III SA/Wr 908/13

III SA/Wr 908/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Maciej Guziński /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Marcin Miemiec
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 2581/15 - Wyrok NSA z 2017-06-27
II GSK 1981/14 - Wyrok NSA z 2015-10-06
VI SA/Wa 1981/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-03-09
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 26 ust. 1 pkt 15, 15a,
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98,
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Dz.U. 2013 poz 885
art. 207, art. 184,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
art. 211
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu pt. "[...]" I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, na podstawie: art. 60 zdanie wstępne i lit. b), art. 70 ust. 1 lit. b) oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25, z późn. zm.); art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej też: uofp); art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267); art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), Zarząd Województwa D. pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej: Instytucja Zarządzająca; IZ), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Beneficjenta - Miasta K. – (dalej także: strona skarżąca) od decyzji tej Instytucji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., określającej kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...] pn. "[...]", utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia między innymi przytoczono, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. Instytucja Zarządzająca zawarła ze stroną skarżącą umowę o dofinansowanie opisanego wyżej projektu (kilkakrotnie później anektowaną), na podstawie której Beneficjentowi przyznawane było sukcesywnie dofinansowanie.
W wyniku przeprowadzonej następnie kontroli w zakresie wydatkowania przyznanych środków stwierdzono:
1) w zamówieniu publicznym dotyczącym opracowania dokumentacji projektowej, budowlanej i wykonawczej dla zadania "[...]":
- naruszenia przez Beneficjenta art. 7 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.) [zwana dalej PZP z 2007 r.], a tym samy naruszenie § 12 umowy o dofinansowanie, poprzez brak w ogłoszeniu o zamówieniu informacji jakie dokumenty mają składać podmioty zagraniczne,
- naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy PZP z 2007 r., a tym samy naruszenie § 12 umowy o dofinansowanie, poprzez zobowiązanie wykonawców zamówienia do dokonania wizji lokalnej na terenie objętym dokumentacją projektową w celu oceny dokumentów i informacji przekazanych w ramach przedmiotowego postępowania;
2) w zamówieniu publicznym dotyczącym przebudowy zagospodarowania terenu związanego z "[...]":
- naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) [zwana dalej PZP z 2010 r.], a tym samy naruszenie § 12 umowy o dofinansowanie, poprzez brak wskazania konkretnej wysokości wymaganego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej;
3) w zamówieniu publicznym dotyczącym opracowania dokumentacji projektowej na zadanie "[...]": - naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 3 i § 10 pkt 7 umowy o dofinansowanie, poprzez brak upublicznienia ogłoszenia o zamówieniu [zweryfikowano i wskazano inną podstawę prawną - w ww. Informacji pokontrolnej z dnia 21.06.2012 r. stwierdzono naruszenie § 10 pkt 6 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...].08.2010 r. (z późn. zm.)].
Wobec powyższego IZ RPO WD, na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z art. 207 ust. 1 uofp z 2009 r. oraz art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pismem z dnia [...].11.2012 r. nr [...] (L.dz. [...]), wezwała Beneficjenta - Miasto K. do zwrotu środków w kwocie 85.957,82 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków przez IZ RPO WD na rachunek bankowy Beneficjenta (daty otrzymania poszczególnych kwot przez Beneficjenta zostały wyraźnie wskazane przez organ w ww. wezwaniu do zwrotu środków), w terminie 14 dni od otrzymania wezwania (wezwanie skutecznie doręczono Stronie w dniu [...].11.2012 r.
Po bezskutecznym upływie terminu, w oparciu o ustalenia kontroli, Instytucja Zarządzającą wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie, zmierzające do wydania względem Beneficjenta decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu. W konsekwencji decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na mocy art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, Instytucji Zarządzającej określiła beneficjentowi kwotę przypadających do zwrotu środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), wraz z odsetkami.
Po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją Instytucja Zarządzająca uznała dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne za prawidłowe. Stwierdziła, że organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosowała przepisy proceduralne określone w kpa.
W zakresie aspektu merytorycznego sprawy, organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonał następujących ustaleń.
Odnośnie postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie dokumentacji projektowej, budowlanej i wykonawczej dla zadania "[...]"
