III SA/Wr 78/24

III SA/Wr 78/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 34,  art. 35
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2021 poz 305
art. 251,  art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 listopada 2023 r. Nr SKO/SR-418/41/2023 w przedmiocie określenia zwrotu kwoty dotacji oświatowej niewykorzystanej do końca roku 2018 oraz zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 2000 (słownie: dwa tysiące) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. S. (dalej jako: skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium, SKO) z dnia 17 listopada 2023 r., nr SKO/SR-418/41/2023, zgodnie z którą w pkt 1. uchylono decyzję Prezydenta Miasta Legnicy (dalej organ I instancji) w zakresie pkt 1) w części dotyczącej określenia stronie skarżącej kwoty dotacji niewykorzystanej do końca 2018 r. w wysokości 5.490,22 zł i w tym zakresie Kolegium określiło kwotę dotację niewykorzystanej do końca 2018 r. w wysokości 5.197,57 zł podlegającą zwrotowi do budżetu miasta Legnicy wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia 1 lutego 2019 r, w pkt 2. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pkt 2), tj. określenia kwoty dotacji w wysokości 119.949,69 zł, jako wykorzystanej w 2018 r. niezgodnie z przeznaczeniem.
Jak wynika z akt sprawy organem prowadzącym Przedszkole Integracyjne "[...]" w L. (dalej "przedszkole") jest C. Przedszkole jest placówką niepubliczną i zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Legnicy pod nr 260/217 (por. zaświadczenie z dnia 29 września 2027 r., OKS.4430.36.2017.XVII). W roku 2018 r. na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017 r., poz. 2203 ze zm.), dalej "u.f.z.o.", przedszkole otrzymało dotację z budżetu Miasta Legnicy w kwocie 449.329,28 zł. Strona skarżąca złożyła rozliczenie wykorzystania otrzymanej kwoty. Prawidłowość wykorzystania i rozliczenia dotacji za rok 2018 została poddana kontroli, która została przeprowadzona w dniach od 22 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. i objęła swym zakresem prawidłowość wykorzystania i rozliczenia dotacji przekazanych z budżetu miasta na prowadzenie przedszkola w latach 2018 – 2019. Wyniki kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli z dnia 14 stycznia 2022 r., nr OK.1711.2.1.2021.X, przekazanym kontrolowanej w dniu 21 stycznia 2021 r., sprostowanym dnia 21 stycznia 2022 r. oraz uzupełnionym w dniu 8 marca 2022 r. w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń strony skarżącej.
Wystąpieniem pokontrolnym z dnia 24 marca 2022 r. organ I instancji zalecił skarżącej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 128.571,42 zł wraz z należnymi odsetkami, stosownie do art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej "u.f.p." oraz dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2018 w łącznej kwocie 5.662,89 zł wraz z należnymi odsetkami, stosownie do art. 251 ust. 1 u.f.p.
Skarżąca odebrała wystąpienie pokontrolne w dniu 20 kwietnia 2022 r. Z uwagi na brak przedstawienia przez skarżącą pisemnej informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych bądź przyczynach ich niewykonania, a także z uwagi na brak zwrotu dotacji na wskazany rachunek bankowy w określonym terminie, organ I instancji zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2022 r., nr OK.3032.2.2022.X, doręczonym skarżącej w dniu 5 grudnia 2022 r., zgodnie z art. 61 §1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia zwrotu dotacji pobranej w 2018 r.
Powyższym zawiadomieniem strona skarżąca została poinformowana o przyczynach wszczęcia postępowania oraz o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także wglądu w akta, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.
W ramach postępowania dowodowego wykonano czynności przesłuchania świadków w dniach 5 kwietnia 2023 r. i 6 kwietnia 2023 r.: świadka W. W. na okoliczność wykonania remontu dachu oraz elewacji budynku przedszkola, świadka M. J. na okoliczność wykonania rocznej kontroli budynku przedszkola oraz zasadności wykonania remontów oraz świadka G. G. na okoliczność remontu instalacji gazowej i naprawy systemu sterowania. Organ I instancji podjął próby przesłuchania w charakterze świadków: świadka P. T na okoliczność wykonania remontu instalacji elektrycznej (czynność niezrealizowana, adresat wyprowadził się), świadka R. P. na okoliczność bycia kierownikiem budowy oraz wykonania prac przystosowujących do funkcjonowania przedszkola w budynku, a następnie prac remontowych (czynność niezrealizowana, adresat zmarł).
Postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r., nr OK.3032.2.2022.X, organ I instancji odmówił uwzględnienia żądania dowodowego strony skarżącej w zakresie przesłuchania stron umów cywilnoprawnych, zawartych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola w 2018 r., na okoliczność ustalenia faktycznego źródła finansowania wydatków na zajęcia taneczne, psychologiczne, sensoplastyki, gimnastyki korekcyjnej, zabawę mikołajkową z uwagi na fakt, iż kwestie związane ze źródłem finansowania wydatków na ww. zajęcia dodatkowe nie są przedmiotem postępowania, a z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ prowadzący przedszkole sfinansował te zajęcia ze środków dotacji, zatem nie ma potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń na wskazaną okoliczność.
W ramach czynności dowodowych, organ I instancji wystąpił pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy o przekazanie dokumentów dotyczących utrzymania obiektu przedszkola, w tym protokołów kontroli oraz dokumentacji z przebudowy budynku w 2017 r., na okoliczność stanu budynku w 2017 r. oraz zasadności wykonania remontów w 2018 r.
Jednocześnie do strony skarżącej skierowano pisemne wezwania z dnia 12 grudnia 2022 r. i 19 stycznia 2023 r. o odniesienie się m.in. do kwestii związanych z wynagrodzeniem nauczycieli (A.K., M.K.D., K.M., K.O., N.P), rozliczeniem wydatków na media, remonty. Strona skarżąca pismem z dnia 10 lutego 2023 r. i 20 lutego 2023 r. przedstawiła odpowiedź w zakresie wystosowanych wezwań organu. Pismem z dnia 9 marca 2023 r. ponownie wezwano stronę do udzielenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów w kwestii spornych wydatków. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. strona skarżąca przedłożyła odpowiedź w zakresie wystosowanego wezwania organu z dnia 9 marca 2023 r.
W toku postępowania strona skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. wniosła, aby w przypadku zakwestionowania kwalifikowalności wydatków, uznano dodatkowe dowody, wskazujące na wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Strona zawnioskowała o uznanie kwoty 39.500,00 zł, którą w 2018 r. pobrała z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, a nie rozliczyła jej w rocznym rozliczeniu dotacji. W roku 2018 z tytułu wykonywania zadań dyrektora strona skarżąca pobrała wynagrodzenie za okres 8 miesięcy - łącznie 63.200 zł (7.900 zł/miesiąc), z czego dotacją sfinansowano w tego tytułu wynagrodzenie za 3 miesiące w łącznej kwocie 23.700 zł (na podstawie list płac nr 5/2018, 6/2018, 9/2018). Strona przekazała do akt postępowania 5 dodatkowych list płac nr: 7/2018, 8/2018, 10/2018, 11/2018 i 12/2018.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. organ I instancji poinformował stronę skarżącą o treści art. 10 § 1 k.p.a., możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych w trakcie postępowania dowodów.
Decyzją z dnia 31 maja 2023 r., nr OK.3032.2.2022.X, organ I instancji określił stronie skarżącej dotację w części niewykorzystanej do końca roku 2018 r. w kwocie 5.490,22 zł wraz z należnymi odsetkami, oraz dotację w kwocie 119.949,69 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r. wraz z należnymi odsetkami.
Organ I instancji ustalił, że w 2018 r., zostały zdublowane rozliczenia poniższych wydatków:
- dwukrotne rozliczenie wydatków z faktury FV 2018/12/3829 z dnia 14 grudnia 2018 r. wystawionej przez E., T. (zgodnie z opisem na fakturze do zamówienia: ZK2018/12/M1/3608), opiewającej na kwotę 3.976,20 zł, za zakup m. in. zestawu szafek Safari, ławki gimnastycznej, torby instrumentów, leżanki funkcyjnej. Wydatki z ww. faktury ujęte zostały dwukrotnie w kwocie 3.976,20 zł w pozycji rozliczenia "Środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno- wychowawczemu oraz w kwocie 3.976,20 zł w pozycji rozliczenia "Meble". Powyższa kwota 3.976,20 zł została uznana jako kwota dotacji niewykorzystanej do końca 2018 r. i podlegającą zwrotowi wraz z należnymi odsetkami zgodnie z art. 251 u.f.p.,
- dwukrotnie rozliczenie wydatków z faktury nr 05/05/2018 z 25 maja 2018 r. wystawionej przez P. na kwotę 800,00 zł, za zajęcia sensoplastyki. Wydatki z ww. faktury ujęte zostały dwukrotnie w kwocie 800,00 zł w pozycji rozliczenia "Wynagrodzenia pozostałych pracowników" oraz w kwocie 800,00 zł w pozycji rozliczenia "Inne wydatki, w tym związane z realizacją zadań organu prowadzącego". Powyższa kwota 800,00 zł została uznana jako kwota dotacji niewykorzystanej do końca 2018 r. i podlegającej zwrotowi wraz z należnymi odsetkami zgodnie z art. 251 u.f.p.
