III SA/Wr 87/21

III SA/Wr 87/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-03-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1384/22 - Wyrok NSA z 2026-01-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1268
art. 102 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 21 września 2020 r. do Prezydenta Wrocławia wpłynęło zawiadomienie Komendanta Komendy Miejskiej Policji we Wrocławiu o popełnieniu przez R. S. (dalej: skarżący, strona) czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o 53 km/h.
Decyzją z 28 października 2020 r. (nr WSO.UP.5430.3357.2020.AWi) działający z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Kierownik Działu Uprawnień Kierowców zatrzymał skarżącemu na okres 3 miesięcy prawo jazdy kat. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nr [...] wydane w dniu 2 października 2017 r. na druku [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązano stronę do niezwłocznego dokonania zwrotu prawa jazdy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej także: u.k.p.). poprzez uznanie, że w sprawie zaszła przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.) przez wydanie decyzji lakonicznej i brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu odwołania – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o zatrzymaniu wydanego przez Prezydenta Wrocławia w dniu 2 października 2017 r. stronie prawa jazdy nr [...], seria [...] na okres 3 miesięcy: od dnia 2 listopada 2020 r. do dnia 2 lutego 2021 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Wskazało SKO ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.) do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo o ruchu drogowym.
Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Komendanta Komendy Miejskiej we Wrocławiu, z którego wynika, że skarżący12 września 2020 r. we Wrocławiu przy ul. [...] kierując pojazdem marki [...] o nr rej. [...] popełnił czyn polegający na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o 53 km/h. Czynności w sprawie popełnienia wykroczenia zostały zakończone skierowaniem dokumentacji cele przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed skierowaniem wniosku o ukaranie do Sądu. Kierowca nie okazał dokumentu prawa jazdy. Okoliczności te, zdaniem Kolegium, stanowiły wystarczającą podstawę do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres trzech miesięcy. Okres ten, wobec braku zatrzymania dokumentu prawa jazdy przez funkcjonariuszy Policji, zgodnie z art. 102 ust. 1e u.k.p. liczony winien być od daty zwrotu dokumentu do właściwego organu; w sprawie od 2 listopada 2020 r. do 2 lutego 2021 r.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium powołało uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18. SKO podkreśliło, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie może prowadzić żadnych własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez taką interpretację art. 102 ust.1 pkt 4 i ust. 1c u.kp., jakoby przepis ów zawieszał obowiązywanie przepisów dotyczących zgromadzenia przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji, uwzględnienia z urzędu słusznego interesu obywateli, swobodnej oceny dowodów;
- art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.) w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie jego interpretacji, że podstawą zatrzymania prawa jazdy jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy przez policję, a nie fakt rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym – a tym samym błędne przyjęcie że zasada prawdy obiektywnej nie ma zastosowania do niniejszego postępowania.
- naruszenie art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu z pominięciem działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez odstąpienie organu od podjęcia jakichkolwiek kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy w sytuacji, gdy strona od samego początku kwestionuje fakt, że dokonała rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Kontrolą sądowoadministracyjną w sprawie została objęta decyzja uchylająca decyzję organu I instancji w całości i orzekająca o zatrzymaniu wydanego przez Prezydenta Wrocławia w dniu 2 października 2017 r. stronie prawa jazdy nr [...], seria [...] na okres 3 miesięcy: od dnia 2 listopada 2020 r. do dnia 2 lutego 2021 r. Decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i art. 7 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje taką decyzję na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze. zm., dalej "u.p.r.d."). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: 1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3; 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem.
Bezspornym jest, że komunikat, o którym mowa w ww. przepisie, w dacie orzekania przez organy nie został ogłoszony. Decyzja wydana przez organ I instancji opierała się w tym przypadku na pisemnym zawiadomieniu Prezydenta przez Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 12 września 2020 r. o popełnieniu przez skarżącego w dniu 12 września 2020 r.. czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o 53 km/h. W zawiadomieniu wskazano, że strona nie przyjęła mandatu oraz z uwagi, że strona nie posiadała przy sobie dokumentu prawa jazdy, nie zatrzymano blankietu.
W toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu strona zaznaczyła, że nie przekroczyła prędkości o ponad 50 km/h, ponieważ ma włączony tempomat aktywny, który reguluje prędkość pojazdu i uniemożliwia przekroczenie prędkości na nim ustawionej, a prędkość jaką miała strona ustawioną to 100 km/h. Strona nie przyjęła mandatu karnego (a tym samym nie przyznała się do winy), sprawa nie została skierowana do Sądu, a organ podjął decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem skarżącego organy nie mogły oprzeć swych orzeczeń wyłącznie na podstawie informacji uzyskanej od Policji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie badając, czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów. W ocenie strony z treści art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że wydanie decyzji o zatrzymaniu uprawnienia do kierowania pojazdem na okres 3 miesięcy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy kierujący tę prędkość przekroczył, a zatem fakt popełnienia wykroczenia nie może budzić żadnych wątpliwości.
Sąd w zaistniałym sporze, jako prawidłowe uznał stanowisko organów, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zagadnienie objęte sporem było przedmiotem rozważań przed sądami administracyjnymi i ostatecznie zostało rozstrzygnięte uchwałą NSA. Jak orzekł NSA w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów w dniu 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.
W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu, zgodnie z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., k.p. 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego. Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja taka jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa.
Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiającą spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (w niniejszym przypadku skarżący nie powoływał się na zaistnienie stanu wyższej konieczności).
Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję.
Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA.
Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego - jak podnosiła strona. W konsekwencji decyzja została wydana w sposób prawidłowy.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.