III SA/Wr 810/15

III SA/Wr 810/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Maciej Guziński
Marcin Miemiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
par. 16 ust. 1 pkt 1, par. 1 ust. 2,
Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
par. 43a w zw. z par. 43 ust. 1 pkt 2, par. 27
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2008 nr 34 poz 200
par. 27
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Guziński, Anna Moskała, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2010 rok w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. K. (dalej także wnioskodawca, skarżący) złożył w 2005 r. pierwszy wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 r. Nr 174, poz. 1809, dalej: rozporządzenie z 2004 r.) zobowiązanie rozpoczęło bieg dnia 1 marca 2005 r. W 2007 r. wnioskodawca wydłużył to zobowiązanie na podstawie § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia z 2004 r. przez włączenie do programu nowej działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Ciążące na wnioskodawcy nowe zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem 1 marca 2007 r. W maju 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 r., który obejmował 4 działki rolne, na których zadeklarowano realizację pakietu "Rolnictwo ekologiczne" w ramach wariantów: "Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" (S02a02) na obszarze 40,23 ha i "Uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności" (S02d02) na obszarze 55,17 ha (porzeczka czarna).
Dyrektor Oddziału ARiMR ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową do 34,43 ha ekologicznych upraw sadowniczych. Nie przyznał natomiast pomocy do 19,09 ha uzasadniając to faktem przerwania realizacji na tej powierzchni zadań w ramach utrzymania plantacji sadowniczej. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy jesienią 2009 r. zlikwidował on bowiem część plantacji porzeczki czarnej. W 2010 r. – czyli w czwartym roku realizacji programu, wnioskodawca złożył wniosek na nowy program rolnośrodowiskowy, regulowany przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., na podstawie możliwości przejścia unormowanego w § 43 tego rozporządzenia. Wniosek obejmował 19,09 ha obszaru wykluczonego z płatności w 2009 r., który wtedy został zadeklarowany jako uprawa rolnicza (orkisz).
Według organu II instancji Kierownik Biura ARiMR słusznie przyznał płatność tylko do powierzchni, za jaką wnioskodawca uzyskał płatność rolnośrodowiskową za 2009 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że powierzchnią zobowiązania nie jest areał, za który strona otrzymała płatność, ale areał który rolnik deklaruje we wniosku. Za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjmować powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie, przy czym:
1) dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności;
2) dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3%);
3) dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zwiększenie powierzchni, na której realizowano program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię, do której przyznano płatność po zwiększeniu, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio;
4) dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowano pogram rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym przepisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Według organu rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej, ale wówczas nie może być mowy o zobowiązaniu podjętym na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r. czy z 2009 r. W związku tym organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do przyznania płatności w ramach wariantu 2.1 do części gruntów rolnych o powierzchni 19,09 ha położonych na działce, zadeklarowanych przez wnioskodawcę w ramach przejścia ze starego programu na nowy na podstawie § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] listopada 2012 r. (sygn. akt III SA/Wr [...]) oddalił skargę wnioskodawcy na powołaną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. Sąd akceptując ustalenia faktyczne organów administracji stwierdził, że podstawę prawną przyznania płatności na 2010 r. stanowił § 43a w zw. z § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Zgodnie z § 43a do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w 2010 r. ma zastosowanie § 43 rozporządzenia z 2009 r. Według § 43 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia w przypadku wniosku złożonego przez rolnika, który realizuje co najmniej przez trzy lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r. w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.
Według Sądu organy prawidłowo przyjęły, że skarżący spełnił dodatkowe przesłanki z § 43 i § 43a rozporządzenia z 2009 r., jednak płatność rolnośrodowiskowa na 2010 r. nie mogła mu być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004–2006. Kwestię tę rozstrzygnęła ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r., przyznająca skarżącemu płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne do łącznej powierzchni 74,49 ha (40,06 ha do wariantu S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności i 34,43 ha do wariantu S02d02 – uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności). Skarżący natomiast przechodząc na program PROW 2007–2013, zadeklarował we wniosku na 2010 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni 93,58 ha, czyli większej o 19,09 ha od ustalonej w decyzji z [...] października 2011 r.
