III SA/WR 876/22

III SA/Wr 876/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1009
art. 83 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr 1510/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 5 sierpnia 2022 r. (nr 1510/2022) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ), na podstawie art. 83 ust. 2,3 i 3 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009), dalej: u.s.u.s, i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarski i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365)., odmówił umorzenia M. M. (dalej: strona, skarżący) z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącego jednocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w łącznej kwocie 94.567, 43 zł. .
Z akt sprawy wynika, że w 1 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Do wniosku załączył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym z 31 marca 2022 r. Pismem z 7 kwietnia 2022 r. zawiadomiono skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdyż pomimo wezwania z 14 lutego 2022 r. nie uzupełnił braków wniosku. W ślad za pismem z 6 kwietnia 2022 r. (które wpłynęło do organu 13 kwietnia 2022 r.) skarżący przedłożył zestawienie pozyskiwanych przychodów za 2021 r. oraz styczeń i luty 2022 r. z tytułu prowadzonej działalności.
W odpowiedzi na powyższe ZUS wskazał skarżącemu, że jego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania (o czym skarżący został już poinformowany odrębnym pismem). Dodatkowo ZUS pouczył skarżącego, iż gdyby jego intencją było "staranie się o umorzenie należności", to powinien złożyć do organu odpowiedni wniosek w tym zakresie (pismo z 28 kwietnia 2022 r).
W dniu 10 maja 2022 r. skarżący (w nawiązaniu do pisma organu z 28 kwietnia 2022 r.) złożył do ZUS wypełniony formularz RFD. Wskazał, że wnioskuje o udzielenie pomocy de minimis, zwrócił się z ponownym wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek "jak w piśmie z 31 marca 2022 r." oraz wniósł o "uwzględnienie wszystkich złożonych" przez niego dokumentów.
Pismem z 16 maja 2022 r. ZUS wskazał, że wykorzysta złożone przez skarżącego dokumenty z poprzedniego wniosku o umorzenie należności z 1 lutego 2022 r., a dodatkowo wezwał o dalsze brakujące dokumenty.
Dalej ZUS podniósł, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że od września 2001 r. skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Przychody uzyskiwane w ramach działalności są opodatkowane. Za umorzeniem (jak wskazał skarżący) należności przemawia ważny interes zobowiązanego, gdyż bez uzyskanej pomocy skarżący nie będzie miał możliwości uregulowania powstałych zaległości. Do 2017 r. skarżący nie posiadał zadłużenia wobec ZUS i Urzędu Skarbowego., lecz w 2017 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Wrocław - Fabryczna. Wierzycielem był były klient skarżącego, a do wszczęcia postępowania egzekucyjnego doszło, z uwagi na odmowę objęcia skarżącego przez ubezpieczyciela T. SA obowiązkowym ubezpieczeniem od odpowiedzialności cywilnej w związku z wykonywanym zawodem. Wszczęte postępowanie egzekucyjne przyczyniło się do utraty przez skarżącego klientów, co doprowadziło to do stopniowej utraty uzyskanych przychodów. Nawet okresowo uzyskiwanych większy przychód nie daje skarżącemu możliwości regulowania powstałych zaległości z tytułu składek. Skarżący uzyskał zgodę Naczelnika Urzędu Skarbowego we Wrocławiu - Stare Miasto na spłatę zadłużenia podatkowego w ratach, której z uwagi na niski przychód nie mógł realizować. W okresie pandemii koronawirusa skarżący nie miał możliwości skorzystania z pomocy dla przedsiębiorców. Skarżący występował (bezskutecznie) z wnioskiem o pomoc do samorządu zawodowego - Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu. Skarżący podniósł, że umorzenie zaległości z tytułu składek pozwoli mu na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej i regulowanie bieżących zobowiązań.
Dalej ZUS podkreślił, że skarżący w okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek i w ten sposób został dłużnikiem. ZUS podniósł, że należności nie uległy przedawnieniu i omówił czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Wskazał na treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s. oraz podniósł, że należności były sukcesywnie od sierpnia 2018 r. obejmowane postępowaniem egzekucyjnym, które trwa nadal, co przesądza o tym, że nie uległy one przedawnieniu. Organ wskazał skarżący jest przedsiębiorcą, a zatem ZUS dokonał analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną.
Z uwagi na fakt, że kwota zadłużenia nie przekracza pułapu 200.000 euro ZUS uznał, że ewentualne umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby pomoc de minimis.
Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ZUS wskazał, że skarżący jest aktywnym przedsiębiorcą. Nie przedłożył do akt sprawy dokumentów obrazujących sytuację finansową firmy. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z 31 marca 2022 r. poinformował, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną (M.) oraz synem (P.). Z ustaleń ZUS na podstawie informacji z Kompleksowego Systemu Informatycznego wynika, że żona skarżącego prowadzi działalność gospodarczą. Skarżący nie wskazał jakie wyniki finansowe ma żona z prowadzonej działalności gospodarczej. Poinformował, że rodzina ponosi opłaty eksploatacyjne w kwocie 600 zł oraz koszty leczenia w kwocie 200 zł. Skarżący poza zobowiązaniem wobec ZUS posiada zobowiązanie z tytułu kredytu, który spłaca w miesięcznych ratach po 2.600 zł. Skarżący posiada dom o pow. [...] m2 położony w miejscowości M(1). Na podstawie informacji z Bazy Ksiąg Wieczystych ustalono, że skarżący posiada na prawach wspólności majątkowej wspólności małżeńskiej nieruchomość (grunty orne) o pow. [...] ha nr [...] położoną w J., na której Zakład dokonał zabezpieczenia należności oraz nieruchomość (tereny mieszkaniowe) o pow. [...] ha nr [...] położoną w M(1).
Dalej ZUS stwierdził, że w sytuacji skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. ZUS stwierdził, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, gdyż w stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowania upadłościowe i likwidacyjne. Nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s ponieważ skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Nie zachodzą również przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie została też spełniona przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., ponieważ nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS podkreślił, że zaległości figurujące na koncie skarżącego były sukcesywnie od 1 sierpnia 2017 r. kierowane do egzekucji, w ramach której dokonano zajęcia rachunków bankowych, wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku. Dokonane czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania całości należności. Postępowanie egzekucyjne nie zostało ocenione przez organ egzekucyjny jako całkowicie nieskuteczne i nie zostało zakończone. Ponadto skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której ZUS dokonał już zabezpieczenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.
ZUS rozważył także możliwość umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) i doszedł do przekonania, że żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie zachodzi. ZUS wskazał, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy: spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. ZUS podkreślił, że skarżący jest aktywnym przedsiębiorcą, który do akt sprawy nie dołączył aktualnej dokumentacji finansowej firmy. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z 31 marca 2022 r. skarżący poinformował, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i synem. Z ustaleń ZUS wynika, że żona prowadzi działalność gospodarczą. Rodzina ponosi opłaty eksploatacyjne w kwocie 600 zł i koszty leczenia w kwocie 200 zł. W ocenie ZUS nie można jednak uznać, że opłaty za gaz, wodę, energię są to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki. Natomiast okoliczność posiadania przez skarżącego innych zobowiązań (spłata kredytu w wysokości 2.600 zł miesięcznie), nie uzasadnia zdaniem ZUS podjęcia decyzji o umorzeniu należnych zobowiązań z tytułu składek. W ocenie ZUS zadeklarowany przez skarżącego stan majątkowy jest niejednoznaczny. Skarżący – zdaniem organu – nie wykazał i nie udowodnił, skąd bierze środki finansowe na utrzymanie i pokrycie bieżących wydatków. Zdaniem ZUS, brak kompletnego materiału dowodowego nie pozwala mu na dokonanie faktycznej oceny sytuacji materialnej skarżącego. Skarżący nie wskazał, czy posiada inne źródła dochodów. Nie udowodnił, że w związku z trudną sytuacją, na którą obecnie się powołuje, zostały podjęte działania mające na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego jakim dysponują powołane do tego instytucje socjalne. W toku postępowania skarżący nie dołączył do akt sprawy dokumentów wskazujących na występowanie trudności w terminowym wywiązywaniu się z podstawowych i bieżących opłat. Dlatego też, zdaniem ZUS można domniemywać, że realizacja tych opłat odbywa się płynnie, więc nie potwierdza trwałego lub wyjątkowego charakteru występujących trudności.