Organ odwoławczy stwierdził, że organ wydając wydający zaskarżaną decyzję z dnia [...].05.2013 r. zasadnie uznał za udowodnione naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy PZP z 2007 r. a także art. 29 ust. 1 ustawy PZP z 2007 r. Niemnie te naruszenia nie wywołuje skutków finansowych dla wydatków poniesionych ze środków funduszy UE (brak wystąpienia szkody rzeczywistej lub potencjalnej), tym samym nie zaistniała jedna z przesłanek warunkujących uznanie stwierdzonego naruszenia za nieprawidłowość w rozumieniu przepisów wspólnotowych. W konsekwencji, organ wydający decyzję z dnia [...].05.2013 r. w sposób prawidłowy odstąpił od nałożenia na Beneficjenta korekty finansowej na przedmiotowe wydatki .
Odnośnie postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. "[...]".
Organ odwoławczy uznał za udowodnione, że Beneficjent naruszył przepisy art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 4 ustawy PZP z 2010 r. oraz zapisy § 12 umowy, poprzez brak wskazania konkretnej wysokości wymaganego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Bowiem określony przez zamawiającego warunek - żądanie posiadania polisy OC na kwotę nie mniejszą niż 100% wartości umownej przedmiotu zamówienia - nie jest taki sam dla wszystkich potencjalnych wykonawców i tym samym oznacza, że różni wykonawcy mogli przedstawiać polisę OC o różnej wartości. Ponadto na etapie ogłoszenia o zamówieniu oraz SIWZ wykonawca nie mógł stwierdzić czy jest w stanie spełnić opisany warunek. Ewentualna wartość składanej oferty, była znana wykonawcy dopiero po sporządzeniu oferty.
Biorąc pod uwagę wykrytą nieprawidłowość stwierdzono, że IZ RPO WD prawidłowo nałożyła korektę finansową w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowanych poniesionych w wyniku realizacji umowy.
Odnośnie postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie dokumentacji projektowej na zadanie "[...]".
Organ odwoławczy stwierdził, że bez wątpienia doszło do naruszenia przepisów Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej), z których wynikają obowiązujące na jednolitym wspólnym rynku zasady konkurencji, równego traktowania niedyskryminacji oraz przejrzystości, które należy brać pod uwagę przy udzielaniu zamówień publicznych. Dodatkowo Beneficjent naruszył art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który zobowiązuje jednostki należące do sektora finansów publicznych do ponoszenia wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (Miasto K., jako jednostka samorządu terytorialnego należy do sektora finansów publicznych).
Dalej stwierdził, że biorąc pod uwagę wykrytą nieprawidłowość, na mocy art. 98 Rozporządzenia 1083/2006 w związku z art. 26 pkt. 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, IZ RPO WD zasadnie nałożyła korektę finansową w wysokości 25% faktycznych wydatków kwalifikowanych ([...] zł) poniesionych w wyniku realizacji umowy nr [...] z dnia [...].11.2008 r., z zastrzeżeniem, że przy nakładaniu korekty Zespół kontrolujący IZ RPO WD oraz organ wydający decyzję z dnia [...].05.2013 r. powinien stosować "Taryfikator" przyjęty Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] czerwca 2008 r., a nie uchwałą nr [...] z dnia [...].05. 2011 r. Błędnie zastosowana Uchwała pozostaje jednak bez wpływu na wartość korekty, ponieważ ww. Uchwała w Tabeli 4 w pkt 1 zawiera tą samą kategorię nieprawidłowości i ten sam wskaźnik procentowy (25%), które znajdują się w Uchwale nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...].05.2011 r. Podniesiono dalej, że szkodę oszacowano w oparciu o wskaźnik korekty wyszczególniony w "Taryfikatorze" przyjęty Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] czerwca 2008 r., za naruszenie polegające na braku upublicznienia zapytania ofertowego (Tabela 4, pkt 1).