Organ I instancji ustalił, że strona nie udokumentowała poniesienia następujących wydatków:
- kwoty 692,73 zł obejmującej składki ZUS pracownika, pracodawcy oraz podatek dochodowy za 4 pracowników,
- wydatku potwierdzonego paragonem fiskalnym (bez numeru NIP nabywcy) nr 108980 z dnia 1 września 2018 r. na kwotę 21,29 zł na zakup mleka, kubków jednorazowych, serwetek oraz wafla knoppers bowiem sam paragon jest niewystarczający do potwierdzenia poniesienia wymienionego w nim wydatku z dotacji przez organ prowadzący na dopuszczalne cele, wymienione w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
Dalej organ I instancji ustalił, że nw. wydatki zostały sfinansowane z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem:
- wydatki na zajęcia taneczne, psychologiczne, zajęcia z sensoplastyki (twórcze), gimnastykę korekcyjną oraz imprezę okolicznościową (zabawę mikołajkową), ujęte w pozycji nr 3 rozliczenia dotacji "Wynagrodzenia pozostałych pracowników", poniesione na podstawie rachunków, faktur lub list płac. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przedłożonymi do kontroli umowami o świadczenie usług w przedszkolu, zawieranymi z rodzicami dzieci przedszkolnych w 2018 r., ww. wydatki finansowane były z czesnego opłacanego przez rodziców. Statut przedszkola z dnia 1 maja 2018 r. w § 17 ust. 1 określa, że "przedszkole jest placówką oświatową niepubliczną, współfinansowaną przez rodziców". Szczegółowe zasady odpłatności określają umowy z rodzicami na dany rok. Rodzice płacą czesne w wysokości i terminach określonych umową. Zgodnie z § 8 ust. 1 umowy z rodzicami "przedszkole w ramach czesnego zapewnia dziecku uczestnictwo w następujących zajęciach: angielski, logorytmika, rytmika i taniec, opieka logopedyczna (obejmująca obserwację i wskazówki), opieka psychologa i bieżąca diagnoza osiągnięć dziecka, gimnastyka korekcyjna, treningi pamięci oraz twórczego myślenia, zajęcia twórcze, imprezy okolicznościowe". Organ I instancji stwierdził, że analiza umów cywilnoprawnych, rachunków, rozliczeń wykonanych godzin oraz przedłożonego rozliczenia wykazała, że z dotacji sfinansowano m.in.: zajęcia taneczne, zajęcia psychologiczne, gimnastykę korekcyjną, zajęcia sensoplastyki (twórcze) oraz imprezę okolicznościową (mikołajki). Organ wskazał, że wydatki te nie mogły podlegać finansowaniu dotacją przekazaną na funkcjonowanie przedszkola bowiem pokrycie tych wydatków z dotacji powodowałoby podwójne finansowanie zajęć - raz z opłat wnoszonych przez rodziców w ramach czesnego, drugi raz z budżetu samorządu. Organ I instancji wyjaśnił, że środki publiczne, jakie stanowi dotacja nie mogą stanowić zysku przedsiębiorcy prowadzącego przedszkole, powołując się przy tym na orzecznictwo - wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 463/14, LEX nr 1775062 oraz z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2447/14, LEX nr 2066305. W związku z powyższym organ I instancji ustalił kwotę dotacji w łącznej wysokości 23.502,26 zł jako kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem,
- wydatki na usługę rehabilitacyjną, ujęte w pozycji nr 3 rozliczenia rocznego dotacji "Wynagrodzenia pozostałych pracowników", poniesione na podstawie faktur: Fv 20/2018 z 30 czerwca 2018 r. na kwotę 2 633,54 zł, zapłaconą 6 lipca 2018 r., Fv 23/2018 z 27 lipca 2018 r. na kwotę 1 926,96 zł, zapłaconą 5 sierpnia 2018 r., Fv 26/2018 z 31 sierpnia 2018 r. na kwotę 1 372,50 zł, zapłaconą 18 września 2018 r, Fv 29/2018 z 17 września 2018 r. na kwotę 997,50 zł, zapłaconą 15 października 2018 r. Organ I instancji ustalił, że powyższe wydatki na łączną kwotę 6.930,50 zł nie dotyczyły zajęć w przedszkolu, lecz zajęć organizowanych przez inne podmioty,
- wyplata ekwiwalentu urlopowego pracownikowi przedszkola na podstawie listy płac nr 8/2018 za miesiąc sierpień 2018 r. na kwotę 289,93 zł (obejmującego składki ZUS pracownika i pracodawcy) ujęte w pozycji nr 3 rozliczenia rocznego dotacji "Wynagrodzenia pozostałych pracowników". Organ I instancji wyjaśnił, ze analiza listy płac za miesiąc sierpień 2018 r., ujmującej wynagrodzenia 6 nauczycieli zatrudnionych na podstawie umów o pracę wykazała, iż jednemu nauczycielowi w miesiącu sierpniu 2018 r. wypłacony został ekwiwalent urlopowy. Kwota ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy dla nauczyciela G. M. wyniosła 199,08 zł netto, a składki ZUS finansowane przez pracownika i pracodawcę 90,85 zł. Strona skarżąca wyjaśniła, że ekwiwalent jest wydatkiem zgodnym z przeznaczeniem i jest związany jest z zadaniami organu prowadzącego. Organ I instancji stwierdził jednak, że ekwiwalent urlopowy jest dodatkową rekompensatą wypłacaną przez pracodawcę za świadczenie, którego pracownik nie mógł otrzymać w pierwotnej postaci (urlop) - nie jest to zatem zapłata za pracę na rzecz uczniów, czyli powiązana z zadaniami szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Ekwiwalent urlopowy, który nie jest wynagrodzeniem za pracę na rzecz uczniów, jako świadczenie służące wyłącznie pracownikom, nie ma związku z procesem kształcenia, wychowania i opieki, zatem w myśl art. 35 ust. 1 u.f.z.o. nie może zostać sfinansowany z dotacji samorządowej. W związku z powyższym organ I instancji uznał dotację w wysokości 289,93 zł (199,08+90,85), dotyczącą ekwiwalentu urlopowego oraz przynależnym mu obciążeniom publicznoprawnym (składki ZUS, podatek PIT), jako dotację wykorzystaną niezgodną z przeznaczeniem,
- wydatek na zakup bieżni elektrycznej wraz z krokomierzem elektronicznym, wykazany w ramach pozycji rozliczenia rocznego dotacji "Sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci i młodzieży", poniesiony na podstawie faktury nr 549/CIE/12/2018 z 28 grudnia 2018 r., wystawionej przez [...] na kwotę 5.269,00 zł. Według faktury zakupiono bieżnię elektryczną [...] (symbol produktu 6938) na kwotę 5.268,00 zł oraz krokomierz elektroniczny [...] na kwotę 1,00 zł. W wyniku oględzin przeprowadzonych w przedszkolu w dniu 20 maja 2021 r. stwierdzono, że bieżnia znajduje się w gabinecie rehabilitacyjnym, natomiast stwierdzono brak krokomierza. Z wyjaśnień udzielonych przez skarżącą wynikało, że krokomierz był dodatkiem do bieżni w symbolicznej kwocie 1,00 zł i gdzieś się zawieruszył. W toku kontroli zwrócono się do organu prowadzącego o wyjaśnienie, w jakim celu zakupiono bieżnię, czy korzystają z niej również dzieci z poradni oraz czy sprzęt ten jest dopuszczony do użytkowania przez dzieci w wieku przedszkolnym. W odpowiedzi z dnia 7 czerwca 2021 r. strona skarżąca poinformowała, że "bieżnia została zakupiona dla dzieci uczęszczających do przedszkola w ramach wykonywanej rehabilitacji oraz może być użytkowana przez dzieci w wieku przedszkolnym. Z bieżni nie korzystają dzieci uczęszczające do Poradni". Organ wyjaśnił, że powyższego stanowiska strony nie potwierdza jednak specyfikacja techniczna ww. sprzętu i instrukcja obsługi producenta "[...] Instrukcja obsługi - PL IN 6938 Bieżnia elektryczna [...]" (dołączona do akt kontroli), gdzie we "Wskazówkach bezpieczeństwa" wyraźnie wskazano, że "to urządzenie nie jest odpowiednie dla dzieci", ponadto "urządzenie jest przeznaczone do użytku domowego, nie jest odpowiednie do profesjonalnego zastosowania, testów lub celów medycznych". Organ I instancji zauważył, że w przypadku chęci korzystania w pracy z dziećmi z bieżni rehabilitacyjnych, dostępne są w sprzedaży bieżnie specjalnie przeznaczone do rehabilitacji dzieci, a takim sprzętem - zgodnie ze specyfikacją producenta - nie jest okazana przez stronę bieżnia. W związku z powyższym dotację w kwocie 5.269,00 zł organ I instancji uznał za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem,
- wydatki na zakup energii, wody, ciepła i opłat telekomunikacyjnych oraz wydatki na przegląd kotła gazowego, abonament monitorowania, wywóz nieczystości, przegląd instalacji gazowej, konserwacji i naprawy instalacji co, w części przypadającej na prowadzoną pod tym samym adresem N., a także za okresy od lutego do kwietnia 2018 r., tj. przed terminem przekazania pierwszej informacji o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola i przed terminem pobrania pierwszej transzy dotacji (od maja 2018 r.). Organ uznał ww. wydatki sfinansowane z dotacji jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Analogicznie organ I instancji stwierdził w odniesieniu do faktur: nr U/08/21/0564023/0340518 z 9 maja 2018 r., nr 0216129351/004 z dnia 17 maja 2018 r. nr HH-005-14332-10-05-18 z dnia 21 maja 2018 r. Organ I instancji jednocześnie dokonał przeliczenia wydatków możliwych do ujęcia w rozliczeniu dotacji, po odjęciu kwot przypadających na okres przed otrzymaniem dotacji.
