I GSK 226/24

I GSK 226/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Wr 778/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-10-25
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 29
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 737
art. 123 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1327
art. 92a ust. 1
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1606
§ 60, § 70 ust. 1, § 74
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych,  młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych,  specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie  uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 778/22 w sprawie ze skargi W.L. na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego w przedmiocie nieprzekazania dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Zarządu Powiatu Karkonoskiego; 3. zasądza od Zarządu Powiatu Karkonoskiego na rzecz W.L. 1 137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 778/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. L. (dalej powoływany także jako skarżący) na czynność Zarządu Powiatu Karkonowskiego (dalej powoływany także jako Zarząd, organ) w przedmiocie nieprzekazania dotacji oświatowej za lipiec 2022 r.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Dom Wczasów Dziecięcych "U." w P. (dalej: DWD), złożył skargę na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego z zakresu administracji publicznej, polegającą na nieprzekazaniu dotacji oświatowej za miesiąc lipiec 2022 r. Skarżący zaskarżonej czynności zarzucił m.in. obrazę prawa materialnego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.), dalej "u.f.z.o.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie na rzecz skarżącego dotacji oświatowej za miesiąc lipiec 2022 r. w sytuacji, gdy skarżący prowadzący niepubliczną placówkę oświatową zrealizował zadania przewidziane w § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606 ze zm.), dalej: rozporządzenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że jest ona bezpodstawna pod względem formalnym bowiem organem właściwym nie jest Zarząd Powiatu Karkonoskiego, gdyż Zarząd ten jest tylko organem wykonawczym Powiatu Karkonoskiego. Brak zatem legitymacji procesowej Zarządu Powiatu Karkonoskiego do działania przed sądem jako organ dotujący. Po drugie, organ wskazał, że strona uruchomiła niewłaściwy tryb skargowy na czynność dotyczącą działania organu. Przedmiotem skargi jest niewypłacenie dotacji oświatowej, co nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Odnosząc się do treści skargi pod względem merytorycznym, organ wskazał, że warunkiem koniecznym do otrzymania dotacji oświatowej jest kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w obowiązujących przepisach prawa, a które określone zostały w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), dalej "u.p.o.", oraz w § 73 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu skarżący tychże przesłanek nie spełnił, bowiem wykazane przez niego dzieci i młodzież za lipiec 2022 r. nie były wychowankami DWD lecz spędzały w nim czas w ramach wypoczynku.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA we Wrocławiu oddalając skargę na ww. czynność Zarządu wskazał, że była ona dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa a w konsekwencji nie było podstaw do jej odrzucenia.
Odnosząc się do kwestii merytorycznych, sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczowym zagadnieniem jest to, czy w czasie wakacyjnym, wolnym od zajęć dydaktycznych, domy wczasów dziecięcych mogą otrzymywać dotacje oświatowe. Dokonując szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, sąd pierwszej instancji stwierdził, że w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, dzieci i młodzież mogą korzystać z wypoczynku. Jest to więc zorganizowana i uregulowana w przepisach prawa forma pobytu w domach wczasów dziecięcych w czasie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych. W czasie wypoczynku uczniowie mogą uczestniczyć w różnych zajęciach edukacyjnych, jednak nie są to zajęcia kształcące, dydaktyczno-wychowawcze. W przedmiotowym okresie – lipiec 2022 r., który jest wolny od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a zatem zajęć w rozumieniu art. 109 p.o., nie może odbywać się proces kształcenia dzieci i młodzieży, w rozumieniu § 68 ust.1 rozporządzenia. Poza okresem zajęć dydaktyczno-wychowawczych, domy wczasów dziecięcych mogą prowadzić dalej swoją działalność, wypełniając nałożone na nich zadania w § 69 rozporządzenia. W czasie gdy nie odbywa się kształcenie, może być prowadzona na zasadach działalności komercyjnej, a dzieci mogą przebywać w tych placówkach w celu odpoczynku, o którym mowa w art. 92a u.s.o. i następne.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że domy wczasów dziecięcych, oprócz kształcenia w trakcie roku szkolnego, mogą przyjmować dzieci i młodzież w ramach wypoczynku oraz krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, inne niż dom wczasów dziecięcych. Pobyt podczas wypoczynku oraz wycieczek jest jednak wyłączony z dotowania, o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Ustalenie, iż kształceniem, o którym mowa w § 68 ust. 1 rozporządzenia, jest proces faktycznego pobierania nauki przez dzieci i młodzież w trakcie roku szkolnego, za wyjątkiem wakacji i okoliczność, iż z dotowania wyłączone są wycieczki o których mowa w art. 92a-92t u.s.o. (a zatem pobyty poza okresem zajęć dydaktyczno-wychowawczych), determinuje następcze stwierdzenie, iż dzieci i młodzież przebywające w domach wczasów dziecięcych w okresie tych wycieczek, nie posiadają statusu wychowanka, w rozumieniu § 70 ust.1 rozporządzenia. To z kolei oznacza, że placówce za ten czas pobytu uczestnika nie przysługuje dotacja, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.f.z.o.