W ocenie ZUS materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja materialna skarżącego ma charakter definitywny. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, która co do zasady nastawiona jest na zysk. ZUS podkreślił, że trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań z tytułu składek i odsetek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do umorzenia. ZUS zaznaczył, że każdy przedsiębiorca podejmujący działalność gospodarczą bierze na siebie ryzyko związane z jej prowadzeniem i opłacalnością. Zdaniem ZUS umorzenie należności w sprawie skarżącego byłoby wsparciem socjalnym, a nie taki charakter mają przepisy regulujące umorzenie należności z tytułu składek.
Dalej ZUS podniósł, że skarżący do akt sprawy dołączył dokumentację medyczną, z której wynika, że jego żona ma problemy zdrowotne ([...] i choroba [...]). ZUS podkreślił, że do akt sprawy nie zostały jednak przedłożone dokumenty potwierdzające fakt, że stan zdrowia skarżącego lub konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem jego rodziny uniemożliwia mu osiąganie dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, dlatego też nie zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 rozporządzenia.
ZUS stwierdził nadto, że zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nie opłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej (przesłanka z § 3 ust. 1 pkt. 2 w/w rozporządzenia).
ZUS podkreślił, że w sprawie o umorzenie należności analizie nie podlegają przyczyny powstania zadłużenia, ocenie podlega wyłącznie sytuacja wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia. Co oznacza, że powołane przez skarżącego okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia należności, bowiem skutki finansowe działalności nie mogą być przerzucone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (wyrok z 24 października 2017 r., sygn., akt I SA/RZ 592/17).
Podejmując decyzję w sprawie umorzenia ZUS – jak wskazał – bierze pod uwagę nie tylko skarżącego ważny interes, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. W przypadku skarżącego ZUS odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego przedkładając interes społeczny jako nadrzędny gdyż:
- sytuacja materialna skarżącego nie ma charakteru definitywnego, a więc nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek;
- dzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być traktowane jako sposób na rozwiązanie problemów finansowych zobowiązanego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Zatem względy społeczne wymagają, by zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był z niego pochopnie zwalniany (wyrok NSA z 21 marca 2001 r., I SA/Ka 577/00).
Pismem z 29 września 2022 r. skarżący wywiódł skargę na ww. decyzję wnosząc alternatywnie zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący nie sformułował żadnych zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1364, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Orzekając w powyższych ramach kontroli, Sąd uznał skargę za zasadną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.), dalej: u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu.
W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.
Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.
Natomiast artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie. Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Zaznaczyć należy, że określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji ZUS w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, kompetencja do umorzenia zaległości przysługuje organowi. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. W tym zawartą we wskazanym rozporządzeniu: gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w sprawie (zob. wyrok NSA z 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).
Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc – co wymaga podkreślenia Sądu – od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia ma z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska – które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.
Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zatem do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy ZUS prawidłowo (wyczerpująco) zebrał materiał dowodowy (i co istotne wziął pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie) i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.
Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że jest ona wadliwa z powodu naruszenia przez organ analizowanych powyżej przepisów proceduralnych, w tym w szczególności, art. 107 § 3 i art. 7, art. 11 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przypomnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 10 maja 2022 r. o umorzenie należności z tytułu składek – ZUS odmówił ich umorzenia. W uzasadnianiu decyzji, po zwięzłym przedstawianiu podstawy materialno – prawnej mającej zastosowanie w sprawie, organ podniósł, że wobec skarżącego nie zachodzą zarówno przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.), jak również przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Uzasadniając decyzję organ pokreślił (w szczególności) że "skarżący nie przedłożył dokumentów obrazujących sytuację finansową firmy (str. 5 uzasadnienia) oraz uznał, że stan majątkowy skarżącego jest niejednoznaczny, a skarżący nie wykazał i nie udowodnił, skąd pochodzą środki finansowe na utrzymanie i pokrycie bieżących wydatków. Zatem brak kompletnego materiału dowodowego nie pozwolił organowi na dokonanie faktycznej oceny sytuacji materialnej skarżącego (str. 9 uzasadnienia). Niemniej jednak (pomimo wykazywanych braków) organ przystąpił do oceny wniosku, w wyniku której wydał (ostatecznie) niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie.
Takie działanie organu, Sądu uznał jednak za nieprawidłowe, gdyż organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie uwzględniając – zdaniem Sądu – całego materiału dowodowego, który został zgromadzony w sprawie, a tym samym naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący złożył do ZUS dwa wnioski o umorzenie należności z tytułu składek. Pierwszy wniosek skarżącego (z 21 stycznia 2020 r.) pozostawiony został przez organ bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie materiału dowodowego. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że w ślad za tym wnioskiem skarżący przedłożył także do ZUS zestawienie pozyskiwanych przychodów za 2021 r. oraz styczeń i luty 2022 r. z tytułu prowadzonej działalności. Zestawienie to choć znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, nie zostało jednak przez ZUS uwzględnione przy wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.
