił stanowisko organów, że "wobec braku adekwatnych do sytuacji skarżącego przepisów przejściowych w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 14 lutego 2020 r., należy zastosować nowe, obowiązujące od 15 marca 2020 r., przepisy rozporządzenia ekologicznego w całości przy jednoczesnym zastosowaniu korzystniejszego dla strony przelicznika 0,3 DJP na hektar".
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że zastosowanie ma przeliczenie wynoszące 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym ([...] ha), tym samym sformułowane w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w skardze i piśmie procesowym okazały się nieuzasadnione.
W prawomocnym ww. wyroku Sąd też wskazał, że we wskazanym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że skoro 2 sztuki zwierząt koniowatych, które skarżący posiadał w prowadzonym gospodarstwie, nie były objęte rejestracją w wymaganym okresie referencyjnym, to tym samym zasadnie organy nie uwzględniły tych koni do wyliczania wskaźnika DJP. Sąd ten za bezzasadne uznał także zarzuty dotyczące naruszenia w postępowaniu dotyczącym 2020 r. naruszenia przepisów k.p.a., art. 27 ustawy o PROW.
Wbrew twierdzeniom skargi organ wszczynając postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne zobligowany był wziąć pod uwagę treść ostatecznej decyzji – ustalającej płatność ekologiczną za 2020 r. w pomniejszonej wysokości, co uczynił. Uzyskanie przez decyzję administracyjną waloru ostateczności zamyka bowiem proces jurysdykcyjnej konkretyzacji norm materialnych w administracyjnym toku instancji. Prawdą jest że skarżący wywiódł skargę na decyzję odwoławczą z 8 października 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 26 lipca 2021 r., stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Wprawdzie decyzja z dnia 8 października 2021 r. została uchylona wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 1081/21, a następnie wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. akt I GSK 829/23 skarga kasacyjna skarżącego została oddalona. Jednak ustalenia organu i dokonana wykładnia przepisów będące podstawą wydania decyzji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot zostały w tych wyrokach przesądzone i organ ponownie rozpatrując sprawę w decyzji z dnia 9 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu z dnia 26 lipca 2021 r. skorygował braki w uchylonej przez Sąd decyzji, poprzez dokonanie szczegółowego wyliczenia posiadanych wszystkich trwałych użytków zielonych w gospodarstwie rolnym skarżącego ([...] ha), stanowiących podstawę do wyliczenia spełnienia warunku posiadania zwierząt w przeliczeniu na DJP co najmniej 0,3. Takie też wartości zostały przyjęte w zaskarżonej obecnie decyzji. Tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie należy uznać za bezzasadne.
Także pozostałe ustalenia organu II instancji są prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze oraz piśmie procesowym należy uznać za chybione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy w sprawie oraz prawidłowo dokonały jego oceny.
Na koniec zaakceptować należy stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wielskich na lata 2014-2020 w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013, organ odstępuje od ustalenia nienależnych kwot pomocy. Art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013 stanowi, że w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:
a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony
(i) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek; lub
(ii) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia wynosi między 100 a 150 EUR, nie licząc odsetek, a dane państwo członkowskie stosuje próg równy lub wyższy niż kwota, która ma zostać odzyskana zgodnie z jego prawem krajowym w odniesieniu do niedochodzenia należności krajowych;
b) w przypadku gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.
Odstępuje się od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote.
Bezspornie kwoty nienależnie pobranych płatności ustalone zaskarżoną decyzją przekraczają równowartość 100 euro.
Poza tym możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej, w rozumieniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014, wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność musi być dokonana na skutek błędu organu i błąd ten nie może zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.
Prawidłowo zaś Dyrektor OR ARiMR nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 i odstąpienia od nakazania zwrotu na podstawie tego przepisu.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. W myśl art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Przepis art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi zaś, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Reasumując, ostatnio powołany przepis określa obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (por. wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18, z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20, publ.: jak wyżej). Podkreśla się także, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek - płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 września 2023 r., I GSK 1315/22).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy odwoławczy trafnie stwierdził, że nie doszło do pomyłki (niewłaściwego przyjęcia powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności) z winy organu. W sprawie – jak słusznie uznały organy – płatności wypłacone w 2018 r., 2019 r. i 2020 r. nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydawania decyzji organy nie posiadały informacji, czy skarżący dopełnił warunku otrzymania płatności ekologicznej za rok 2020. Dopiero nieprawidłowość ta została stwierdzona w trakcie postępowania za 2020 r., co spowodowało konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Tym samym, w ocenie Sądu, zaakceptować należy argumentację, że w przedmiotowej sprawie płatności za rok 2017, 2018 i 2019 nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem to strona nie dochowała warunku przyznania płatności ekologicznej wyrażonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego.
Reasumując należało stwierdzić, że organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę do jej wydania oraz wysokość ustalonej kwoty nienależnie pobranej płatności. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa, a objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności było prawidłowe.
Mając na uwadze powyższe skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.