Organ zakwestionował możliwość finansowania z dotacji budżetowej wydatków na remonty dachu, elewacji, wymianę instalacji elektrycznej, w budynku przedszkola przy "ul. [...]" w L., wykazane w ramach pozycji rozliczenia rocznego dotacji "Remonty bieżące" i "Inne wydatki".
Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż na prace remontowe wykazane w rocznym rozliczeniu dotacji, strona wykorzystała środki z dotacji w łącznej wysokości 94.307,74 zł, tj. 21% otrzymanej kwoty dotacji na 2018 r. W ramach tej kwoty zapłacono za: konserwację i wymianę instalacji elektrycznej, naprawę dachu, naprawę elewacji, remont pomieszczeń przedszkola, w tym malowanie, przegląd kotła, konserwację instalacji CO, zakupiono materiały do remontów. W związku z ujęciem w rozliczeniu wykorzystania dotacji ww. wydatków na remonty, kilkukrotnie proszono kontrolowaną o wyjaśnienie powodów przeprowadzenia remontów w budynku oddanym niespełna rok wcześniej do użytku. Zgodnie z dokumentacją budynku przy "ul. [...]" w dniu 12 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy wydał Zaświadczenie PINB.N4.4072.Z.256.2017 o złożeniu zawiadomienia przez stronę skarżącą o zakończeniu inwestycji polegającej na przebudowie budynku usługowego wraz ze zmianą funkcji na zespół przedszkolno-rehabilitacyjny przy "ul. [...]". Zawiadomienie o zakończeniu budowy przyjęto bez zastrzeżeń, a roboty zostały zrealizowane na podstawie decyzji pozwolenie na budowę z dnia 11 kwietnia 2017 r. Nr 183/2017 (PAB.6740.165.2016.Il) wydanej przez Prezydenta Miasta Legnicy. Projekt budowlany "Rozbudowa z przebudową budynku usługowego wraz ze zmianą funkcji na zespół przedszkolno-rehabilitacyjny" przy "ul. [...]" opracowano 10 lutego 2017 r., zakładał wykonanie nowych instalacji, w tym elektrycznej i gazowej oraz prac budowlanych, jak wykonanie ocieplenia elewacji oraz dachu. Ponadto organ wyjaśnił, że strona skarżąca składając wniosek o wpis przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Legnicy złożyła w dniu 26 września 2017 r. oświadczenie, że budynek przy "ul. [...]" spełnia wszystkie normy do prowadzenia w nim działalności przedszkolno-rehabilitacyjnej. Przedłożyła również opinię sanitarną ZNS.7410.41.2017 z 22 września 2017 r. wystawioną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Legnicy o spełnieniu wymagań higieniczno-zdrowotnych stawianych tego typu obiektom. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wydał pozytywną opinię MZ.5580.64.4.2017 z 21 września 2017 r., o zgodności z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi. Odnośnie 3 faktur przedłożonych do rozliczenia wykorzystania dotacji za naprawę i wymianę instalacji elektrycznej, organ I instancji zwrócił uwagę, że faktura Fv 5/12/2018 z 29 grudnia 2018 r. za remont i wymianę instalacji elektrycznej w pomieszczeniach przedszkolnych, bieżącą konserwację oświetlenia i innych urządzeń elektrycznych w pomieszczeniach przedszkolnych, w okresie od 1 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. wystawiona została do umowy z I. z dnia 1 maja 2018 r. na łączną kwotę 12.300,00 zł. Pozostałe 2 faktury 02/06/2018 z dnia 25 czerwca 2018 r. (10.000,00 zł) oraz 01/07/2018 z dnia 2 lipca 2018 r. (13.000,00 zł), uwzględnione w korekcie rozliczenia dotacji złożonej 21 kwietnia 2021 r. przez organ prowadzący, wystawione zostały na taki sam zakres prac i ten sam okres, na jaki wystawiona była faktura Fv 5/12/2018 z 29 grudnia 2018 r. obejmująca całokształt prac za umówioną kwotę 12.300,00 zł. Organ wskazał, że do faktur tych nie przedstawiono żadnych umów, zostały opłacone z innego rachunku niż dotacyjny i nie zostały zrefundowane z tego rachunku.
Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. strona skarżąca wyjaśniła, że "instalację elektryczną wymieniono w całym budynku", pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. skarżąca poinformowała, że cyt.: "prawie cała elewacja przedszkola została wyremontowana, remont elewacji związany był z ubytkami, które powstały m in. na skutek zjawisk atmosferycznych i uszkodzeń mechanicznych". W dniu 28 czerwca 2021 r. strona skarżąca wyjaśniła, że "remont instalacji elektrycznej, elewacji, dachu, instalacji CO i systemu sterowania ogrzewaniem zostały wykonane na podstawie potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa dzieciom uczęszczającym do Przedszkola". Organ zauważył, że strona skarżąca nie poinformowała z jakiego powodu ww. remonty były konieczne do przeprowadzenia po niespełna roku od rozpoczęcia działalności w nowo przystosowanym budynku. Strona skarżąca udostępniła skan książki obiektu:
str. 13 Tabeli nr 4 "Zakres robót remontowych określonych w protokole kontroli", gdzie pod poz. 1 z dnia 21 września 2018 r. wpisano okresową kontrolę stanu technicznego gdzie widnieje zapis: "miejscowe nieszczelności pokrycia dachowego - należy uszczelnić pokrycie dachu, uszkodzona elewacja od strony "ulicy [...]" naprawić uszkodzenia", data wykonania robót grudzień 2018 r.,
- str. 45 Tabeli nr 8 "Zakres remontów", gdzie pod poz. 1 do 3 ujęto: prace malarskie, malowanie ścian i sufitów w salach przedszkolnych - odbiór 10.09.2018 r., o naprawa i konserwacja dachu na przedszkolu w celu zapewnienia bezpiecznych warunków dla dzieci - odbiór 20.12.2018 r. remont elewacji budynku, uzupełnienie ubytków, nakładanie warstw tynku, malowanie - odbiór 20.12.2018 r.
Organ stwierdził, że w książce obiektu brak jest informacji o konieczności naprawy oraz o wykonaniu wymiany instalacji elektrycznej.
W dniu 30 czerwca 2021 r. dokonano wizji w przedszkolu, w obecności organu prowadzącego, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy oraz pracownika P. w L., z której sporządzono protokół, podpisany przez stronę skarżącą. Organ I instancji zwrócił uwagę na następujące zapisy protokołu: "A. S. potwierdziła, że wszystkie prace zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i decyzją pozwoleniem na budowę. Wszystkie instalacje, pokrycie dachu, elewację wykonano w 2017 r. jako nowe, co zostało potwierdzone oświadczeniem kierownika budowy przy odbiorze robót i dopuszczeniem do użytkowania. A. S. poinformowała, że: remont elewacji wykonano w 2018 r., również w 2018 r. wykonano naprawy systemu sterowania co, instalacji elektrycznej, pokrycia dachu. Ww. prace wykonano w wyniku ulewy, która wg oświadczenia właściciela, dokonała ww. zniszczeń. Właściciel nie korzystał z wykonania ww. prac w ramach gwarancji i umów zawartych w 2017 r. (wszystkie nowe instalacje), nie skorzystał z ubezpieczenia, nie wzywał wykonawcy do naprawy w ramach gwarancji, nie wzywał do zapłaty za dokonanie napraw dopiero wykonanych w 2017 r. robót, nie korzystał z rękojmi za ww. naprawy".
Dalej organ wyjaśnił, że zgromadzona przez niego dokumentacja dotycząca budynku przedszkola potwierdza, że budynek ten został w 2017 r. przebudowany, a wszystkie instalacje, w tym elektryczna, pokrycie dachowe, elewacje wykonano jako nowe. W oświadczeniu o zakończeniu budowy z dnia 28 sierpnia 2017 r. kierownik budowy R. P. potwierdził wykonanie obiektu budowlanego zgodnie z projektem budowlanym. W dzienniku budowy nr 192/2017 wydanym dnia 26 kwietnia 2017 r. znajdują się wpisy o wykonaniu nowej instalacji elektrycznej oraz nowego pokrycia dachu na starej części budynku, dobudowie nowej części, wykonaniu elewacji budynku, potwierdzenie wykonania wszystkich robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym, wykonania robót elektrycznych zgodnie z projektem budowlanym, wykonania wszystkich niezbędnych pomiarów elektrycznych (co potwierdzone zostało wpisem kierownika robót elektrycznych).