Sąd stwierdził, że nie można było przyjąć spełnienia przez skarżącego jednej z koniecznych przesłanek z § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r., jaką jest realizowanie w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dotychczasowych pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych". W kontekście tego unormowania, nawiązującego do dotychczasowego co najmniej 3-letniego wykonywania programu rolnośrodowiskowego, konstrukcja zdania, zawierającego warunek "i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", pozwala twierdzić, że "ta sama powierzchnia gruntów rolnych" odnosi się do powierzchni, na której producent dotychczas faktycznie realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a nie do hipotetycznej, możliwej do objęcia zobowiązaniem rolnośrodowiskowym powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku na kolejny rok. Zdaniem Sądu takie rozumienie warunku: producent "będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", wspiera charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego, które jest z jednej strony zobowiązaniem wieloletnim, dotyczącym realizacji celów w perspektywie przynajmniej kilku lat, a z drugiej, stanowi zobowiązanie ciągłe, wymagające od producenta rolnego sekwencyjnych, następujących po sobie działań.
W rozpoznawanej sprawie dotychczasowa powierzchnię faktycznej realizacji przez skarżącego zobowiązania stwierdzono decyzją z [...] października 2011 r. przyznającą skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2009 r. Jeżeli zatem w postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że w 2009 r. skarżący faktycznie realizował program rolnośrodowiskowy na powierzchni o 19,09 ha mniejszej, to zadeklarowanie tej powierzchni we wniosku rolnośrodowiskowym na 2010 r. nie odpowiada zobowiązaniu skarżącego do realizacji takiej samej liczbę pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych" w rozumieniu § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r.
Według Sądu zarzut naruszenia przez organy orzekające § 43 i § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. jest bezzasadny. Odniesienie ustaleń w sprawie do wykładni § 43 rozporządzenia nastąpiło bowiem z uwzględnieniem celów programu rolnośrodowiskowego i przy zachowaniu zasad poprawnego rozumowania.
Sąd podzielił pogląd skarżącego, według którego podstawą prawną decyzji nie mogą być "bliżej nieokreślone wytyczne i punkty 1, 2 i 4 (str. 9 uzasadnienia decyzji)". Tego rodzaju wskazówki oczywiście nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według Sądu zdanie "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność", nie jest wypowiedzią prawodawcy, lecz jest rezultatem dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. Według Sądu organ II instancji trafnie przyjął, że "rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej. Wówczas nie można jednak mówić o jakimkolwiek zobowiązaniu czy to podjętym na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku, czy też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku".
J. K. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu administracyjnego, zarzucając wyrokowi:
1. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, czyli:
a) § 43 i § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez przyjęcie, że "płatność rolnośrodowiskowa na rok 2010 może zostać przyznana i wypłacona do powierzchni nie większej niż powierzchnia, za którą producent otrzymał płatność w ramach PROW 2004–2006", a z wykładni tych przepisów nie wynika, iż kryterium stanowi płatność lecz powierzchnia, za którą rolnik otrzymuje płatność przy przejściu z PROW 2004–2006 na PROW 2007–2013; z przepisów tych wynika wprost, że realizacja w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie w takiej samej liczbie pakietów i na tej samej powierzchni gruntów rolnych – bez odniesienia się do jakiejkolwiek płatności;
b) naruszenie prawa materialnego przez uznanie, że decyzja nie została oparta bez wskazania podstawy prawnej i uznanie wskazanych w decyzji wytycznych i zapisów pkt 1, 2 i 4 (strona 9 pisemnego uzasadnienie decyzji) jako efekt dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (str. 21 pisemnego uzasadnienia wyroku), podczas gdy organy wydając zaskarżoną decyzję wyraźnie powołują się na opisane powyżej "wytyczne i punkty" jako podstawę prawną decyzji, które stosuje się odpowiednio;
2. Błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia przez przyjęcie, że zgłoszenie powierzchni 19,09 ha do programu rolnośrodowiskowego PROW 2007–2013 nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., a przyznanie dopłat do powierzchni 74,49 ha na 2009 r. na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r. ma bezpośredni wpływ na wielkość powierzchni, za którą organ przyznał płatność na 2010 r., podczas gdy decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r. dotyczyła zmniejszenia dopłaty do upraw sadowniczych 2009 r. wobec przyjęcia, że producent rolny nie uprawiał do końca roku pełnej obsady porzeczki i nie dotyczy przypadku braku utrzymania powierzchni, na której prowadzi rolnictwo ekologiczne, bo taka powierzchnia nigdy nie uległa zmniejszeniu, a producent rolny przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego prowadził na całej powierzchni uprawę ekologiczną zgodną z wymogami, co potwierdziły kontrole przeprowadzone przez pracowników ARiMR w gospodarstwie w sierpniu 2010 r. i kontrole Jednostki Certyfikującej.
