III SA/Wr 79/22

III SA/Wr 79/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 995/23 - Wyrok NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 53, art. 170, art. 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 885
art. 251
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 października 2021 r. nr SKO/SR-418/43/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia wysokości niewykorzystanej dotacji do zwrotu i określenia terminu naliczania odsetek oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. C. (dalej: skarżąca, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: organ, Kolegium) z dnia 20 października 2021 r. (nr SKO/SR-418-43-2021) odmawiająca zmiany ostatecznej decyzji organu z dnia 27 sierpnia 2015 r. (nr SKO/SR-418/46/2015) w przedmiocie ustalenia wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji oświatowej wypłaconej tytułem wyrównania dotacji należnej za 2012 r. i 2013 r. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.).
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny.
Decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r. (nr OK.4431.6.3.2015) działający z upoważnienia Burmistrza Polkowic, Inspektor ds. Kultury i Oświaty orzekł w sprawie:
1. ustalenia wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przekazanej w 2014 r. tytułem wyrównania dotacji należnej za 2012 r. dla organu prowadzącego Anglojęzyczny Punkt Przedszkolny "[...]" – B. C., przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Polkowice, na kwotę ogółem 5 882,40 zł;
2. określenia terminu naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 1, liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia niedokonania zwrotu dotacji w terminie, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji włącznie;
3. ustalenia wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przekazanej w 2014 r. tytułem wyrównania dotacji należnej za 2013 r. dla organu prowadzącego Anglojęzyczny Punkt Przedszkolny "[...]" – B. C., przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Polkowice, na kwotę ogółem 15 421,32 zł;
4. określenia terminu naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 3, liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia niedokonania zwrotu dotacji w terminie, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji włącznie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r. (nr SKO/SR-418/46/2015), utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.
Po rozpoznaniu skargi strony na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 1084/15) oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. (sygn. akt IGSK 1174/18) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji.
Wnioskiem z dnia 23 września 2019 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Polkowic o umorzenie zobowiązania określonego w decyzji z dnia 12 czerwca 2015 r., a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie zobowiązania, o zmianę ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Podniosła, że Burmistrz Polkowice wydał trzy decyzje w sprawie zwrotu kwot określonych jako "uzupełnienie dotacji" za lata 2011, 2012 i 2013: nr OS.4431.6.1.2015 z dnia 12 czerwca 2015 r., której dotyczył wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 1078/15; nr OS.4431.6.2.2015 z dnia 12 czerwca 2015 r., której dotyczył wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 1077/15 oraz nr OS.4431.6.3.2015 z dnia 12 czerwca 2015 r., której dotyczył wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 1084/15.
Wnioskodawczyni podkreśliła, że powyższe wyroki WSA we Wrocławiu zostały zaskarżone skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie decyzji nr SKO/SR-418/46/2015, utrzymującej w mocy decyzję nr OS.4431.6.3.2015, w dniu 28 lutego 2019 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt I GSK 1174/18, oddalający skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 1084/15. Zdaniem NSA w tej sprawie, wypłaty dokonane przez Gminę Polkowice miały charakter dotacji i winny zostać wydatkowane i rozliczone.
Jednakże ten sam NSA w dniu 30 lipca 2019 r. wydał dwa wyroki w sprawie skarg na orzeczenia WSA we Wrocławiu wydane w sprawach o sygn. akt III SA/Wr 1077/15 - wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 1238/18 oraz III SA/Wr 1078/15 - wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 1239/18. W orzeczeniach tych NSA uwzględnił skargi kasacyjne i uchylił oba wyroki WSA we Wrocławiu oraz równocześnie decyzje SKO w Legnicy w tych sprawach. Stwierdził, że kwoty wypłacone przez Gminę Polkowice z tych samych tytułów, tj. jako "uzupełnienie dotacji" po wyrokach sądu cywilnego, nie są dotacją i nie podlegają rozliczeniu wydatkowania ani zwrotowi.