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:
I. naruszenie prawa materialnego
art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w okolicznościach zaistniałego stanu faktycznego wystąpiły przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, tj. że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych tj. z naruszeniem przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych;
art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że kwota [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych podlega zwrotowi z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości,
art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, na skutek bezpodstawnego przyjęcia, iż w okolicznościach zaistniałego stanu faktycznego -Beneficjent dopuścił się naruszenia następujących przepisów:
- art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w czasie udzielania zamówienia publicznego, którego dotyczą zarzuty), poprzez określenie warunku posiadania przez wykonawcę aktualnej polisy ubezpieczeniowej, a w przypadku jej braku innego dokumentu potwierdzającego, że wykonawca jest ubezpieczony od odpowiedzialności cywilnej na kwotę nie mniejszą niż 100% umownej wartości przedmiotu zamówienia;
- Wytycznych programowych Instytucji Zarządzającej RPO WD w sprawie zasad ogólnych udzielania zamówień i wyboru wykonawców w transakcjach nie objętych przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetów 1-9 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 - 2013, mimo, iż w toku postępowania dowodowego IZ RPO WD w sposób jednoznaczny przyznała, że Beneficjent nie był obowiązany do ich stosowania;
- art. 35 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieupublicznienie ogłoszenia o zamówieniu, podczas gdy z przepisu tego obowiązek taki nie wynika;
II. naruszenie przepisów postępowania
art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skutkiem dokonanych przez skarżącego czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego było wystąpienie szkody;
art. 8 i 107 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ za udowodnione przyjął, iż skutkiem podjętych przez skarżącego czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego było wystąpienie szkody, co stanowi przesłankę niezbędną dla wystąpienia nieprawidłowości, a w konsekwencji dla nałożenia na Beneficjenta korekty finansowej i wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.);
Uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn. [...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, poprzez jej nieuzasadnione i nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do wystąpienia "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego; Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999;
Uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 z późn. zm., poprzez nieuzasadnione zastosowanie w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego kwalifikacji, o której mowa w Tabeli 4 poz. 5 Załącznika pt. "[...]", mimo, iż nie wykazano, iż zastosowane przez skarżącego warunki udziału w postępowaniu miały charakter dyskryminujący;
Uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] czerwca 2008 w sprawie przyjęcia dokumentu pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013, poprzez nieuzasadnione zastosowanie kwalifikacji, o której mowa w Tabeli 4 pkt. 1 Załącznika pt. "[...]", mimo, iż Beneficjent nie był obowiązany do upublicznienia ogłoszenia o zamówieniu.;
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o chylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. – będącym uzupełnieniem skargi - strona skarżąca, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ustawy o finansach publicznych o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. W konsekwencji, niedopełnienie obowiązku wymierzenia korekty finansowej w formie decyzji stanowi podstawę do uchylenia decyzji określającej wysokość środków przypadających do zwrotu oraz decyzji, która ją utrzymuje w mocy.
W odniesieniu do aspektu merytorycznego, tj. żądania przedłożenia polisy OC o wartości proporcjonalnej do ceny oferty (przyszłej wartości umowy), wskazano, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2013 r. VIII SA/Wa 593/13, jednoznacznie uznał za zgodny z przepisami i zasadą uczciwej konkurencji i równego taktowania wykonawców warunek opisany poprzez odniesienie do ceny oferty.
Podniesiono, że żaden z uczestniczących w postępowaniu wykonawców nie wnosił o zmianę tych zapisów SIWZ, nie kwestionował wartości referencji oraz nie skorzystał ze środków zaskarżenia.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik organu podniósł, że nawet przy przyjęciu istnienia podstawy do wydania decyzji ustalającej i nakładającej korektę, to na podstawie takiej decyzji organ nie może skutecznie dochodzić od Beneficjenta ustalonej wartości korekty, bowiem decyzja ta nie nadaje się do wykonania w drodze egzekucji, na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm. zwana dalej "u.e.a"). Wykonaniu natomiast podlega decyzja określająca kwotę środków przypadających do zwrotu, taka jak została wydana w niniejszej sprawie.
Wskazano w tym zakresie, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu w drodze aktu stosowania prawa. Ewentualna decyzja o ustaleniu i nałożeniu korekty nie tworzy po stronie Beneficjenta żadnego prawa czy obowiązku. Beneficjent po wydaniu decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową nie ma obowiązku zwrotu środków odpowiadających wartości korekty. W istocie rzeczy taka decyzja administracyjna mogłaby ustalać jedynie określony fakt jakim jest stwierdzenie nieprawidłowości i dokonanie korekty, ustalenie faktu nie jest natomiast załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa a jest zadaniem organu w postępowaniu dowodowym prowadzonym w oparciu o przepisy kpa.
W powyższych okolicznościach, gdyby organ wydał decyzję administracyjną ustalającą i nakładającą korektę finansową nie mógłby takiej decyzji wykonać, a niewykonalność decyzji podważa władczy charakter rozstrzygnięcia wydanego wyłącznie w oparciu o art. 98 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006.
Podkreślono, że niewykonalność decyzji jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa jeśli istniała w chwili wydania decyzji i ta niewykonalność ma charakter trwały, a w przypadku decyzji ustalającej i nakładającej korektę niewykonalność istniałaby od momentu jej wydania i takiej decyzji nigdy nie można byłoby wykonać. Z art. 6 i art. 35 ust. 1 kpa wynika natomiast, że bezzwłocznie po doręczeniu stronie decyzji organ powinien wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
Podniesiono nadto, że w przypadku gdyby organ najpierw wydał decyzję o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej to bezprzedmiotowym, na gruncie art. 207 ustawy o finansach publicznych, jest określenie wysokości kwoty środków przypadających do zwrotu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwota tych środków powinna odpowiadać wysokości korekty, a organ na podstawie art. 110 kpa jest związany decyzją, którą wydał od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Wskazano, że wszystkie powyższe argumenty prowadzą do jednego wniosku, że art. 207 ustawy o finansach publicznych i art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 są tak funkcjonalnie i systemowo powiązane, że razem wyznaczają granice jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a zatem organ w niniejszej sprawie prawidłowo wydał jedną decyzję w oparciu o wszystkie powyższe przepisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wypada dodatkowo zauważyć – za postanowieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. – że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd nie uznał, że odpowiada ona prawu.
Wobec rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji i argumentów podniesionych w skardze, ocena legalności postępowania organów publicznych sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w kontekście unormowań zawartych art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) organy prowadzące postępowanie mogły w jednej decyzji ustalić i nałożyć na stronę korektę finansową, o której mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25, z późn. zm.) i jednocześnie orzec – według przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) – o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań.
Jeżeli w kwestii "ustalania i nakładania korekt finansowych" art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z zasadach prowadzenia polityki rozwoju odesłał wprost do art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, to w przypadku "odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi" i wydawania decyzji "o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" wskazano ogólnie na "przepisy o finansach publicznych" (art. 26 ust. 1 pkt 15 tej ustawy), co – według obowiązujących unormowań – pozwala przyjąć odesłanie do art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Dostrzegając różnice między art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. (III GSK 1777/12), według którego korekta powinna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Skoro art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, natomiast art. 207 ustawy o finansach publicznych o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to zasadny staje się wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią dwie odrębne od siebie instytucje. W konsekwencji organy administracji publicznej powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych).
Uregulowanie zawarte w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi normę kompetencyjną skorelowaną pierwotnie z art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – z jej art. 207.
Według art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9.
Jednocześnie w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:
1) zwrotu środków lub
2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
W art. 207 ust. 9 tej ustawy przewidziano, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Należy przy tym zauważyć, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi mianowicie o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 ustawy o finansach publicznych, w szczególności w zakresie zamówień publicznych.
Odrębną kwestią pozostaje natomiast "ustalanie i nałożenie korekt finansowych" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że wprowadzenie do art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju punktu 15a było całkowicie zbędne. Wprawdzie ustawa ta nie wskazuje trybu, w jakim ma być zrealizowane zadanie instytucji zarządzającej opisane w punkcie 15a, w szczególności zaś co do formy, to jednak należy przyjąć, że użycie zwrotu "nakładanie korekt finansowych" wskazuje na kompetencje o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta.
Za materialnoprawną podstawę do ustalania i nakładania korekt finansowych przyjąć należy art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Stosownie zaś do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.
Również według tego unormowania, kompetencje do dokonywania korekt finansowych mają charakter władczy, skoro użyto w nim kategorycznego zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych.
W kontekście poczynionych uwag nie powinna budzić wątpliwości konstatacja, że w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 § 1 kpa, skoro organowi przysługiwały uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.