Rozpoznając skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia [...] września 2014 r. (II GSK [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że istotą sporu prawnego w sprawie są warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. producentowi rolnemu, realizującemu zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2004–2006. Według § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w 2010 r. stosuje się § 43 tego rozporządzenia poza dwoma wyjątkami, a mianowicie w nowym programie rolnośrodowiskowym rolnik nie ma obowiązku realizacji pakietów 4, 5 lub 7, a jeżeli w starym programie rolnik realizował pakiet strefy buforowej (K02), to w nowym programie jest także zobowiązany do realizacji tego pakietu. Zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1 tego rozporządzenia, złożony przez rolnika realizujacego co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004–2006, w zakresie pakietów: rolnictwo zrównoważone, rolnictwo ekologiczne, utrzymywanie łąk ekstensywnych lub utrzymywanie pastwisk ekstensywnych, ochrona gleb i wód, ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich, strefy buforowe, jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach odpowiednich pakietów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.
Według NSA Sąd I instancji podzielił stanowisko organów ARiMR, że skarżący spełnił warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej z § 43a w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r., lecz płatność rolnośrodowiskowa na 2010 r. nie mogła mu być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004–2006. Organy ARiMR odmówiły więc przyznania płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni 19,09 ha, nieuwzględnionej przy przyznawaniu płatności na 2009 r. z uwagi na likwidację części plantacji porzeczki czarnej. Sąd I instancji zaakceptował zatem stanowisko zaskarżonej decyzji, że "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność".
Skarżący realizując zobowiązanie w PROW 2004 - 2006 deklarował do płatności w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne 93,58 ha, lecz płatność została mu przyznana do powierzchni 74, 49 ha. Wynika to z ostatecznej decyzji z [...] października 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. Sąd I instancji uznał prawidłowość stanowiska organów ARiMR, że skoro w ramach PROW 2004–2006 skarżący otrzymał płatność do 74,49 ha, to w ramach przejścia na nowy okres programowania nie może otrzymać płatności do powierzchni większej niż powierzchnia zobowiązania ustalona na podstawie ostatniej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w ramach starego programu.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko sformułowano bez uwzględnienia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie w procesie kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, że z § 43a w zw. z § 43 rozporządzenia z 2009 r. wynika, że w 2010 r. możliwość przejścia z programu rolnośrodowiskowego 2004–2006 na program rolnośrodowiskowy 2007–2013 uwarunkowana była: realizacją programu rolnośrodowiskowego 2004–2006 co najmniej przez okres 3 lat, spełnieniem warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz realizowaniem w ramach nowego zobowiązania takiej samej liczby pakietów na tej samej powierzchni gruntów rolnych.
Według Sądu w sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący realizował program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004–2006 co najmniej 3 lata, a także to, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zadeklarował taką samą liczbę pakietów na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Sporne było natomiast, czy cała deklarowana powierzchnia gruntów rolnych może być uwzględniona przy przyznawaniu płatności na 2010 r. Organy ARiMR i Sąd I instancji uznały, że powierzchnię 19,09 ha wykluczono z programu rolnośrodowiskowego w 2009 r. i dlatego nie mogła być uwzględniona przy przyznawaniu płatności na 2010 r. W związku z tym Sąd zauważył, że płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. przyznano skarżącemu w pomniejszonej wysokości z uwagi na niezachowanie wymaganej obsady drzew i krzewów na całej działce rolnej A i nieuzupełnienie tej obsady w terminie wskazanym w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Sąd podkreślił, że decyzją z [...] października 2011 r. jedynie zmniejszono płatność rolnośrodowiskową. Nie wykluczono natomiast powierzchni 19,09 ha z tej płatności.
Sąd zauważył, że zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do działek rolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Gdy ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym (§ 16 ust. 2). Z załącznika nr 5 do rozporządzenia wynika, że zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej następuje także w przypadku uchybienia polegającego na nieutrzymywaniu wymaganej obsady drzew i krzewów. Analogiczne rozwiązania zostały przyjęte w § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) i w § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ta regulacja nie była rozważana przez Sąd I instancji, gdy istotne znaczenie w sprawie ma kwestia, że płatność rolnośrodowiskowa uległa zmniejszeniu, a nie doszło do wykluczenia z programu rolnośrodowiskowego gruntu rolnego o powierzchni 19,09 ha. Dla oceny przyczyn zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. znaczenie ma też okoliczność, że skarżący zrezygnował z uprawy porzeczki na części działki rolnej A na skutek uschnięcia nasadzeń na części plantacji spowodowanego chorobami grzybowymi. Skarżący stosując się do zaleceń doradcy rolnośrodowiskowego przystąpił do przygotowania tej części działki pod nowe uprawy. W 2010 r. na powierzchni 19,09 uprawiał był orkisz. Potwierdziły to kontrole na miejscu przeprowadzone w sierpniu 2010 r. W raportach kontrolnych w zakresie: kwalifikowalności powierzchni, wzajemnej zgodności oraz programu rolnośrodowiskowego nie stwierdzono nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wysokość płatności. W związku z tym jedynym powodem zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. było uznanie przez organ, że powierzchnia 19,09 ha została wykluczona z programu rolnośrodowiskowego. Według Sądu w świetle ustaleń dokonanych w sprawie oraz treści § 43a w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia, że Dyrektor Oddziału ARiMR zasadnie powołał się na "obowiązujące wytyczne w sprawie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej". Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie jest to efekt wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. Z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika, jaka metoda wykładni tego przepisu mogła doprowadzić do wniosku, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy uznawać powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie, przy czym "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Wymienione ostatnio punkty brzmią: 1) dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności; 2) dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3%). Wytyczne stały się w istocie podstawą zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej przyznanej skarżącemu na 2010 r.