Strona podniosła, że mamy zatem do czynienia z wyjątkową sytuacją, w której NSA w trzech wyrokach orzekł przeciwnie, w tym w dwóch późniejszych na korzyść skarżącej strony. W ocenie strony, oznacza to i uznać należy, że pierwszy wyrok, wydany przez NSA w dniu 28 lutego 2019 r., został uznany za błędny i skorygowany w następnych orzeczeniach, w których Sąd uznając nieprawidłowość poprzednio wydanego wyroku, sprostował sytuację przez wydanie wyroków jednobrzmiących, przeciwnych pierwszemu wyrokowi. W konsekwencji w ocenie strony egzekwowanie zobowiązania naruszałoby zasady współżycia społecznego oraz równego stosowania prawa przez organy administracji. Z tego powodu, zwróciła się z wnioskiem o umorzenie zobowiązania wynikającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 sierpnia 2015 r. Jednocześnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie, strona zwróciła się z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Stwierdziła, że podstawą do zmiany decyzji jest fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o charakterze cywilnoprawnym wypłat, dokonywanych na podstawie i w związku z wyrokami sądów cywilnych oraz wyraźnie wskazał, że wypłacanie tego rodzaju świadczeń po zakończeniu roku budżetowego przesądza, iż nie jest już możliwe uznanie i traktowanie tych kwot jako dotacji podlegających rozliczeniu. Wskazała, że za uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes strony, wobec której orzeczono dokładnie przeciwnie, oraz uzasadniony interes społeczny polegający na utrzymaniu placówek oświatowych prowadzonych przez stronę i uwzględnienie wytycznych i wykładni przepisów, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec tych samych stron postępowania i w takiej samej sprawie.
Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. Burmistrz Polkowic przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy wniosek o zmianę ostatecznej decyzji. Wskazał jednocześnie, że 11 stycznia 2020 r. została wydana decyzja o odmowie umorzenia należności.
Organ, decyzją z dnia 5 marca 2020 r. (nr SKO/SR-418/13/20), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówiło zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia 27 sierpnia 2015 r. (nr SKO/SR-418/46/2015) utrzymującej w mocy decyzję z dnia 12 czerwca 2015 r. (nr OK.4431.6.3.2015) działającego z upoważnienia Burmistrza Polkowic, Inspektora ds. Kultury i Oświaty. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO podało art. 154 § 1 i § 2 k.p.a.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję organu, tutejszy Sąd, wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 257/20) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że wniosek skarżącej o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ustalającej wysokość niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy nie mógł być skuteczny, bowiem decyzja taka – jako ustalająca określony obowiązek – jest decyzją, na podstawie której strona "nabyła prawo". W konsekwencji art. 154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania do oceny złożonego wniosku.
Dalej wskazał, że organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Jeżeli zatem w ocenie organu prowadzącego postępowanie wniosek o zmianę decyzji ostatecznej odnosi się do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, wniosek taki powinien podlegać rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., a nie art. 154 k.p.a. Skoro zatem treść żądania nie budziła wątpliwości co do jego przedmiotu, a organ ustalił, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 154 k.p.a. (wniosek o zmianę decyzji ostatecznej odnosi się do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo), to wniosek taki powinien podlegać rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a.
We wskazanym wyroki Sąd wyjaśnił również, że postępowanie prowadzone na podstawie 155 k.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji, o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący. Organ powinien mieć na uwadze, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej, pod warunkiem, że zmienione rozstrzygnięcie nie będzie kolidowało z obowiązującym porządkiem prawnym. Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy przeprowadzeniu oceny, czy zasadne jest dokonanie modyfikacji decyzji ostatecznej właśnie z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeżeli organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 20 października 2021 r. organ, działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia 27 sierpnia 2015 r. (nr SKO/SR-418/46/2015) w przedmiocie ustalenia wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji oświatowej wypłaconej tytułem wyrównania dotacji należnej za 2012 r. i 2023 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło w pierwszej kolejności, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano decyzję "pierwotną". Powołując się z kolei na prejudykaty sądów administracyjnych wydane w stosunku do decyzji objętej przedmiotem postępowania, wskazał, że Sądy dokonały szczegółowej analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy pod kątem braku rozliczenia się przez stronę z wykorzystania dotacji, co w konsekwencji doprowadziło do zakwalifikowania dotacji w świetle art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.; dalej jako: u.f.p.) jako niewykorzystanej, podlegającej zwrotowi.
W ocenie Kolegium, skoro w wyrokach wydanych w przedmiotowej sprawie Sądy, po dokonaniu subsumpcji przesłanek faktycznych z przesłankami prawnymi przyjęły, że zostały spełnione przesłanki z art. 251 u.f.p. do zakwalifikowania pobranych przez stronę kwot jako niewykorzystanej przez stronę dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Polkowice, to w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne dokonanie odmiennej subsumpcji ustalonych przesłanek faktycznych. Doprowadziło to organ do przekonania, że nie ma podstaw do odmiennego zakwalifikowania w niniejszym postępowaniu kwot otrzymanych przez stronę z budżetu Gminy Polkowice i przyjęcia, iż nie są niewykorzystaną dotacją.