Organ I instancji wskazał, że w dokumentacji znajduje się również protokół z pomiarów ochronnych RAP-0003-2017 z dnia 14 sierpnia 2017 r., ważnych do dnia 14 sierpnia 2022 r., z kontroli instalacji elektrycznej ważnej na ww. okres 5 lat sporządzony przez I. - który to następnie w kolejnym roku - 2018, zgodnie z dokumentacją księgową - fakturami - przedłożonymi do rozliczenia dotacji, dokonywał wymiany i remontu całej instalacji elektrycznej na kwotę 35.300,00 zł.
Pismem z dnia 10 lutego 2023 r., strona skarżąca wyjaśniła, że cyt.: "remonty zostały przeprowadzone po kilkunastomiesięcznym okresie od rozpoczęcia użytkowania pomieszczeń, w trakcie których pojawiły się usterki lub nieprawidłowe działanie m.in. instalacji elektrycznej, ogrzewania lub oświetlenia. (...) budynek nie był nowy, ale przebudowany ze starego budynku usługowego, co miało wpływ na późniejsze użytkowanie, m.in. część dachu która przeciekała, była nad starą częścią budynku. (...) dlatego nie można wskazać, że przyczyną wykonania remontów/napraw było tylko zalanie. W trakcie użytkowania zdarzały się przepięcia, wyłączenia prądu lub niedostatecznie działanie ogrzewania, co było powodem przeglądu i wymiany instalacji elektrycznej i ogrzewania w tym włączników i gniazdek, źródeł oświetlenia, sterowników, czujników itp. "
Organ I instancji podniósł, że ww. okoliczności nie uzasadniają wykonania tak szerokiego i kosztownego remontu (de facto wymiany) instalacji elektrycznej, po tak krótkim czasie eksploatacji. Chęć wymiany na lepsze jakościowo lub bezpieczniejsze elementy (brak poparcia w dowodach zebranych w toku postępowania - protokół pomiarów potwierdza bezpieczeństwo zamontowanej instalacji i jej elementów) nie był wystarczający w ocenie organu, do sfinansowania powyższych prac budowlanych ze środków publicznych. Strona skarżąca dysponuje również środkami z opłat od rodziców i może wykonywać prace, które nie są niezbędne, w ramach środków własnych lub pochodzących z wpłat rodziców. Jednocześnie organ I instancji uznał wydatki na konserwację i naprawę systemu CO i sterowania CO, za kwalifikowalne.
Odnośnie wydatków na remont dachu organ wyjaśnił, że strona w piśmie z dnia 10 lutego 2023 r. oświadczyła, że: "dotyczył starej nieodnowionej części dachu budynku (...) - zgodnie z zaleceniem wskazanym w protokole przeglądu budynku. Remont dotyczył kilkudziesięciu metrów kwadratowych. Strona przytoczyła wpis protokołu z 21 września 2018 r. z okresowej kontroli budynku cyt.: "występują miejscowe nieszczelności pokrycia dachowego - należy uszczelnić pokrycie dachu (wykonać konserwację)".
Organ I instancji zwrócił jednak uwagę, że powyższym wyjaśnieniom o starej nieodnowionej części dachu przeczy wpis w dzienniku budowy nr 192/2017 dokonany przez kierownika budowy R.P. z dnia 22 czerwca 2017 r. zgodnie z którym: "wykonano nowe pokrycie dachu (w części istniejącej) " oraz z dnia 14 lipca 2017 r. zgodnie z którym: "wykonano deskowanie dachu (dźwigarów gotowych) płytą OSB, ułożono folię i wykonywane jest pokrycie z papy termozgrzewalnej i podkładowej".
Dalej organ wskazał, że w protokole z dnia 21 września 2018 r. z okresowej kontroli budynku, wykonanym przez M.J. N. wskazano na str. 2 oraz 5: "pokrycie dachu stan techniczny zadowalający (...), tzn. element budynku utrzymany jest należycie, nie wykazuje większego zużycia. Mogą wystąpić nieznaczne uszkodzenia wynikające z użytkowania, szczególnie mechaniczne. Element wymaga konserwacji - wykonania robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementu budynku".
Przesłuchany w dniu 5 kwietnia 2023 r. świadek M. J, posiadający stosowne uprawnienia, który dokonywał corocznych okresowych przeglądów budynku, w tym w 2018 r. i sporządził protokół z powyższej czynności, nie potwierdził konieczności naprawy całości pokrycia dachowego, a jedynie przecieku na łączeniu konstrukcji nowej części ze starą. Świadek ten nie potwierdził również, żeby pokrycie dachowe na istniejącej części budynku było stare: "pokrycie dachu w całości w 2018 r. tj. przed moją kontrolą było nowe (...) dach miał przeciek (jedno z pomieszczeń około 2m2 sufitu miało zaciek) i był uszczelniany (...), nieszczelność mogła występować w obrębie kilku m² od zalanego pomieszczenia". W związku z przedłożeniem do rozliczenia wykorzystania dotacji przez stronę faktur na zakup [...] m2 papy zapytano czy wskazana w protokole naprawa dachu wymagała zużycia takiej ilości papy. Świadek oświadczył, że cyt.: "(...) nie jest to możliwe (...) [...] m2 wystarczy na 3 warstwowe pokrycie około [...] m2".
W związku z powyższym organ I instancji uznał, że niezasadne było wydatkowanie środków publicznych pochodzących z dotacji na usługi i zakup materiału na wymianę całego pokrycia dachowego.
Odnośnie wydatków na remont elewacji strona skarżąca w piśmie z dnia 10 lutego 2023 r. oświadczyła, że: "był przeprowadzony zgodnie z zaleceniem wskazanym w protokole przeglądu budynku. Ponadto z uwagi na odpryski i ryzyko ich spadku na dziecko, dodatkowo uzasadniało moją decyzję o remoncie/naprawie elewacji. Powierzchnia prac to kilkadziesiąt metrów powierzchni". Strona przytoczyła przy tym wpis protokołu z 21 września 2018 r. z okresowej kontroli budynku, iż cyt.: "uszkodzona elewacja od strony "ul. [...]" - należy dokonać naprawy uszkodzenia". Organ wyjaśnił jednak, że zgodnie z wpisem do dziennika budowy nr 192/2017 dokonanym przez kierownika budowy R.P. w dniu 24 sierpnia 2017 r. zrealizowano prace związane z wykonaniem elewacji budynku. W protokole z 21 września 2018 r. z okresowej kontroli budynku, wykonanym przez M.J. N. wskazano jednak, że cyt.: "elewacje-stan techniczny dobry (...), tzn. element budynku jest dobrze utrzymany, konserwowany, nie wykazuje zużycia, uszkodzeń (poza wymienionym). Cechy i właściwości materiałów odpowiadają wymaganiom". Na powyższą okoliczność organ przesłuchał w dniu 5 kwietnia 2023 r. w charakterze świadka M. J, posiadającego stosowne uprawnienia, który dokonywał corocznych okresowych przeglądów budynku, w tym w 2018 r. i sporządził protokół z powyższej czynności. Świadek nie potwierdził konieczności naprawy "prawie całej elewacji budynku". Świadek zeznał: "elewacja była świeżo po oddaniu budynku około 1 rok, nie wymagała robót konserwacyjnych poza jednym miejscem uszkodzonym przez samochód (...) - około 1m2 styropian i tynk cienkowarstwowy (...) z lewej strony przy wejściu do budynku od strony "ul. [...]", a w przybliżeniu do wskazanej naprawy potrzeba było 4 kg tynku i 4 kg kleju na m² i siatka plus metr styropianu. Być może naprawa objęła trochę większą powierzchnię tj. od okna do okna". Świadek zaznaczył miejsce uszkodzenia na zdjęciu budynku, które zostało dołączone do protokołu przesłuchania. Organ wyjaśnił, że w związku z przedłożeniem do rozliczenia wykorzystania dotacji przez stronę faktur na zakup 875 kg tynku akrylowego i 80 kg gruntu, zapytano świadka jaka jest wydajność tynku i czy wskazana w protokole naprawa elewacji wymagała zużycia takiej ilości tynku akrylowego. Organ wskazał, że świadek oświadczył, iż "nie". Przy wydajności tynku możliwe jest wykonanie [...] m² dla 900 kg tynku", tj. że prawdopodobne jest wykonanie z takiej ilości tynku akrylowego całej powierzchni elewacji - ok. [...] m².
W związku z powyższym organ uznał, że niezasadne było wydatkowanie środków publicznych pochodzących z dotacji na usługi i zakup materiału na remont całej elewacji. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że z przesłuchania świadka W. W. na okoliczność wykonania remontu dachu oraz elewacji budynku przedszkola świadek potwierdził fakt wykonania usług na rzecz strony skarżącej, lecz ze względu na upływ czasu nie potrafił określić dokładnie zakresu robót ani uszkodzeń, które należało naprawić.