Następnie skarżący w dniu 10 maja 2022 r. (w nawiązaniu do pisma organu z 28 kwietnia 2022 r.) złożył do ZUS wypełniony formularz RFD, wskazał że wnioskuje o udzielenie pomocy de minimis oraz zwrócił się z ponownym wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek "jak w piśmie z 31 marca 2022 r. Ponadto, co istotne dla sprawy, skarżący wniósł również o "uwzględnienie wszystkich złożonych" dotychczas przez niego dokumentów, w tym zatem również dokumentu zawierającego zestawienie przychodów pozyskiwanych w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej (str. 31 - 33 akt administracyjnych sprawy). Tym samym ZUS – rozpoznając sprawę – winien odnieść się również do tych dokumentów, czego jednak w sprawie nie uczynił. Chociaż ZUS sam przyznał w piśmie z 16 maja 2002 r. skierowanym do skarżącego, że dokumentacja złożona w związku z poprzednio złożonym wnioskiem o umorzenie należności z 1 lutego 2022 r. (na prośbę skarżącego) zostanie wykorzystana. I o ile ZUS wykorzystał złożone przy pierwszym wniosku oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości (formularz ROF), to jednak wydając rozstrzygnięcie nie uwzględnił już przedłożonego przez skarżącego w ramach uzupełnienia tego oświadczenia zestawienia przychodów. Takie działanie organu jest niedopuszczalne.
W konsekwencji nie można przyjąć za organem, że skarżący "nie dołączył aktualnej dokumentacji finansowej firmy", skoro w aktach sprawy znajduje się ww. zestawienie. I nawet przy złożeniu, że obejmuje ono cały 2021 r. i pierwsze dwa miesiące 2022 r. (a zatem nie zawiera aktualnych danych za marzec, kwiecień – z uwagi na datę złożenia ponownego wniosku), to i tak winno ono zostać uwzględnione przez organ, przy ustalaniu jego sytuacji majątkowej. Organ administracji publicznej jest bowiem zobowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. np. wyrok SN z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.
Mając powyższe na uwadze, nie można zatem przyjąć, że organ ustalił w sposób wyczerpujący i pełny sytuację majątkową skarżącego. Organ nie odniósł się bowiem do przedłożonego przez skarżącego zestawienia, obrazującego przychody pozyskiwane w wyniku prowadzonej działalności. Nie dokonał jego oceny, a tym samym nie określił jego znaczenia dla sprawy i nie ustalił, czy ma ono wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też nie i nie uzasadnił dlaczego.
W konsekwencji przyjąć należy, nieuwzględnienie całości przedłożonej przez skarżącego dokumentacji w sprawie, uniemożliwiło organowi dokonanie dalszych (prawidłowych) rozważań w sprawie, w tym w szczególności dokonanie oceny, czy w jego sytuacji skarżącego rzeczywiście zaistniały przesłanki przemawiające za udzieleniem, czy też odmową udzielenia ulgi. Organ poprzez nieuwzględnienie całości materiału nie ustalił (bo nie mógł ustalić) ostatecznie jakim dochodem ostatecznie dysponuje rodzina skarżącego i czy stanowi ono wystarczające źródło pokrycia dla wskazanych przez skarżącego wydatków (200 zł – na wydatki związane z leczeniem, 600 zł – wydatki eksploatacyjne, 2.600 zł – spłata kredytu), czy też nie. Powyższe bezspornie – w ocenie Sądu – świadczy o tym, iż ocena materiału dowodowego w sprawie została dokonana z istotnym naruszeniem art. 80 k.p.a., tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organ nie dokonał bowiem wszechstronnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie ocenił niektóre spośród zgromadzonych, pomijając te z nich, które być może mogły przemawiać w rozpatrywanej sprawie na korzyść strony. Taki wybiórczy sposób oceny materiału dowodowego w sprawie, jest natomiast niedopuszczalny i uniemożliwia ocenę rozstrzygnięcia organu przez Sąd, gdyż byłaby ona w tej sytuacji przedwczesna.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści podjętego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.