Poza okresem zajęć dydaktycznych, dzieci i młodzież, nie uczęszczają do szkoły funkcjonującej zgodnie z harmonogramem ustalonym przez art. 94 u.p.o. w zw. z § 2 rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego, wobec tego nie są wychowankami, a uczestnikami domów wczasów dziecięcych. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zamiarem prawodawcy, w znowelizowanym rozporządzeniu, było pozostawienie poza obszarem dotowanym wszelkich pobytów wakacyjnych niezwiązanych z realizacją kształcenia w ujęciu konwencjonalnym, a zatem zinstytucjonalizowanym i przymusowym, będących pobytami, podczas których nie jest realizowany obowiązek szkolny i nauki przejawiający się w uczęszczaniu na zajęcia dydaktyczno-wychowawcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 68 ust. 1 w zw. z § 74 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 roku w sprawie publicznych placówek o światowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno- wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (dalej rozporządzenie MEN z dnia 11 sierpnia 2017 roku) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż cel Domu Wczasów Dziecięcych w postaci organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży, czy też wspierania i uzupełniania kształcenia następuje jedynie w ścisłym powiązaniu z realizacją obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki;
2. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 70 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 roku w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno- wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (dalej rozporządzenie MEN z dnia 11 sierpnia 2017 toku) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż jedynie "uczęszczanie na określonego rodzaju zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w szkole, w której realizowany jest obowiązek szkolny, przesądza o uzyskaniu przez dane dziecko i młodzieży statusu wychowanka domu wczasów dziecięcych w rozumieniu § 70 ust 1 rozporządzenia";
3. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. § 68 ust. 1 w zw. z § 74 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 roku w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno- wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (dalej rozporządzenie MEN z dnia 11 sierpnia 2017 roku) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż dotacja przysługuje wyłącznie za pobyt dzieci i młodzieży w Domu Wczasów Dziecięcych w okresie realizowania przez nich obowiązku szkolnego, a mianowicie w czasie faktycznego pobierania przez dzieci i młodzież nauki w ramach zajęć dydaktyczno- wychowawczych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art 188 w zw. z art 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Na podstawie art 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Nadto w oparciu o przepis art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie jedynie prawa materialnego - art. 29 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. § 68 ust. 1 w zw. z § 74 rozporządzenia oraz § 70 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię. Z treści przestawionych zarzutów wynika, że istota sporu w sprawie sprowadza się do zdefiniowania pojęcia "wychowanka" domu wczasów dziecięcych, a w konsekwencji odpowiedź na pytanie, czy w okresie wakacyjnym (wolnym od zajęć dydaktycznych) domy wczasów dziecięcych mogą otrzymywać dotację oświatową. Z uwagi na sposób ich sformułowania oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA uznał za zasadne łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
W myśl art. 29 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 u.p.o., otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. przewidziano, że wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym. W sprawie niespornym jest, że prowadzony przez skarżącego Dom Wczasów Dziecięcych "U." w P., jest niepubliczną placówką edukacyjną, o której mowa w tych przepisach, czyli skarżący uprawniony jest, po spełnieniu warunków przewidzianych przepisami prawa, do otrzymania dotacji.
Z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami DWD. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. wskazano, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w DWD, a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach rozporządzenia MEN z 21 grudnia 2021 r., które wydane zostało na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. Jak wynika z § 68 tego rozporządzenia, dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych (ust. 1). Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2).
Pojęcie "wychowanka" - wobec przytoczonej treści § 68 (a w szczególności jego ust. 1) rozporządzenia - zostało zdefiniowane w § 70 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w którym wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o.; 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 5 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2).
