III SA/Wr 81/23

III SA/Wr 81/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Anetta Chołuj
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 949/24 - Wyrok NSA z 2025-08-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 651
art. 33, art. 34
Rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 roku w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Asesor WSA Anetta Chołuj, Aneta Brzezińska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 28 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C.. Sp. z o.o. w L. na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie błędnego ustalenia należnej dotacji oświatowej na słuchaczy Liceum O. we W. za styczeń 2023 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
C. Sp. z o.o. w L. (dalej: Strona skarżąca, Spółka) wniosło skargę do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta Wrocławia (dalej: organ) błędnego ustalenia wysokości należnej datacji oświatowej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Z. we W. (dalej: Liceum) za styczeń 2023 r., zarzucając naruszenie:
1. art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2082, dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, dalej: p.o.) poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie 2,62 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;
2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
W konsekwencji Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum w 2023 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.
Dalej podniosła, że 19 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy dotację oświatową za styczeń i na tej podstawie ustalono, że stawka na słuchacza Liceum wynosi poniżej 3 zł. (2,62 zł). Następnie wskazała, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza wynosiła około 60 zł miesięcznie. Od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10 a do ustawy Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z Kodeksem pracy. Nawet przy przyjęciu minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole jest to 3.490 zł. Oznacza to, że kwota dotacji na 1 ucznia nie pokrywa nawet 1 godziny pracy nauczyciela.
Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 170 ust. 1 p.o. prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, co oznacza, że jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest zaś udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania. Tymczasem ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły tych celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty. Powyższe nie może być akceptowane w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jakim jest rozporządzenie. Ponadto działania organu nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz., 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Z kolei stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach na inne akty lub czynności, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., które: 1) nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość ustalenia kwoty dotacji oświatowej na 2023 r. należnej stronie skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej czynności jest ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem zaskarżona czynność objęta jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie, czego organ nie kwestionował, kwestia wysokości kwestionowanej kwoty dotacji nastąpiła, jak wskazano 19 stycznia 2023 r. kiedy organ dotujący przekazał kwotę dotacji oświatowej na konto Spółki, stąd skarga z 17 lutego 2023 r. została złożona z zachowaniem ustawowego terminu.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w sprawie czynności, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Warunki i sposób przekazania dotacji określa art. 33 i art. 34 u.f.z.o. Zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu wykonawczym na 2023 r. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ zastosował obowiązujące przepisy prawa, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Zdaniem strony skarżącej organ był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Tymczasem pominięcie zapisów rozporządzenia wykonawczego w 2023 r. przy ustalaniu wysokości należnej dotacji i oparciu się o normy o charakterze ogólnym nie pozwala na ustalenie konkretnej kwoty dotacji.
Organ prawidłowo dokonał w styczniu 2023 r. wypłaty dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,62 zł. W skardze strona skarżąca nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając że wyliczenia te są zgodne z rozporządzeniem wykonawczym na 2023 r. Zarzuciła, że regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia wykonawczego na 2023 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.
Stosownie zaś do treści art. 70 ust. 3 Konstytucji: "Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa."
Z kolei art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi: "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa."
Rację ma strona skarżąca, że udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Tym niemniej jednak z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP, wynika odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie. Zatem w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych.
Jak zauważono w wyroku TK z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).
Zauważyć przy tym należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Strona skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijać w tym zakresie przepisy rozporządzenia. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.
W ocenie Sądu zauważyć należy, że przyjęty w obecnym rozporządzeniu wykonawczym na 2023 r., a kwestionowany przez stronę skarżącą, sposób finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych finansowania w podziale na etapy kształcenia, był wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych, postulowane niejako przez Najwyższą Izbę Kontroli, ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W istocie doszło zatem do zmiany sposobu finansowania, przy czym poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy, niemniej jednak poziom ten ostatecznie został uzależniony od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. W ocenie Sądu z tym właśnie systemem premiowania uzależnionym od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia strona skarżąca polemizuje.
W ocenie Sądu, argumenty podnoszone przez stronę skarżącą stanowią wyraz jej negatywnej oceny zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych, a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej stronie skarżącej w świetle obowiązujących regulacji prawnych. (wyrok WSA z 26 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Op 94/23).
W tym stanie rzeczy do organów prowadzących szkoły niepubliczne należy takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". W tej sytuacji, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych.
Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana skarżącej 19 stycznia 2023 r.) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono bowiem z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Subwencja w takim przypadku obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia współczynnika (wagi dotacyjnej) Sh, który oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, przez kwotę finansowego standardu A. Podobnie wyliczana jest dodatkowa dotacja za zdaną maturę, ale współczynnik jest inny. Waga P13 o wartości 0,950 (95 proc.), zastąpiła wagę P12 o wartości 0,4 (40 proc.) z roku 2023 i z tego powodu kwota dotacji jest inna niż w roku 2022.
Podkreślić również należy, zgodnie z art. 19 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa. Miasto jako organ rejestrujący, dotuje ww. szkołę na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla tego Miasta. Tym samym w przypadku niepublicznych Liceów Ogólnokształcących dla dorosłych odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką samorząd otrzymuje na takich uczniów.
Podobny pogląd w analogicznej sprawie strony skarżącej wyraził Sąd w wyrokach z 21 czerwca 2023 r., o sygn. akt III SA/Gl 277/23, z 19 grudnia 2023 r., o sygn. akt III SA/Gl 581/23 oraz III SA/Wr 82/23, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił wyrażone tam stanowisko, co znalazło odzwierciedlenie w treści tegoż uzasadnienia.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że czynność ustalenia i wypłaty przez organ miesięcznej stawki dotacji oświatowej w styczniu 2023 r. w spornej wysokości została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.