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że z treści mających zastosowanie przepisów art. 251 u.f.p. jednoznacznie wynika, iż niewykorzystana dotacja podlega zwrotowi, a wobec tego w świetle tych przepisów nie jest możliwe ograniczenie się do ustalenia, że dotacja została niewykorzystana, ale wymagane jest ponadto jednoczesne orzeczenie o jej zwrocie. Jednocześnie brak jest przepisów prawa, które przewidywałyby, aby w przypadku ustalenia, że dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie została wykorzystana, możliwe było rozstrzygnięcie o niewykorzystaniu dotacji z pominięciem orzeczenia o zwrocie dotacji, bądź orzeczenie, że nie podlega ona zwrotowi.
Konkludując swoje rozważania organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwa zmiana, na podstawie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji Kolegium i orzeczenie w sposób wskazany przez stronę, iż nie uzyskała dotacji z budżetu Gminy Polkowice, ale "uzupełnienie dotacji", które to kwoty nie podlegają rozliczeniu wydatkowania ani zwrotowi, bowiem prowadziłoby to do zastosowania innych przepisów prawnych niż te, które były podstawą prawną ostatecznej decyzji Kolegium. Nie jest też możliwa zmiana decyzji w taki sposób, aby została pominięta ta część rozstrzygnięcia, która zobowiązuje stronę do zwrotu do budżetu Gminy Polkowice niewykorzystanej dotacji, bowiem takie rozstrzygnięcie naruszałoby mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 251 u.f.p.
Wskazał również, że nie można stwierdzić, aby o wystąpieniu słusznego interesu strony do zmiany ostatecznej decyzji Kolegium świadczyła powołana przez stronę okoliczność, iż w innych dwóch wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zajął inne stanowisko odnośnie pobranych przez stronę kwot z budżetu Gminy Polkowice, skoro jednocześnie Sąd zakwestionował zastosowanie w tych sprawach art. 251 u.f.p. i w konsekwencji zajął odmienne stanowisko w kwestii charakteru uzyskanych przez stronę kwot z budżetu Gminy Polkowice, nie uznając ich za niewykorzystane dotacje podlegające rozliczeniu i zwrotowi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła:
1) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji, gdy zachodzą przesłanki do jej uchylenia, wskutek błędnej wykładni wskazanego przepisu i przyjęcia, iż nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji pojawienia się nowych okoliczności faktycznych, jak również poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy słusznego interesu strony oraz interesu społecznego;
2) naruszenie art. 171 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że moc wiążąca wyroku NSA I GSK 1174/18 wydanego w niniejszej sprawie uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu administarcyjnym;
3) naruszenie art. 171 p.p.s.a. poprzez brak uznania mocy wiążącej dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego I GSK 1238/18 oraz I GSK 1239/18, wydanych w tej samej sprawie;
4) naruszenie art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej; poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego oraz przy jego ocenie faktu, iż strona otrzymała wyrównania zaniżonych dotacji na drodze cywilnoprawnej nie jako dotacje, lecz świadczenia prawa cywilnego;
5) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, naruszenie przyznanej organowi administracji tym przepisem kompetencji do swobodnej oceny dowodów ujawniającej się dowolnym i subiektywnym przyjęciem, że brak jest uzasadnionego interesu strony i interesu społecznego do uchylenia decyzji, która jest ewidentnie niezgodna z prawem;
6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skupienie się w uzasadnieniu na przesłankach związania wyrokiem sądów administracyjnych, podczas gdy zgodnie z przepisami organ może zmienić i uchylić decyzję ostateczną i prawomocną, a uzasadnienie co do kwestii zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie zostało przeprowadzone i niewystarczające.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazał, że zmiana decyzji, jakiej domaga się skarżąca, miałaby polegać na zmianie kwalifikacji uzyskanych przez stronę kwot z niewykorzystanych przez stronę dotacji, która podlega zwrotowi, na odszkodowanie, którego wykorzystania strona nie ma obowiązku wykazywać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a ).
Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń, skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Przedmiotem skargi do tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 października 2021 r., którą organ, działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia 27 sierpnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia wysokość przypadającej do zwrotu dotacji.