Z przytoczonej definicji DWD nie wynika, aby placówka taka nie mogła działać także w okresach wakacji lub ferii. Funkcjonowanie domów wczasów dziecięcych także w okresach wakacyjnych lub ferii potwierdza dyspozycja § 74 rozporządzenia, w którym wyraźnie przewidziano, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy, akcentując jednocześnie, że w organizacji pracy domu wczasów dziecięcych nie przewiduje się ferii szkolnych. Jednocześnie dla otrzymania dotacji warunkiem koniecznym jest, aby w placówce była realizowana działalność o której mowa w § 68 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza to, że realizacja zadań, dla których powołano DWD trwa przez cały rok. Świadczy o tym zwrot normatywny "prowadzi działalność", który to powinien być odnoszony do takiej działalności dla której utworzono DWD, czyli działalności przewidzianej w § 68 ust. 1 rozporządzenia. Przepis § 74 rozporządzenia wyraźnie akcentuje, że realizacja zadań, dla których przewidziano utworzenie DWD nie jest ograniczona jedynie do okresu roku szkolnego, lecz wykracza poza jego ramy.
Podstawowym celem utworzenia DWD, zgodnie z § 68 rozporządzenia, jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci lub młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia. Przewidziano zatem dwa obszary zadań dla realizacji których funkcjonują DWD. Pierwszym z nich jest organizowanie i prowadzenie kształcenia, zaś drugim - wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. W przepisie tym mamy do czynienia z alternatywą zwykłą (o czym świadczy użyty spójnik "lub"). To zaś oznacza, że prowadzone w DWD zajęcia będą realizowały cel, dla którego zostały powołane i tym samym będzie im przysługiwała dotacja, jeżeli będzie realizowany co najmniej jeden obszar, o którym mowa w powyższym przepisie. Wystarczającym będzie wobec tego, że w DWD prowadzone będą zajęcia mające na celu wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Prowadzenie zajęć w tym obszarze nie jest uzależnione od trwania roku szkolnego. Każdy uczeń może skorzystać z takiej formy dokształcania w dowolnie wybranym przez siebie terminie (bądź wybranym przez rodziców). Nie wymaga szerszego uzasadnienia, gdyż jest oczywistym, że brak jest zakazu uzupełniania swojej wiedzy poza rokiem szkolnym. Jeżeli jakiś uczeń zamierza uzupełnić swoje kształcenie w okresie wakacji lub ferii, czyli w czasie wolnym od zajęć szkolnych może to uczynić, zaś DWD swoją ofertą umożliwiają takie działanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba te cele, tj. zarówno kształcenie (jego organizowanie i prowadzenie), jak też wspieranie i uzupełnianie kształcenia, podlegają dotowaniu w myśl art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o.
Z tych też powodów nie do zaakceptowania jest ocena sądu pierwszej instancji sprowadzająca się do tego, że w okresie wakacji (wolnym od zajęć dydaktyczno – wychowawczych) nie może odbywać się proces kształcenia dzieci i młodzieży w rozumieniu § 68 ust. 1 rozporządzenia, a w konsekwencji że DWD wówczas nie realizują celów dla których zostały powołane.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie definicji wychowanka DWD.
Przesłanką pozytywną uznania dzieci i młodzieży za "wychowanków" w rozumieniu przepisu § 70 ust. 1 rozporządzenia jest przebywanie w DWD w jednym z celów określonym w § 68 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli zatem cele te są realizowane, przebywające w DWD dzieci i młodzież będzie uznana za "wychowanków". Jednocześnie w punktach 1 i 2 omawianego przepisu wskazano na dwie przesłanki negatywne, które nie pozwalają uznać takich osób za "wychowanków". Pierwszą z nich jest pobyt w DWD w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. Drugą zaś, przebywanie w ramach krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż DWD, w którym przebywają. Wyłączenia te korespondują i są konsekwencją określonych w § 68 ust. 1 rozporządzenia celów funkcjonowania takich placówek.
W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek negatywnych, która uniemożliwia wypłatę dotacji. Definicja "wypoczynku" zawarta została w art. 92a ust. 1 u.s.o., w którym wskazano, że ilekroć jest mowa o wypoczynku należy przez to rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Jedynie na tym przepisie skupił się organ i a priori uznał, że sam pobyt w DWD w okresie wakacji i ferii stanowi w istocie wypoczynek dzieci i młodzieży, a zatem uczniowie przebywający w domu wczasów dziecięcych w tym okresie nie mogą być subwencjonowani i dotowani jako wychowankowie tego domu. Stwierdzenie takie wyraźnie wskazuje na przyjęcie poglądu, że w okresie wakacji lub ferii, uczniowie nie mogą się kształcić, bądź też uzupełniać swojego kształcenia. Jak już zostało to wcześniej wskazane, pogląd taki jest błędny.
Przede wszystkim jednak błędne było ograniczenie się jedynie do definicji wypoczynku przewidzianej w art. 92a ust. 1 u.s.o., pomijając dalsze regulacje odnoszące się do "wypoczynku" oraz pominięcie warunków jakie muszą być spełnione aby pobyt uczniów mógł zostać za taki wypoczynek uznany, co zostało uregulowane w dalszych przepisach tej ustawy, tj. art. 92b -92t. Podkreślić należy, że w § 70 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, znalazło się wyraźne odesłanie do wypoczynku o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o., nie zaś jedynie do art. 92a ust. 1. Oznacza to, że jedynie w przypadku, gdy spełnione będą przesłanki wskazane w tych przepisach, będzie można uznać, że mamy do czynienia z "wypoczynkiem", co może uzasadniać odmowę wypłaty dotacji. Nie ma w tym miejscu konieczności powoływania wszystkich warunków, które muszą zostać spełnione, aby można było mówić o wypoczynku, uregulowanym powyższymi przepisami. Przepisy je określające są znacznie rozbudowane i zawierają szczegółowe dane, które organizator wypoczynku jest zobowiązany spełnić. Wskazać jedynie można, że wypoczynek, trwający powyżej trzech dni musi być zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty (art. 92d u.s.o.), czy też powinna zostać założona karta kwalifikacyjna (art. 92k u.s.o.).
Pobyt dzieci i młodzieży w DWD w okresie wakacyjnym nie może być z założenia uznany za wypoczynek w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, jeżeli nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki ustawowe.
Powyższej oceny nie może zmienić wskazywany przez organ jak i sąd pierwszej instancji § 7 pkt 5 statutu DWD, który stanowi, że w okresie wakacji letnich i zimowych placówka spełnia funkcję kolonijną dla dzieci w wieku 7-18 lat. Powyższy zapis statutu w żaden sposób nie może przesądzać, że pobyt każdego dziecka w DWD w okresie wakacyjnym może mieć wyłączenie charakter wypoczynkowy, bowiem o charakterze takiego pobytu decydują przesłanki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa a nie treść statutu, który ma charakter wyłącznie wewnętrzny. Skoro DWD również w okresie wolnym od zajęć dydaktycznych (ferie letnie i zimowe) może prowadzić zajęcia w celu wspierania i uzupełnienia kształcenia (§ 68 ust. 1 rozporządzenia), to dzieci i młodzież przebywające w DWD w tym celu (§ 70 ust. 1 rozporządzenia), niekorzystający z pobytu w ramach wypoczynku lub krajoznawstwa i turystyki (§ 70 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia), mogą być uznani za wychowanków takich domów wczasów dziecięcych.
Przyjąć zatem należy, że odmowa przyznania dotacji mogłaby nastąpić jedynie wówczas, gdyby organ w przeprowadzonym postępowaniu ustalił, że skarżący udostępnia swój obiekt, ewentualnie pracowników, celem zapewnienia wypoczynku, w rozumieniu art. 92a – 92t u.s.o. (niewystarczające jest jedynie powołanie się na art. 92a ust. 1), dla osób przebywających w DWD. A zatem Zarząd nie mógł odmówić wypłaty dotacji opierając się jedynie na z góry przyjętym, aczkolwiek błędnym założeniu, że w czasie wakacji lub ferii, uczniowie mogą jedynie wypoczywać i tym samym nie mogą być realizowane cele, dla których utworzone zostały DWD.
Z tych wszystkich powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Końcowo wskazać należy, że powyższy wyrok wpisuje się w stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowane w innych sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym - m.in. wyrokach z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt I GSK 1034/24 i z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1049/24; dostępne w bazie CBOSA.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.
Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnienie wykładni przepisów prawa materialnego zaprezentowanego w niniejszym wyroku. Organ winien dokonać szczegółowej analizy, którzy z wykazanych przez skarżącego uczniów (dzieci i młodzieży) w lipcu 2022 r. ujętych we wniosku o udzielenie dotacji przebywało w DWD w celu określonym w art. 68 ust. 1 rozporządzenia i jednocześnie nie korzystało z pobytu w tym ośrodku w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. lub w ramach krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. W tym celu należy przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające w tym dokonać analizy znajdujących się w aktach sprawy zgłoszeń poszczególnych grup dzieci i młodzieży w ramach pobytów w DWD, w których w sposób szczegółowy zostały opisane zajęcia jakie mają być realizowane podczas ich pobytu. Powyższe dokumenty powinny być punktem wyjścia dla oceny, które grupy dzieci w lipcu 2022 r. przebywające w DWD spełniało definicję wychowanków DWD, a które przebywało w DWD jedynie w ramach wypoczynku, krajoznawstwa lub turystyki.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi, opłatę skarbową od dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).