W prawie krajowym nie zostały wprawdzie określone podstawy nakładania i ustalania wysokości (wartości) korekt, jednakże okoliczność ta nie może stanowić przeszkody do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Ustalenia zasad wymierzania korekt finansowych za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, obejmujących programy współfinansowane ze środków funduszy Unii Europejskiej w latach 2000-2006 oraz 2007-2013, dokonano w dokumencie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zatytułowanym "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE". Dokument ten opracowano na podstawie Wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszeń przepisów w zakresie zamówień publicznych ([...]). I co do zasady – według Wytycznych (co wymaga podkreślenia przez Sąd) – wartość korekty finansowej powinna odpowiadać wysokości potencjalnej lub realnej szkody wynikłej z konkretnej nieprawidłowości. Zastosowanie powinna zatem znaleźć zasada proporcjonalności.
Wyliczenia wartości korekty można dokonać dwojako: przy zastosowaniu metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej. Metoda dyferencyjna sprowadza się do ustalenia różnicy między stanem środków wydatkowanych na sfinansowanie danego projektu a stanem hipotetycznym, który by wystąpił, jeśli nie doszłoby do nieprawidłowości. Metodę wskaźnikową stosuje się zaś w przypadkach, w których ustalenie wielkości szkody jest utrudnione lub niemożliwe. Stosując tę metodę, wysokość korekty oblicza się jako iloczyn wskaźnika procentowego nałożonej korekty, wskaźnika procentowego współfinansowania ze środków funduszy UE i wysokości faktycznych wydatków kwalifikowanych dla danego zamówienia, według określonego wzoru.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że ustalenie wysokości korekty finansowej dla każdej z tych metod w sposób analogiczny zostało opisane w Wytycznych przyjętych uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2011 r., (nr [...]). Przykładowo, metoda wskaźnikowa polega na obliczeniu iloczynu wskaźnika procentowego nałożonej korekty, wskaźnika procentowego współfinansowania ze środków funduszy UE i wysokości faktycznych wydatków kwalifikowanych dla danego zamówienia, według wzoru: Wk = W% × Wkw × Wś, gdzie Wk – oznacza wysokość korekty finansowej, Wkw – wysokość faktycznych wydatków kwalifikowalnych dla danego zamówienia, Wś – procentową wysokość współfinansowania ze środków funduszy UE, W% – wskaźnik procentowy nałożonej korekty. Wskaźniki procentowe korekt podane zostały w załączniku, stanowiącym swoisty ich taryfikator. Z treści załącznika wynika również, że "Poniższe tabele są, na tyle o ile to możliwe, wyczerpujące. Jeżeli nie ma możliwości ustalenia wysokości korekty finansowej za określoną nieprawidłowość za pomocą metody dyferencyjnej, a nieprawidłowość ta nie została uwzględniona w tabelach, należy przyjąć wskaźnik procentowy odpowiadający najbliższej rodzajowo kategorii naruszenia" (pkt 7) oraz "wskaźnik korekty W% przedstawia zalecane stawki maksymalne, które mogą ulec obniżeniu, o ile zaistnieją okoliczności za tym przemawiając" (pkt 8).
Z postanowień tych wynika zatem, że wskaźnik procentowy nałożonej korekty w wysokości 5% należy traktować jako zalecaną stawkę maksymalną, która może zostać obniżona. W konsekwencji tego, przy ustalaniu i nałożeniu korekty organy powinny rozważyć i wskazać, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki (okoliczności) przemawiające za obniżeniem stawki maksymalnej i w jakim zakresie (w związku z tymi okolicznościami) stawka powinna zostać obniżona (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r., II SA/Go 611/11). Rozważania organów w tym zakresie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podobne regulacje zawarte były w uchwale nr [...] Zarządy Województwa D. z dnia [...] czerwca 2008 r.
W związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku wyczerpującego rozważenia i jednoznacznego wskazania , czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed Instytucją Zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym, Sąd uznał, że odnoszenie się do pozostałych kwestii, w tym przede wszystkim zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2013 r., zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Instytucja Zarządzająca uwzględni wskazane powyżej uwagi i stanowisko Sądu.
W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w punkcie I sentencji).
Stosownie do dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej o zasądzenie od Zarządu Województwa D. na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, na które składają się: wpis stosunkowy od skargi w kwocie 1647,00 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 3 600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490), oraz opłata za pełnomocnictwo – 17 zł (punkt II sentencji).
Postanowienie zawarte w punkcie III sentencji znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.