Na wstępie jednak należy zaakcentować, że wobec sformułowanej na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tut. Sądu z dnia 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 257/20), Sąd w niniejszym składzie orzekającym jest nimi związany, a tym samym jest obowiązany podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku. Obowiązek ten wynika z treści art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tych okolicznościach powołane w uzasadnieniu powyższego wyroku stanowisko Sąd w niniejszym składzie orzekającym traktuje jako własne.
Podlegająca kontroli sądowej decyzja Kolegium wydana została w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Jak wynika z powyższego, przepis art. 155 k.p.a. ustanawia przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było zmienić lub uchylić decyzję. Po pierwsze, decyzja (będąca decyzją ostateczną) tworzy prawa nabyte dla stron postępowania; po drugie, strony wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; po trzecie, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, a po czwarte, za wzruszeniem tej decyzji przemawiają względy interesu społecznego lub słuszny interes strony.
Z istoty przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja wydana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4093/01). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego wart. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99; z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/99).
W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. W razie gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11).
W ocenie Sądu, słusznie wywiodło Kolegium, że w warunkach sprawy brak było możliwości zmiany ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 27 sierpnia 2015 r. Przemawiają za tym w szczególności dwie zasadnicze kwestie.
Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji organu dotyczy rozstrzygnięcia objętego kontrolą sądową przeprowadzoną najpierw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 20 lipca 2016 r., sygn akt III SA/Wr 1084/15), a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 1174/18), który oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. Dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może pomijać okoliczności istnienia w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i wynikających z niego ostatecznych wiążących ocen prawnych. Ostateczna decyzja administracyjna, w stosunku do której została oddalona skarga prawomocnym wyrokiem sądu, może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, jeżeli wszczęcie postępowania w tym trybie nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę w tej sprawie i wynikającej z takiego wyroku oceny prawnej w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji.
Ocena dopuszczalności uchylenia lub zmiany w trybie nadzwyczajnym (art. 154 § 1, art. 155, art. 156, art. 163 k.p.a.) ostatecznej decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny musi przede wszystkim uwzględniać kategorialną różnicę pomiędzy prawomocnością decyzji administracyjnej, będącą konsekwencją prawomocności wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję, a prawomocnością tego rodzaju wyroku sądu administracyjnego i mocą wiążącą ocen prawnych wynikających z jego uzasadnienia. Jest bowiem oczywiste, że prawomocność decyzji administracyjnej nie stoi co do zasady na przeszkodzie późniejszej weryfikacji prawomocnego aktu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, o ile akt ten jest niewadliwy (w pełni zgodny z prawem) albo wadliwy w stopniu niekwalifikowanym i nieuzasadniającym ingerencji sądu administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawomocna decyzja utrzymana w mocy przez wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę może być co do zasady weryfikowana w trybach przewidzianych w art. 154, 155, 161 i 162 k.p.a. Zasadą jest, że prawomocność decyzji administracyjnej zamyka możliwość jej weryfikacji (w tym także wyłącza legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu jej uchylenia lub zmiany) w takim zakresie, w jakim jej wadliwość była (lub powinna była być) objęta zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (zob. np. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2017 s. 557).
Tym samym ostateczne decyzje, na podstawie których strona nabyła prawo, utrzymane w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę wobec stwierdzenia ich pełnej zgodności z prawem (decyzje prawidłowe/niewadliwe) lub zgodności z prawem w zakresie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (decyzje wadliwe w stopniu nieuzasadniającym ingerencji sądu administracyjnego w ich moc wiążącą) mogą być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.).
Jak słusznie wywiódł w tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 269/19, strony (uczestnicy) postępowania sądowoadministracyjnego, w tym skarżone organy i strony postępowania administracyjnego, inne organy administracji publicznej, kolejne składy sądów administracyjnych wszystkich instancji oraz inne sądy i podmioty prawne nie mogą zatem nie tylko wydawać aktów i podejmować czynności sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem i prawomocną oceną prawną sądu administracyjnego (np. w formie decyzji administracyjnych lub wyroków), lecz także nie mogą żądać ponownego wszczęcia postępowania lub badania w toku już wszczętego postępowania tych zagadnień faktycznych i prawnych, które zostały ocenione.
Przywołane wyżej zasady związania prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz ocenami prawnymi z nich wynikającymi muszą zostać odpowiednio odniesione do sprawy będącej przedmiotem skargi.