Organ I instancji ustalił, że strona skarżąca nie korzystała z gwarancji, rękojmi, ubezpieczenia. Strona skarżąca nie przesłała m.in. brakujących umów na remont instalacji elektrycznej, nie wskazała wykonawców dachu i elewacji w 2017 r., dowodów uprawdopodobniających zniszczenia wymagające naprawy, poświadczających ubezpieczenie budynku przedszkola w 2018 r. Jednocześnie poinformowała, że nie ma żadnych innych dokumentów prócz przedłożonych. W ocenie organu, strona nie przedstawiła żadnych dowodów na zniszczenia, których miała dokonać ulewa (np. zdjęcia), ani innych, które potwierdzałyby zasadność wykonania tak poważnych remontów po tak krótkim czasie użytkowania obiektu, który niespełna rok wcześniej oddany został do użytku i wszystkie ww. elementy zgodnie z projektem budowlanym oraz odbiorem robót i dopuszczeniem do użytkowania, zostały w 2017 r. wykonane jako nowe.
Organ wyjaśnił, że w przypadku budynku nowo oddanego do użytku lub w przypadku zdarzeń losowych, obowiązkiem kontrolowanej było skorzystać w pierwszej kolejności z ubezpieczenia lub z gwarancji umownej danej na roboty budowlane. Ze względu na publiczny charakter dotacji stronę korzystającą z publicznych pieniędzy obowiązują określone standardy postępowania i musi ona zadbać o należyte udokumentowanie wydatków realizowanych w ramach uzyskanej dotacji. Należy mieć na uwadze, że środki przekazane w ramach dotacji są środkami publicznymi, które wydatkować należy zgodnie z zasadą wynikającą z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) u.f.p., który stanowi, że "wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów".
Organ I instancji zauważył, że dysponowanie środkami publicznymi, w tym z tytułu dotacji podlega określonemu reżimowi i kontroli wydatkowania, przy zachowaniu dyscypliny budżetowej (art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Zatem udokumentowanie prawidłowości wydatkowania spoczywa na beneficjencie dotacji. To dotowany podmiot powinien być w posiadaniu dokumentacji, która pozwoliłaby w sposób jednoznaczny powiązać wydatek z koniecznością jego dokonania i racjonalnością jego wydatkowania. Każdy wydatek ujęty w rozliczeniu dotacji, a takim jest koszt remontu, powinien być poniesiony zgodnie z przeznaczeniem i obowiązkiem dotowanego jest wykazanie tego faktu. Wydatkowanie dotacji jest ograniczone ustawowo poprzez wskazanie celów, którym ma ono służyć, a jej rolą nie jest subsydiowanie wszelkiej działalności prowadzonej przez jednostkę prowadzącą, czy też pokrywanie wszelkich jej wydatków, jeśli w pierwszej kolejności wydatki te mogą zostać pokryte z ubezpieczenia lub gwarancji na wykonane roboty. Ww. wydatki uznano zatem za niezasadne sfinansowaniem dotacją. W związku z powyższym dotację w łącznej kwocie 82.519,30 zł (35.300,00+18.733,30+28.486,00) organ I instancji uznał za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie:
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności dotyczy to oceny wydatków poniesionych na naprawy i remonty pomieszczeń przedszkola, zakup bieżni dla dzieci oraz wydatków rzekomo finansowanych z czesnego;
- art. 6, art. 7 k.p.a. poprzez fakt, iż w toku postępowania organ administracji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ w przedmiotowej sprawie stosował w sposób wybiórczy przepisy prawa, nie biorąc pod uwagę, że w przedmiotowych kwestiach są inne, korzystniejsze dla strony rozstrzygnięcia;
- art. 75, 77 i 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie innych wydatków poniesionych na Przedszkole, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz dopuszczenia i przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego na podstawie wszystkich zebranych i przedstawionych przez stronę oraz znanych z urzędu dowodów, a także skutkuje błędnym ustaleniem stanu faktycznego;
- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wydatki rozliczone z dotacji nie były wydatkami bieżącymi przedszkola, a w szczególności dotyczy to wydatków poniesionych na ekwiwalent za niewykorzystany urlop pracownika;
- art. 35 ust. 3 u.f.z.o. poprzez uznaniu, że przepis ten nie zezwala na finansowanie z bieżącej dotacji zadań przedszkola przed otrzymaniem pierwszej części dotacji.
Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do kwoty 292,73 zł stanowiącej pochodne od wynagrodzeń pracowników, z uwagi na udokumentowanie w toku kontroli wydatków poniesionych na opłacenie składek społecznych i zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych naliczonych od całej kwoty wynagrodzenia pracowników, wynikającego z listy płac nr 10/2018 zasadnym jest możliwość pokrycia dotacją tego wynagrodzenia i uznanie prawidłowości wydatku w kwocie 292,65 zł. Wobec niezakwestionowania przez stronę wydatków w kwocie 5.197,57 zł Kolegium orzekło o obowiązku zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku 2018 r. w wysokości 5.197,57 zł.
W zakresie dotacji w kwocie 23.502,26 zł podlegającej zwrotowi z uwagi na jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem organ II instancji wyjaśnił, że analiza statutu przedszkola, jak i umów zawieranych z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola wykazała, że skarżąca przewidziała finansowanie zajęć oraz imprez okolicznościowych ze środków wpłacanych przez rodziców. Kolegium skonstatowało, że w świetle umów zawieranych z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola pojęcie "czesnego" rozumiane jest jako opłata ponoszona przez rodziców. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie brak było potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów tj. przesłuchania świadków z uwagi na okoliczność dysponowania przez organy jednolitymi dowodami w postaci zapisów umów zawieranych przez dyrektora przedszkola.
W zakresie wydatku w wysokości 5.269,00 zł dotyczącego sfinansowania zakupu bieżni elektrycznej, Kolegium wyjaśniło, że brak jest bezpośredniego związku między tym wydatkiem, a celem udzielonej dla niepublicznego przedszkola dotacji.
Dalej SKO wskazało, że kwota 289,93 zł stanowiąca wypłacony ekwiwalent urlopowy pracownikowi nie mogła być sfinansowana ze środków dotacji budżetowej ponieważ świadczenie to jest rekompensatą za niewykorzystany urlop, a nie wykonywana pracą i nie ma związku z konkretnym świadczonym w ramach zatrudnienia stosunkiem pracy.
Kolegium dalej wskazało, że nie ma możliwości finansowania ze środków dotacji wydatków poniesionych na zakup energii, wody, ciepła, opłat telekomunikacyjnych, wywozu nieczystości, przeglądu i konserwacji kotła, przeglądu instalacji gazowej, w części przypadającej na prowadzoną pod tym samym adresem co przedszkole N., a także za okresy od lutego do kwietnia 2018 r., tj. czas przed przekazaniem pierwszej transzy dotacji.
Organ II instancji uznał ponadto kwotę 82.519,30 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium zgodziło się w pełni z ustaleniami i wywodami organu I instancji w ww. zakresie.
Kolegium wyjaśniło, że aby rozstrzygnąć zarysowany na tle ustalonego stanu faktycznego problem wskazać należy, że możliwość zaliczenia wydatków do wymienionych w art. 35 u.f.z.o., nie jest wystarczająca dla uznania możliwości ich pokrycia z dotacji budżetowej. Skarżąca dysponując otrzymanymi dotacjami zobowiązana była zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. dokonywać tych wydatków w sposób oszczędny i celowy, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów przy zastosowaniu doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-3la i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Kontrola ta może obejmować również przestrzeganie wymogów ustawy o finansach publicznych. Osoby kontrolujące mają przy tym zapewniany wgląd do prowadzonej przez placówki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.
SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wydatki ze środków publicznych w myśl z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dla oceny spełniania tych wydatków konieczne było wykazanie ich przeznaczenia na cele objęte dotacją, a więc udokumentowanie w sposób umożliwiający organowi skontrolowanie celowości tych wydatków z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dlatego też w przypadku wydatków remontowych w tak szerokim zakresie obowiązkiem strony było wykazanie że ich wykonanie było konieczne i w jaki sposób przyczyniły się do realizacji celów, na które dotacja była udzielona.
W ocenie Kolegium poniesione przez stronę wydatki na wymianę instalacji elektrycznej w budynku przedszkola w sytuacji, gdy zaledwie rok wcześniej instalacja taka została wykonana jako nowa i spełniła wszystkie wymogi bezpieczeństwa nie może być uznane za wykorzystanie dotacji w sposób celowy i oszczędny, skoro strona w żaden sposób nie wykazała konieczności przeprowadzenia takich prac, w szczególności nie udokumentowała ewentualnych awarii, zniszczeń w wyniku ulewy, na które się powołuje, czy też konieczności zwiększenia natężenia oświetlenia podstawowego i awaryjnego poprzez wymianę na jakościowo lepsze, bezpieczniejsze, nie przedłożyła żadnego protokołu ze sprawdzenia skuteczności ochrony przeciwpożarowej. Z żadnych z przedłożonych przez stronę dokumentów nie wynika aby istniejąca instalacja elektryczna wymagała wymiany. W przedłożonej do kontroli książce obiektu nie odnotowano informacji o nieprawidłowościach w działaniu instalacji elektrycznej, skutkujących koniecznością jakichkolwiek napraw, a tym bardziej wymiany w całym budynku. Na uwagę zasługuje fakt, że wg przedłożonej dokumentacji, prac dokonał P. T., który w 2017 r. wykonał nową instalację elektryczną, a następnie w dniu 14 sierpnia 2022 r., dokonał kontroli pomiarów ochronnych ważnych na 5 lat, nie stwierdzając przy tym żadnych nieprawidłowości.