W związku z tym NSA podkreślił, że Sąd I instancji powinien był szczegółowo rozważyć, czy takie działanie organu miało uzasadnienie w wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd powinien ocenić, czy skarżący, który w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego zadeklarował realizację takiej samą ilości pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych istotnie nie spełniał warunków wymienionych w § 43a w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w odniesieniu do całej zadeklarowanej powierzchni, tj. 93,58 ha. W tych przepisach nie przewidziano żadnego warunku odnoszącego się do obowiązku realizacji w ramach zadeklarowanych pakietów tych samych wariantów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli została wydana z zachowaniem reguł prawa procesowego oraz norm prawa materialnego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także p.p.s.a).
Rozpatrując ponownie sprawę, należy zauważyć, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikającą z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej; nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.
Uwzględniając zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy więc stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W wyroku z dnia [...] września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przedwczesność uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga bowiem zdaniem NSA ponownego rozważenia, przy uwzględnieniu sformułowanych uwag, czy Dyrektor Oddziału ARiMR wydając badany akt dokonał właściwiej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.
Należy wskazać w oparciu o § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolno środowiskowego z 2004 r., że jeśli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do działek rolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Gdy ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym (§ 16 ust. 2). Z załącznika nr 5 do rozporządzenia wynika natomiast, że zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej następuje na skutek uchybienia polegającego na nieutrzymywaniu wymaganej obsady drzew i krzewów. Takie rozwiązania przyjęto także w § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) oraz w § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.
Nie była było to przedmiotem rozważań Sądu I instancji w sytuacji, gdy istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie jest to, że płatność rolnośrodowiskowa uległa zmniejszeniu, ale nie doszło do wykluczenia z programu rolnośrodowiskowego gruntu rolnego o powierzchni 19,09 ha, do której nie przyznano płatności. Jedną z przyczyn zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. była rezygnacja przez skarżącego z uprawy porzeczki na części działki rolnej A z uwagi na uschnięcie nasadzeń na części plantacji spowodowanego chorobami grzybowymi. Stosując się do zaleceń doradcy rolnośrodowiskowego skarżący zaczął przygotowywać tę część działki pod nowe uprawy i w 2010 r. na tej powierzchni uprawiał był orkisz. Kontrole na miejscu w sierpniu 2010 r. to potwierdziły. Raporty kontrolne w zakresie: kwalifikowalności powierzchni, wzajemnej zgodności oraz programu rolnośrodowiskowego nie wykazały nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wysokość płatności. Stąd jedynym powodem zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. było wykluczenie przez organ powierzchni 19,09 ha z programu rolnośrodowiskowego.
Z ustaleń dokonanych w sprawie i z przepisu § 43a w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. wynika natomiast, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że Dyrektor Oddziału ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie powołał się na obowiązujące wytyczne w sprawie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej. Organ powinien wyjaśnić, jaka metoda wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. może doprowadzić do wniosku, że powierzchnią objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym jest powierzchnia, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie, natomiast dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której realizowano program rolnośrodowiskowy, należy przyjąć powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ powinien rozważyć, czy skarżący, który w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego zadeklarował realizację takiej samą ilości pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych w istocie nie spełniał warunków § 43a w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w odniesieniu do całej zadeklarowanej powierzchni, tj. 93,58 ha. W tych przepisach nie przewidziano bowiem żadnego warunku odnoszącego się do obowiązku realizacji w ramach zadeklarowanych pakietów tych samych wariantów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.
Wskazane nieprawidłowości postępowania organów ARiMR uniemożliwiły ocenę rozstrzygnięcia o wysokości należnej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej. Sąd zatem uznał, że badana decyzja nie odpowiada prawu, gdyż zawiera naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynika sprawy, dlatego podlega uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II wyroku znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a.