III SA/Wr 9/23

III SA/Wr 9/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący/
Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Dominik Dymitruk
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1009
art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), asesor WSA Dominik Dymitruk, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 października 2022 r. nr UP-816/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr 1595/22; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 24 maja 2022 r. M. C. (dalej: skarżąca, strona) złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, motywując go trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Wskazała, że w stosunku do skarżącej zachodzi stan całkowitej nieściągalności, który uniemożliwia jakiekolwiek zaspokojenie wierzytelności. Skarżąca nie osiąga żadnego dochodu i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki.
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr 1595/2022 Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Łodzi (dalej: organ, ZUS, Zakład) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników części finansowanej przez płatnika oraz odsetek od należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych wynikających z decyzji z 22 kwietnia 2021 r. w łącznej kwocie 18.135,97 na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2017 r. do stycznia 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, dokumentów złożonych przez stronę oraz danych znanych mu z urzędu ustalił, iż skarżąca aktualnie jest zgłoszona jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nie uzyskuje dochodu z żadnego tytułu i nie korzysta z żadnych form pomocy. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką i jedynym dochodem gospodarstwa jest pobierane przez matkę świadczenie rentowe wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 2.319,42 zł netto. Rodzina ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat 383,30 zł, opłat eksploatacyjnych 310,69 oraz kosztów leczenia 150 – 200 zł. Skarżąca posiada zobowiązania wobec innych wierzycieli z tytułu zaciągniętych kredytów (20.000 zł), w bankach (20.000 zł), w instytucjach 33.000 zł oraz u osób fizycznych (30.000 zł), które nie są spłacane. Skarżąca oświadczyła, że jest współwłaścicielem w 1/6 udziału w dwóch nieruchomościach: mieszkania i gruntów ornych.
Organ w pierwszej kolejności wskazał, że wniosek został rozpatrzony o przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie tj. art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm. – dalej u.s.u.s.) i stwierdził, że nie została w przypadku strony spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności, warunkująca umorzenie należności składkowych na podstawie tego przepisu. W stosunku do skarżącej nie było bowiem prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne (więc brak przesłanek z ust. 1 pkt 1, 2 4, i 4b), wysokość zadłużenia jest wyższa niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (nie znajdzie więc zastosowania pkt 4a), Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5) oraz że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (przesłanka z pkt 6).
W zakresie braku wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. organ wskazał, że w ramach egzekucji zajął rachunek bankowy. Podkreślił, że w aktach znajduje się postanowienie z 10 czerwca 2020 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia – Śródmieścia oraz postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia – Krzyków z 5 maja 2021 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych oraz z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Organ podkreślił, że z treści dokumentów wynika, że egzekucja była prowadzona na wniosek innych wierzycieli i nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.
Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 19 października 2022r. nr P-816/2022 Zakład utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 22 sierpnia 2022 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek i zawartą w niej ocenę oraz stanowisko. Podkreślił, że w związku z tym, że nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek to uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
W skardze na powyższą decyzję strona wnosząc o uchylenie obu decyzji zarzuciła, że Zakład naruszył art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.) i dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego przez: uznanie, że wydane wobec skarżącej przez komorników sądowych postanowienia o bezskuteczności egzekucji nie świadczą o braku majątku; uznani, że choroba skarżącej nie miała wpływu na możliwości spłaty zobowiązań i prowadzenia działalności gospodarczej; nieuwzględnienie faktu, że dochód skarżącej i matki jest niższy od minimum socjalnego; uznanie, że podjęcie przez skarżącą pracy w warunkach pracy chronionej da jej możliwość spłaty ciążących na niej zobowiązań publicznoprawnych, podczas gdy dochód minimalny osiągany w ten sposób nie wpłynie na stan ściągalności; nie uwzględnienie faktu, że jej egzystencja jest zagrożona; uznanie, że jej zadłużenie jest stosunkowo niewysokie i istnieje realna możliwość jego spłaty; uznanie, że skarżąca ponosi koszty pomocy pełnomocnika profesjonalnego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego co skutkowało uznaniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie dyspozycji art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s. przez ich niezastosowanie pomimo, że doszło do spełnienia tych przesłanek potwierdzonych postanowieniem komorników oraz że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie pomimo, że na gruncie ustalonego stanu faktycznego wykazano, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i że skarżąca cierpi na nieuleczalną chorobę. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Orzekając w powyższych ramach kontroli, Sąd uznał skargę za zasadną.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.
Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie spornej decyzji nie pozwala uznać, że organ należycie rozważył wszystkie istotne przesłanki umorzenia zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s. oraz wyprowadził z niej prawidłowe i przekonujące wnioski.
W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie z dnia 10 czerwca 2020 r., Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia - Śródmieścia z którego wynika, że prowadzone przez niego przymusowe dochodzenie należności z wniosku wierzyciela: G. R., S. P. wspólnicy spółki cywilnej E., zostało umorzone, gdyż jest oczywiste, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Znajduje się także postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia – Krzyków z 5 maja 2021 r., z którego wynika, że prowadzone przez niego przymusowe dochodzenie należności z wniosku wierzyciela Gminy Wrocław - Zarząd Zasobu Komunalnego zostało umorzone na podstawie przepisu art. 824 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego, wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.
Bezsporne jest zatem, że Komornicy Sądowi stwierdzili brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wspomniana okoliczność jest zatem samodzielną przesłanką stwierdzenia całkowitej nieściągalności, która niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie organów obu instancji, że nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Teza organów, że nie został ustalony brak majątku skarżącej przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne, pozostaje w całkowitej sprzeczności ze wskazanymi wyżej dokumentami urzędowymi.
Okoliczność, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Zakład jest w toku (zajęto rachunek bankowy skarżącej), nie ma żadnego znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 340/17, przywoływane wyroki sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W kwestii przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzić należy, iż z tego przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/17). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego do uiszczenia składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 779/19).
Nadto zauważyć należy, iż ze stanu "egzekucji w toku" organy wywiodły również, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (a więc zaistnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.) Tymczasem w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 751/17) akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do skuteczności tego postępowania i rokowań w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia czy też jego "narastanie". Jest to istotna okoliczność i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego nie jest jedynie jego prowadzenie, lecz jest nim wyegzekwowanie dochodzonych kwot. Wierzyciel decydując się na kontynuowanie egzekucji musi w bliższej lub dalszej perspektywie przewidywać zaspokojenie należności. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych danych dotyczących omawianych kwestii, a w zawartym w aktach sprawy postanowieniu Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia – Śródmieścia z dnia 10 czerwca 2020 r. wprost wynika, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych.
Jak już była mowa, rzeczą Sądu, jest zbadanie, czy organ działał zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy wyciągnął logiczne i poprawne wnioski w zakresie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2-3b u.s.u.s.
Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena, czy zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jest niewątpliwie wadliwa. Kwestia nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącej o umorzenie wymaga ponownej, pogłębionej analizy, szczególnie w kontekście art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a także pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. związanej z oceną możliwych do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot.
Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001).
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych, co akcentowano już we wcześniejszych wywodach.
Kontrola ta, przeprowadzona z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów, wykazała konieczność ponownego wnikliwego zbadania przesłanek całkowitej nieściągalności, co poprzedza rozstrzygnięcie o uwzględnieniu wniosku skarżącej bądź o odmowie umorzenia zaległości.
Wskazane braki wskazują na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wyczerpana zatem została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.