W odniesieniu do trzech faktur przedłożonych do rozliczenia wykorzystania dotacji za naprawę i wymianę instalacji elektrycznej Kolegium wyjaśniło, że wystawione zostały na taki sam zakres prac i ten sam okres, na jaki wystawiona była faktura Fv 5/12/2018 z 29 grudnia 2018 r. Strona skarżąca w odniesieniu do tych faktur nie przedstawiła żadnych umów. Zostały one opłacone z innego rachunku niż dotacyjny i nie zostały zrefundowane z tego rachunku.
W ocenie Kolegium strona nie wykazała spełnienia wymogu celowości i oszczędności, co do wydatków na remont dachu i elewacji przedszkola, nie wskazując na konieczność ich wykonania dla realizacji celów finansowanych z dotacji. Zakres przeprowadzonych prac był nieadekwatny do usterek stwierdzonych, przez podmiot dokonujący corocznych przeglądów budynku. Stwierdzony przez ten podmiot przeciek dachu na łączeniu konstrukcji nowej części ze starą oraz uszkodzenie elewacji rzędu 1 m2 nie uzasadniało wykonanie remontu całego dachu na starej części budynku, jak również wykonanie prawie całej powierzchni elewacji.
Kolegium podkreśliło, że w 2017 r. podczas przeprowadzonych prac budowlanych na obecnym obiekcie przedszkola wykonano nowe pokrycie dachu (zarówno części istniejącej, jak i nowej), a także nową elewację budynku. Zarówno zatem pokrycie dachu jak i elewacja nie wymagały prac konserwacyjnych, poza uszkodzeniami wskazanymi przez podmiot dokonujący przeglądu budynku.
Kolegium uznało za niewiarygodne zeznania świadka W. W. Świadek wprawdzie zeznał, że w 2018 r. wykonywał prace związane z remontem dachu i elewacji budynku przy "ul. [...]", niemniej jednak, zeznania świadka są ogólnikowe i niespójne, zarówno co do zakresu wykonanych prac oraz powierzchni dachu, elewacji objętych remontem, świadek nie był w stanie również określić, jakiego rzędu uszkodzenia dachu i elewacji wystąpiły na budynku, jak również jaka ilość materiału była potrzebna do wykonania prac remontowych. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, zeznania świadka w tym zakresie są zbyt ogólnikowe i obarczone wysoką dozą niepewności - więcej jest niewiadomych niż konkretnych faktów, co do stanu budynku i zakresu wykonanych prac.
Ponadto w ocenie Kolegium, jeżeli wykonane w 2017 r. roboty budowlane (wymiana instalacji elektrycznej, wymiana poszycia dachowego, remont elewacji budynku) posiadały wady i usterki, które ujawniły się w toku użytkowania budynku, strona winna była w pierwszej kolejności skorzystać z obowiązkowej rękojmi, ewentualnie umownej gwarancji, jeżeli taka została udzielona, natomiast w przypadku zniszczeń spowodowanych zjawiskami atmosferycznymi lub działaniem osób trzecich - ze środków z ubezpieczenia budynku. Tymczasem w toku kontroli oraz postępowania strona nie przedłożyła dokumentów wskazujących, że strona dochodziła swoich roszczeń z tytułu rękojmi i gwarancji na wykonane roboty budowlane, czy też z ubezpieczenia mienia. Natomiast poniesione wydatki w pierwszej kolejności winny być pokryte z tychże źródeł.
Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom strony, organ nie kwestionuje zapisów protokołu z dnia 21 września 2018 r., w którym wskazano na konieczność naprawy stwierdzonych uszkodzeń elewacji i miejscowej nieszczelności pokrycia dachowego. Istotne jest to, że strona nie uzasadniła celowości poniesienia wydatków (które pokryła dotacją) na wymianę całej instalacji elektrycznej, w budynku przedszkola oraz na remont całego pokrycia dachowego starej części budynku jak elewacji całego budynku.
Ze względu na publiczny charakter dotacji, stronę korzystającą z publicznych pieniędzy obowiązują określone standardy postępowania i musi ona zadbać o należyte udokumentowanie wydatków realizowanych w ramach uzyskanej dotacji. Na beneficjencie pomocy spoczywa obowiązek udokumentowania prawidłowości wydatkowania środków publicznych, jakimi jest dotacja. To dotowany podmiot powinien być w posiadaniu dokumentacji, która pozwoliłaby w sposób jednoznaczny powiązać wydatek z koniecznością jego dokonania i racjonalnością jego wydatkowania. W przedmiotowej sprawie organ prowadzący nie wykazał celowości i prawidłowości ww. wydatków, co musi skutkować uznaniem, że nie mogą być one sfinansowane uzyskaną dotacją.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że wydatki w łącznej kwocie 6.980,50 zł poniesione na usługi rehabilitacyjne, nie dotyczyły zajęć w przedszkolu lecz zajęć organizowanych przez inne podmioty. Ustalenia organu I instancji nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą. Strona zgłosiła w tym zakresie wniosek o uwzględnienie innych wydatków w to miejsce (wydatków dotyczących wynagrodzenia za pięć miesięcy 2019 t. – listy płac 7/2018, 8/2018, 10/2018, 11/2015 i 12/20180). Kolegium skonstatowało, że w świetle postanowień uchwały Rady Miejskiej Legnicy z dnia 29 stycznia 2018 r., nr XLII/446718 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczani adotacji, brak jest możliwości korygowania złożonego rozliczenia wykorzystanej dotacji w trakcie trwania kontroli oraz po jej zakończeniu, jeżeli dotyczyłaby ustaleń poczynionych przez kontrolującego. Kolegium wskazało jednak niezależnie od ww. okoliczności, że działanie organu prowadzącego, polegające na ujawnieniu informacji o poniesionych wydatkach w zależności od kierunku postępowania organu administracji, weryfikującego prawidłowość rozdysponowania środków publicznych, nie jest akceptowalne świetle obowiązujących przepisów prawa. O ile samo uzupełnienie dokumentacji i wyjaśnienie niejasności w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, nie może być traktowane jako nieakceptowalne, to jednak korekta, czyli zmiana polegająca na zastąpieniu wydatków zakwestionowanych przez organ innymi, celem ich zakwalifikowania jako "zgodne z przeznaczeniem", w czasie trwania postępowania w sprawie, nie jest dopuszczalna. Kolegium skonstatowało, że strona skarżąca nadużyła możliwości składania wyjaśnień w toku postępowania poprzez dokonywanie zmian kategorii wydatków, które poniosła z przeznaczonej dla niej puli środków.
W konkluzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w k.p.a. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny i wnikliwy, wyjaśniający wszelkie aspekty sprawy, zaś zgromadzony materiał dowodowy został poddany skrupulatnej analizie w uzasadnieniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości, a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dotyczy to m.in. oceny wydatków poniesionych na zakup bieżni dla dzieci oraz wydatków rzekomo finansowanych z czesnego;
2. art. 6, art. 7 k.p.a. poprzez fakt, iż w toku postępowania organ administracji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ w przedmiotowej sprawie stosował w sposób wybiórczy przepisy prawa, nie biorąc pod uwagę, że w przedmiotowych kwestiach są inne, korzystniejsze dla strony rozstrzygnięcia;
3. art. 75, 77 i 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie innych wydatków poniesionych na przedszkole, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz dopuszczenia i przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego na podstawie wszystkich zebranych i przedstawionych przez stronę oraz znanych z urzędu dowodów, a także skutkuje błędnym ustaleniem stanu faktycznego;
4. art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 236 ust. 2 i 3 u.f.n. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wydatki rozliczone z dotacji nie były wydatkami bieżącymi przedszkola, a w szczególności dotyczy to wydatków poniesionych na ekwiwalent za niewykorzystany urlop pracownika;
5. art. 35 ust. 3 u.f.z.o. poprzez uznanie, że przepis ten nie zezwala na finansowanie z bieżącej dotacji zadań przedszkola przed otrzymaniem pierwszej części dotacji.
Skarżąca wskazała, że nadal pozostaje dla niej sporna kwestia zasadności zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie skarżącej, pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń, Kolegium dokonało wadliwej oceny kwalifikowalności wydatków lub też wadliwej wykładni przepisów prawa – co wpływa na ostateczny wynik decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że wydatkując w 2018 r. dotację działała w oparciu o przepisy prawa oświatowego, które pomimo szeregu nowelizacji były nieprecyzyjne, zbyt ogólne i dające możliwość ich interpretowania w sposób dowolny, co nagminnie wykorzystywane jest przez samorządy na niekorzyść placówek oświatowych.