W prawomocnych judykatach sądów administracyjnych wydanych w odniesieniu do będącej przedmiotem postępowania decyzji Kolegium z dnia 27 sierpnia 2015 r. przesądzono charakter wypłaconych skarżącej z opóźnieniem kwot, uznając, że stanowią one należną (uzupełnioną, wyrównaną) dotację, nie natomiast odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., od którego NSA oddalił skargę kasacyjną, wskazał wprost, że przekazane stronie w roku 2014 kwoty miały charakter dotacji, o której mowa w ustawie o systemie oświaty, a tym samym podlegały wykorzystaniu i rozliczeniu według przewidzianych tam reguł.
Wobec kategorycznych ocen prawnych tut. Sądu, wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., dążenie do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. prawomocnej decyzji Kolegium z dnia 27 sierpnia 2015 r. musi zostać zakwalifikowane jako próba podważenia związania powyższym wyrokiem i ocenami prawnymi w nim sformułowanymi. Nie jest więc w takiej sytuacji dopuszczalne żądanie poddania weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. prawomocnej decyzji, jeśli żądanie to zmierza do podważenia związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. Niedopuszczalna jest zarówno próba wykazywania, że decyzja jest wadliwa, pomimo że sąd w prawomocnym wyroku stwierdził w tym zakresie jej prawidłowość, jak również sytuacja odwrotna - próba wykazywania, że decyzja w pewnym zakresie jest prawidłowa, pomimo iż sąd w prawomocnym wyroku stwierdził w tym zakresie jej wadliwość.
Ponieważ Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. przesądził ostatecznie w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, że otrzymane przez skarżącą kwoty miały charakter dotacji, dlatego nie można za pomocą ponownej oceny prawnej stanu faktycznego w zakresie tej przesłanki w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. podważać prawomocnie wiążącej oceny prawnej tego Sądu.
Związanie sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Jeżeli zatem sąd w prawomocnym wyroku oddalającym skargę na decyzję sformułował określoną ocenę prawną, w wyniku czego skarga została oddalona, to nie można później formułować takiej nowej oceny prawnej, która – gdyby została przyjęta w prawomocnym wyroku, to obligowałaby sąd do uwzględnienia skargi. Nie jest więc dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. w celu weryfikacji prawomocnej decyzji w zakresie, w jakim – zgodnie z wnioskiem o zmianę tej decyzji – prowadzi ono do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16, LEX nr 2486260).
W powołanym wyroku NSA sformułował stanowczy pogląd, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. w celu weryfikacji prawomocnej decyzji w zakresie, w jakim – zgodnie z wnioskiem o zmianę tej decyzji – prowadzi ono do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję, jako naruszające art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a., nie jest dopuszczalne. Zdaniem Sądu, powyższe rozważania poczynione na gruncie analizowanego art. 154 k.p.a. należy z powodzeniem przenieść także na regulację wynikającą z art. 155 k.p.a.
Podsumowując tę część rozważań, Sąd wskazuje, że skarżąca nieprawidłowo upatruje w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej bez odniesienia się nie tylko do cytowanego w skardze (i będącego jednocześnie przedmiotem zarzutu) art. 171 p.p.s.a., niezasadnie pomijając jednocześnie art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Dopiero łączne odczytanie tych przepisów pozwala na sformułowanie stanowiska o braku możliwości skutecznego podważenia ocen prawnych uprzednio wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a., które w niniejszej sprawie mają charakter wiążący i tym samym niepodważalny.
Drugą kwestią wymagającą oceny jest możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 251 u.f.p. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu zmierzającym do orzeczenia obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji nie ma miejsca na ocenę wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony jako podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu. Skądinąd trybu takiego odnośne przepisy nie przewidują. Powołany przepis art. 251 u.f.p. nakłada na podmiot dotowany obowiązek zwrotu niewykorzystanej okazji, a tym samym zobowiązuje organ administracji do żądania jego zwrotu w trybie administracyjnym po stwierdzeniu braku zwrotu tej kwoty przez właściwy podmiot. Słusznie w tym względzie wywiodło Kolegium powołując się na wyrok NSA z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3755/21, że możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
Ponadto, uwzględnienie żądania skarżącej zmuszałoby organ do zmiany charakteru otrzymanej kwot i to zarówno wbrew zastosowanej ówcześnie podstawy prawnej ostatecznej decyzji, jak również z naruszeniem zasady związaniu dokonaną już w tym względzie oceną prawną zawartą w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wiążących w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu nie było zatem podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 27 sierpnia 2015 r. pozostając w reżimie prawnym wyznaczonym art. 251 u.f.p., skoro w trybie art. 155 k.p.a. organ działa jedynie w ustalonym już stanie faktycznym i prawnym. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, nie sposób było zarzucić organowi naruszenie przepisów z zakresu gromadzenia i oceny dowodów, czy też niewłaściwego wyjaśnienia stanu prawnego w analizowanej sprawie (art. 7, art. 8, art. 88 i art. 80 k.p.a.).
Nie budzi także wątpliwości Sądu, że okoliczności faktyczne sprawy nie uległy zmianie. Nastąpiła jedynie zmiana sposobu ich interpretacji w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym w sprawach dotyczących skarżącej, choć nie w sprawie administracyjnej tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak starała się wywodzić skarżąca w treści skargi. Każda bowiem decyzja administracyjna objęta kontrolą sądów stanowiła odrębną sprawę, wobec czego wydane w każdej z nich orzeczenia sądowe nie mają bezpośredniego wpływu na pozostałe.
Słusznie wywiódł NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2525/17, że istnienie obok siebie kilku rozbieżnych sposobów interpretacji określonego przepisu prawa nie oznacza jeszcze możliwości domagania się weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (podobnie więc art. 155 k.p.a.). To w istocie mogłoby oznaczać próby weryfikacji ostatecznej decyzji aż do momentu zastosowania przez organy tej z rozbieżnych wykładni, którą strona uznaje za najbardziej dla siebie korzystną.
Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 171 p.p.s.a. zarówno w wariancie uznania, że wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt I GSK 1174/18 uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji Kolegium we wskazanym trybie, jak i przez brak uznania mocy wiążącej dwóch pozostałych wyroków NSA wydanych w sprawach dotacyjnych skarżącej. Co do pierwszego z zarzucanych wariantów naruszenia art. 171 p.p.s.a. Sąd obszernie wyjaśnił wpływ prawomocnego orzeczenia WSA i NSA na możliwość procedowania w trybie art. 155 k.p.a., uznając zarzut w tym względzie za chybiony. Z kolei w kwestii pozostałej – dwa kolejne wyroki NSA korzystają z mocy wiążącej przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a. jedynie w zakresie tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Nie mogły więc odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku w postaci związania organu w innej sprawie administracyjnej rozpatrywanej na podstawie art. 155 k.p.a.
Powyższe wnioski prowadzą do końcowej konkluzji, że organ nie naruszył art. 155 k.p.a. wskutek jego błędnej wykładni. A skoro – co już zostało wskazane – w omawianym trybie organ działa jedynie w ustalonym już stanie faktycznym i prawnym, to tym samym przepis ten nie mógł zostać naruszony z powodu nieuwzględnienia nowych okoliczności faktycznych, do których skarżąca błędnie sprowadza wydanie przez sądy administracyjne orzeczeń w pozostałych sprawach dotacyjnych strony, a zatem innych sprawach administracyjnych niż analizowana.
Podkreślić także należy, że omawiany tryb nie służy ujednolicaniu wykładni przepisów prawa, natomiast podważenie ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych orzeczeniach sądowych może nastąpić wyłącznie w przewidzianych do tego trybach postępowania. Z całą pewnością nie jest nim tryb określony w art. 155 k.p.a.
Podążając za argumentacją przedstawioną w powołanym już wyroku NSA z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16 (choć wyrażoną na gruncie art. 154 k.p.a.), w razie stwierdzenia, że wniosek o uchylenie lub zmianę prawomocnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zmierza do podważenia związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na powyższą decyzję, właściwy organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w celu uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w związku z niedopuszczalnością prowadzania postępowania w celu wzruszenia prawomocnej decyzji poprzez podważenie związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 i art. 153 p.p.s.a.). Jeśli natomiast okoliczność ta zostanie ustalona w toku już wszczętego postępowania, właściwy organ powinien umorzyć to postępowanie w drodze decyzji administracyjnej. Badanie w tym wypadku zaistnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony – czego domaga się skarżąca – jest oczywiście w tym wypadku bezprzedmiotowe, skoro organowi nie tylko nie wolno w tym wypadku wzruszyć prawomocnej decyzji, lecz także nie wolno przeprowadzać ponownej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją w takim zakresie, w jakim ocena ta zmierzałaby do podważenia prawomocnej oceny sądu administracyjnego.
Powyższe prowadzi także do przekonania o nieuzasadnionym charakterze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących kwestii zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. poza problematyką związania wyrokiem sądu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie skarżony organ wydał decyzje o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Podejście to nie wpłynęło jednak na wynik sprawy weryfikacyjnej, gdyż decyzja negatywna w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznie odpowiada prawu.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.