Strona skarżąca zakwestionowała uznanie wydatkowanej kwoty 23.502,26 zł jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie skarżącej Kolegium niezasadnie utożsamia pojęcie czesnego z opłatą. Czesne obejmuje zbiór źródeł finansowania pobytu dziecka w przedszkolu, opłata to z kolei wyłącznie środki pochodzące od rodziców. Skarżąca wskazała, że w sprawie nie doszło do podwójnego finansowania wydatku. W zakresie bieżni skarżąca wskazała, że bieżnia ta była użytkowana w trakcie zajęć rewalidacyjnych, sensorycznych i terapeutycznych przez dzieci posiadające orzeczenia o niepełnosprawności i potrzebie kształcenia specjalnego pod nadzorem kadry dydaktycznej. Skarżąca nie zgodziła się z brakiem możliwości finansowania z dotacji ekwiwalentu urlopowego. Strona skarżąca nie zgodziła się ponadto z oceną braku możliwości finansowania wydatków dokonanych przed przekazaniem pierwszej transzy dotacji. W skardze strona zakwestionowała ponadto stanowisko Kolegium odnośnie braku możliwości finansowania z kwot dotacji wydatków na remont dachu, elewacji, i wymianę instalacji elektrycznej. Skarżąca wskazała ponadto na możliwość uznania przez organ wydatków poniesionych przez przedszkole na wynagrodzenie dyrektora przedszkola w miejsce wydatków zakwestionowanych przez organy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, lecz nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności przywołania przepisów prawa materialnego stanowiących jej podstawę, albowiem ich treść determinuje zakres kompetencji Kolegium, które orzekając w przedmiocie odwołania skarżącej, było obowiązane do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia całokształtu niniejszej sprawy, w tym do wnikliwego odniesienia się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu.
Strona skarżąca kwestionuje w skardze określenie obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
W świetle art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
W związku z tym, że przepisy tej ustawy nie wskazują definicji legalnej pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to w szczególności zapłatę za zadanie, które nie było przedmiotem dotowania z budżetu gminy, a w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem nastąpi przez realizację innych celów niż wskazane w tych przepisach. Dlatego podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem, zaś powiązanie to nie może być dowolne, gdyż winno być adekwatne do celu wydatku (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 252, [w:] J.M. Salachna, M. Tyniewicki (red.), Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2024, Lex/el., nr 2; M. Stawiński, Komentarz do art. 252, [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Lex/el. 2019, nr 2). Inaczej mówiąc, dotacja jest wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdy została wydatkowana na cele inne aniżeli te, na które została udzielona albo nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana.
Jak wskazuje art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
W niniejszej sprawie przedmiot sporu dotyczy prawidłowości wydatkowania przez skarżącą dotacji oświatowej, której środki była strona zobligowana spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
Stosownie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoty lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:
– 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
– 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci i młodzieży,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
Przy czym, co wynika z art. 35 ust. 2 u.f.z.o., przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p., a w myśl art. 35 ust. 3 u.f.z.o., udzielone dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania.
W świetle art. 35 ust. 4 u.f.z.o. dotacja przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 u.p.o., oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm., dalej jako: "u.p.o.").
W odniesieniu do przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz szkół, niewymienionych w pkt 1, innych form wychowania przedszkolnego oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych, art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. wskazuje, że przez wydatki, o których mowa w ust. 4, należy rozumieć wydatki na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeniach o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, indywidualnych programach zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1878 ze zm.) oraz indywidualnych programach edukacyjno-terapeutycznych, o których mowa w art. 127 ust. 3 u.p.o., a nadto zapewnienie warunków ich realizacji.
Istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy ma art. 10 ust. 1 u.p.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, zaś do zadań tego organu należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 i 2255), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.
Ponadto jak wynika z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z przepisu art. 60 pkt 1 u.f.p. wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Natomiast przepisy Rozdziału 8 Działu III Ordynacji podatkowej regulują kwestie przedawnienia zobowiązań podatkowych. Przedstawiony w nich sposób liczenia terminu przedawnienia jest zależny zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). Powszechnie przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny (zob. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13, Lex nr 1500622; z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2190/14, Lex nr 2066274; a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2240/13, Lex nr 1466067; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Bd 104/16, Lex nr 2021976).
W kontekście powyższych przepisów, nie budzi więc wątpliwości, że dotacje przeznaczane na realizację zadań placówki oświatowej ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących jej wydatków. Są one zatem przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków placówki. A zatem należy zaakceptować założenie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez te placówkę, bądź jednostkę prowadzącą, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14; z dnia 8 maja 2014 r., II GSK 229/13; z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12; z 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1002/13).
Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że beneficjent dotacji oświatowej jest zobowiązany do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji. To po stronie organu prowadzącego istnieje obowiązek rozliczenia się ze środków otrzymanej dotacji, w tym przedstawienia odpowiednim organom podmiotu dotującego dokumentów źródłowych umożliwiających ocenę prawidłowości wykorzystania otrzymanej dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotację bez jednoznacznego wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 620/23, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony z udziałem skarżącej, nie mógł zostać zweryfikowany zgodnie z jej oczekiwaniami w zakresie dotyczącym zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem a dotyczącej wydatków uznanych jako podwójne finansowanych ze środków dotacji i ze środków pochodzących od wpłat rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola. Należy przychylić się tutaj do interpretacji zapisów umów zawieranych przez dyrektora przedszkola z poszczególnymi rodzicami dzieci dokonanej przez organy. Strona skarżąca przedłożyła do akt sprawy umowy, w których w § 8 ust. widniał zapis, iż: "Przedszkole w ramach czesnego zapewnia dziecku uczestnictwo w zajęciach: angielski, logorytmika, rytmika i taniec, opieka logopedyczna, opieka psychologa i bieżąca diagnoza osiągnięć dziecka, gimnastyka korekcyjna, trening pamięci oraz twórczego myślenia, zajęcia twórcze, imprezy okolicznościowe, uroczystości odbywające się na terenie placówki i poza nią". Analiza umów wskazuje, że były w nich określane konkretne wysokości czesnego. W § 5 ust. 3 umów wskazano, że nieobecność dziecka nie zwalnia rodziców z obowiązku opłaty czesnego. Przekroczenie terminu opłacenia czesnego powoduje przy tym naliczenie odsetek (§ 5 ust. 4 umów).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, zgodnie z którym z przedstawionych przez stronę skarżącą umów nie wynika aby koszty ww. zajęć były/winny być finansowane z dotacji budżetowej, przeciwnie wręcz analiza przedstawionych przez stronę umów wskazuje, że w ramach stałego czesnego opłacanego przez rodziców dzieci, są finansowane zajęcia takie jak: taniec, zajęcia psychologiczne, sensoplastyka, gimnastyka korekcyjna, imprezy okolicznościowe.
Zapisy umów są jasne i nie było potrzeby dalszego dowodzenia faktów, które jednoznacznie wynikają z przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów w postaci umów. W tej sprawie dalsze dowodzenie prowadziłoby jedynie do przeciągania postępowania w czasie. Jak wynika z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W § 2 ww. przepisu wskazano, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że prawdą jest, że obowiązki gromadzenia dowodów spoczywają na organie, ale jednocześnie organ ten nie może poszukiwać dowodów na okoliczności przeciwne do już wynikających z posiadanych dowodów - nawet, jeżeli strona kwestionuje nie tyle zebrane dowody, ale wnioski z nich wysnuwane przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 772/22, LEX nr 3395576). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.
Organ nie jest też zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieograniczony, a jedynie do momentu, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ dysponował jednoznacznymi dowodami wystarczającymi do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Interpretacja zapisów umów wskazuje, że finansowanie zajęć wskazanych w umowie ze środków dotacji budżetowej prowadziłoby de facto do podwójnego finansowania, co w świetle zapisów u.f.z.o., u.p.o. a w szczególności u.f.p. jest działaniem niedopuszczalnym. Należy zatem przychylić się do konieczności zakwestionowana rozliczenia środków dotacyjnych dokonanych przez stronę skarżącą w tym zakresie.
W kwestii stwierdzenia przez organy braku możliwości wydatkowania środków publicznych za zakup bieżni i krokomierza należy wskazać, że organy szeroko uzasadniły swoje stanowisko, zgromadziwszy uprzednio niezbędny do wyciągnięcia wniosków materiał dowodowy. Zapisy instrukcji obsługi bieżni elektrycznej [...] nie pozostawiają złudzeń, że jest ona przeznaczona jedynie do użytku domowego, nie jest natomiast odpowiednia do profesjonalnego zastosowania, testów lub celów medycznych, w końcu – nie jest odpowiednia dla dzieci, a osoby niepełnosprawne i pacjenci winni ćwiczyć na niej jedynie pod nadzorem swoich opiekunów lub lekarzy. Trzeba ponownie podkreślić, że dotacja oświatowa dla placówek musi być przeznaczona na konkretne cele związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki uczniów. Rola dotacji oświatowej nie polega jednak na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez przedszkole bądź jednostkę prowadzącą przedszkola, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków. W szczególności trudno uznać zasadność wydatkowania środków budżetowych na przedmioty, które z samej swej istoty (tutaj konstrukcji i przeznaczenia) nie mogą służyć dzieciom. Wydatek ten nie kwalifikuje się do rozliczenia z dotacji oświatowej.
W kwestii braku możliwości rozliczenia wydatków poniesionych przed dniem otrzymania transzy dotacji należy wyjaśnić, że co prawda na gruncie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wprowadzono kasową metodę rozliczania dotacji, co oznacza, że decydująca dla daty klasyfikacji danego wydatku jest data jego faktycznego poniesienia, to jednak należy mieć na względzie, że co do zasady dotacja oświatowa winna być przeznaczona na realizację działań związanych z kształceniem, wychowaniem, i opiekę, w tym procesem kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Powyższy przepis, na który powołuje się skarżąca łagodzi dotychczasowe stanowisko występujące w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym zarówno w u.f.p., jak i przepisach odrębnych, brak było możliwości rekompensowania z dotacji czynności beneficjenta zrealizowanych przed wypłatą dotacji. Zgodnie z ww. stanowiskiem wydatkowanie środków finansowych następuje po otrzymaniu dotacji na rachunek bankowy podmiotu dotowanego, a dotacja może być wydatkowana przez beneficjenta wyłącznie po przekazaniu jej beneficjentowi (tak również NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r. w sprawie II GSK 693/15, CBOSA). Obecne brzmienie przepisu wskazuje, że ma on zastosowanie w przypadku, gdy w roku następnym po roku budżetowym nastąpiło wyrównanie dotacji za rok poprzedni. Dzięki tej regulacji wyrównanie dotacji dokonane w roku następnym po roku budżetowym, którego ta dotacja dotyczy powinno być traktowane tak jak dotacja rozliczana w ramach roku, w którym została faktycznie wypłacona, chociaż dotyczyła zadań roku poprzedniego. W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z rozliczeniem dotacji w innym roku, lecz z próbą rozliczenia wydatków, które nie były związane z kształceniem, wychowaniem, i opieką dzieci, bowiem czynności te rozpoczęły się dopiero od maja 2018 r., tj. od miesiąca w którym strona skarżąca zgłosiła w systemie elektronicznym pierwszą informację o liczbie uczniów przedszkola. Co prawda przed tym czasem skarżąca wykonywała czynności przygotowawcze do podjęcia ww. zdań, nie sposób jednak uznać, że wydatki podejmowane przed rozpoczęciem procesu kształcenia, wychowania, i opieki mogą wchodzić w zakres środków podlegających dotowaniu. Taka interpretacja przepisu prowadziłaby do licznych nadużyć ze strony beneficjentów dotacji, a co najważniejsze byłaby sprzeczna z brzmieniem przepisu jasno wskazującego na charakter dotacji. W ramach pojęcia "dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby, ale związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, a nie ze sferą działań zmierzających dopiero do rozpoczęcia tych zadań.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego uznania przez organy, że wydatki poniesione przez stronę na remont dachu, elewacji i wymianę instalacji elektrycznej w budynku przedszkola nie mieszczą się w katalogu dotacji wykorzystanej prawidłowo, należy przychylić się do stanowiska organów zaprezentowanego w decyzjach. W tym zakresie wystąpiły bowiem podstawy do oceny, że zebrane dowody wskazują na wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Oczywistym jest, że co do zasady koszty remontu mogłyby zostać pokryte ze środków dotacji oświatowej jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że główne remonty budynku przedszkola zostały przeprowadzone niedługo przed przyznaniem dotacji. Wynika to m.in. z zeznań świadków: W. W., M. J. i G. G., dziennika przebudowy budynku przedszkola. Nie stoi to w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącej, która stwierdziła, że remonty te zostały wykonane niestarannie, i mimo ich przeprowadzenia doszło do zalania budynku i licznych awarii. Uwadze Sądu nie uszło jednak, że skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa żądania usunięcia szkód, gwarancji lub rękojmi w związku z wadami wykonanych prac w budynku. Z akt nie wynika też aby korzystała ze środków finansowych z ubezpieczenia budynku. Trzeba wyjaśnić, że uzyskanie środków m.in. z tytułu gwarancji, rękojmi i jednoczesne pobieranie środków dotacji budżetowej na te naprawy, prowadziłoby de facto do podwójnego finansowania przedszkola. Zasadności pobrania dotacji na ww. naprawy nie usprawiedliwia jednak brak skorzystania przez stronę m.in. z rękojmi lub gwarancji na wykonane prace. Fakt zaniechań strony w tym zakresie wskazuje, że strona skarżąca pobierając środki dotacyjne pobrała je na cel, który nie powinien być sfinansowany z kwot dotacji budżetowej, bowiem pokrycie kosztów ponownych napraw winno nastąpić w pierwszej kolejności w drodze skorzystania przez stronę skarżącą z ww. instrumentów cywilnoprawnej ochrony praw przysługujących inwestorowi w zakresie odpowiedniej realizacji zleconych prac remontowych. Skarżąca nie sprostała zatem spoczywającemu na niej obowiązkowi wykazania poniesienia wydatków w tym zakresie w sposób racjonalny, celowy i oszczędny, a do czego zobowiązuje ją u.f.z.o., a w szczególności - u.f.p.
Wbrew zarzutom strony, organ I instancji przeprowadził bardzo wnikliwe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy. Stanowisko organu II instancji szczegółowo odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnień decyzji w kontekście zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, prowadzi do stanowiska, że za niezasadne należy uznać rozliczenie z dotacji budżetowej wydatków na remont dachu, elewacji i wymianę instalacji elektrycznej.
Należy zauważyć, że organy administracyjne mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny uregulowanej w art. 80 k.p.a., czyli oceny, która powinna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny: organ powinien opierać się na zebranym materiale, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału z uwzględnieniem tego, że organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powinno być zgodne z zasadami logiki.
W tych okolicznościach, w zakresie powyższym, nie można zarzucić organom ani naruszenia obowiązków w zakresie poszukiwania dowodów i prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a.), ani przekroczenia granic swobodnej oceny zebranych dowodów (art. 80 k.p.a.).
Należy ponadto przychylić się do stanowiska organów odnośnie braku możliwości potrącenia zgłoszonej przez skarżącą kwoty 39.500,00 zł poniesionej przez skarżącą z tytułu pełnienia przez nią funkcji dyrektora przeszkola, z kwotą dotacji uznanej jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Niezależnie jednak od powyższego, Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organów w zakresie braku możliwości rozliczenia ze środków budżetowych wydatków poniesionych przez stronę skarżącą na ekwiwalent urlopowy dla pracownika przedszkola.
W tym zakresie należy wyjaśnić, że z przytoczonych regulacji art. 34-35 u.f.z.o. wynika, ze dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że skarżąca jako organ prowadzący przedszkole, wydatkowała część dotacji na sfinansowanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należnego pracownikowi, z którym ustał stosunek pracy w wyniku wygaśnięcia stosunku pracy.
Kolegium prezentuje pogląd, iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie ma związku z wykonywaną pracą. Wynika to, zdaniem Kolegium z treści art. 171 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 108), dalej: "k.p.", który przewiduje świadczenie w postaci ekwiwalentu za urlop W przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Świadczenie takie, jak uważa organ odwoławczy, nie ma związku z procesem kształcenia, wychowania i opieki.
W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest nietrafne. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 161 k.p. pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Zgodnie natomiast z art. 171 § 1 k.p. w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny.
Prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje zatem w dniu rozwiązania umowy o pracę, czyli zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. Prawo do ekwiwalentu jest więc prawem pochodnym od prawa do urlopu. W sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu, pracodawca jest zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu. Obowiązek ten wynika ze stosunku pracy i jest ściśle związany z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. Oceniając dopuszczalność sfinansowania z dotacji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zdaniem Sądu uwzględnić należy pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II BU 1/14, zgodnie z którym prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 k.p. za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne, a więc wpływa na przychód pracownika. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ma charakter wynagrodzenia za pracę.
Skoro zaś przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. przewiduje finansowanie ze środków przekazywanych w formie dotacji oświatowej wydatków bieżących placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę, należy uznać, że zakwestionowany przez organ odwoławczy wydatek na sfinansowanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku z ustaniem stosunku pracy mieści się w normie powyższego przepisu, jako związany z realizacją zadań placówki oświatowej.
Trudno bowiem byłoby przyjąć, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, który jak już wskazano wyżej stanowi w istocie wynagrodzenie za świadczoną wcześniej pracę, związaną z realizacją zadań szkoły, czego organy nie kwestionują, nie może być sfinansowany z dotacji, natomiast wynagrodzenie za pracę już tak (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1849/22, CBOSA, wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 270/24, CBOSA).
Mając to na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 (pkt I sentencji wyroku).
W pozostałej części skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Sąd w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi.