III SA/Wr 705/04

III SA/Wr 705/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Jerzy Strzebińczyk /przewodniczący/
Józef Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 93 w zw. z  art. 91 i 94
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie WSA Bogumiła Kalinowska NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że uchwała wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Rada Miasta i Gminy W. dnia [...] pojęła uchwałę (Nr [...]) w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy W. W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 15 ust. 1 Statutu Miasta i Gminy W. W § 1 uchwalono, że na podstawie wyników przeprowadzonego głosowania tajnego, wybrano M. A. na Przewodniczącą Rady Miasta i Gminy W., a w § 2 zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda D., działając jako organ nadzoru, złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę. Na uzasadnienie organ wskazał, że z doręczonego protokołu wynika, iż przy głosowaniu o wyborze przewodniczącego naruszono zasadę głosowania tajnego (s. 5 protokołu). Radni głosowali na ponumerowanych kartach. Karty zostały ponumerowane i rozdawane radnym według porządku alfabetycznego. W ten sposób radna A. otrzymała kartę nr [...], radny B. kartę nr [...], radny B. kartę nr [...]. Kolejny radny B. C. zwrócił uwagę, że w ten sposób każdy będzie wiedział kto w jaki sposób głosował, i w związku z tym wniósł o przetasowanie kart, aby radni wyczytywani alfabetycznie otrzymali przypadkowy, a nie kolejny numer karty. Karty przetasowano, nie dokonano jednak reasumpcji głosowania. Każdy z radnych mógł zatem się dowiedzieć się w jaki sposób głosowali trzej pierwsi radni.
Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Przepisy nie określają sposobu głosowania tajnego, co oznacza, iż w zasadzie rada może uregulować samodzielnie tryb głosowania tajnego. Niemniej jednak już z samej istoty głosowania tajnego wynika, że ma być ono tak przeprowadzone, aby radni nie wiedzieli jak głosowali inni radni. Jeżeli ten wymóg został naruszony, to naruszono istotę i sens głosowania tajnego, a tym samym głosowanie nie może zostać uznane za ważne. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy osoby, których głos jest znany, wniosły jakiekolwiek zastrzeżenia.
Dodatkowo organ nadzoru zwraca uwagę na ratio legis wprowadzenia głosowania tajnego, jako wyjątku od zasady jawności działania organów władzy. Celem instytucji głosowania tajnego jest uniemożliwienie wywołania wpływu na głosującego. W przypadku naruszenia tajności cel ten nie zostanie spełniony. Wojewoda w tej kwestii przytacza uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 1999 r. (II SA 710/99, LEX nr 46741), w którym wywiedziono, że "przepisy prawne nie określają warunków zachowania tajności głosowań w organach gminy. Kwestię tę należy zatem badać indywidualnie, biorąc pod uwagę okoliczności towarzyszące podejmowaniu konkretnych kolegialnych rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie organ nadzorczy dopatrzył się naruszenia wymogu tajności głosowania nad trzema uchwałami Rady Miejskiej dotyczącymi wyboru burmistrza, jego zastępcy i pozostałych członków zarządu przez to, że nie zapewniono opieczętowanej urny i wydzielonego miejsca do głosowania. Nie wykazał jednak dostatecznie, że głosowania przeprowadzone nad trzema unieważnionymi uchwałami w sposób przedstawiony w skardze pozwalały na zidentyfikowanie głosów poszczególnych radnych, a więc zostały dokonane z naruszeniem wymogu tajności. Stwierdzenie Wojewody, iż brak opieczętowanej urny i wydzielonego miejsca do głosowania uniemożliwia dopełnienia wymogu tajnego głosowania jest bowiem zbyt daleko idącym, nieuzasadnionym uogólnieniem".
Reasumując, zdaniem skarżącego, w omawianym przypadku głosowania przez radnych Rady Gminy W., głosy trzech pierwszych radnych były znane, co oznacza, że skarga jest zasadna i celowa.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina W. uznała zastrzeżenie wniesione w skardze i poinformowała, że uchwałą Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] (Nr [...]) uchyliła uchwałę Nr [...] oraz że uchwałą z tej samej daty o numerze [...] wybrano w głosowaniu tajnym Przewodniczącą Rady Miasta i Gminy W.
Wobec wskazanych nowych okoliczności Wojewoda D. w piśmie procesowym podtrzymał wniosek ze skargi o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały wskazując, że uchwały Nr [...] i Nr [...] zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] (Nr [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że Rada Miasta i Gminy W. dnia [...] pojęła uchwałę (Nr [...]) o wyborze Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy W., przywołując w podstawie prawnej art. 19 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 15 ust. 1 Statutu Miasta i Gminy W., stwierdzając w treści uchwały, że wyboru dokonano na podstawie wyników przeprowadzonego głosowania tajnego.
Mimo takiego zapisu wskazać trzeba, że bezsporne między stronami pozostaje, iż wymogi "głosowania tajnego" nie zostały zachowane tego dnia podczas obrad Rady Miasta i Gminy. Potwierdza to udostępniona organowi nadzoru treść protokołu posiedzenia organu stanowiącego gminy z dnia 11 sierpnia 2004 r., wedle którego radni głosowali na ponumerowanych. i rozdawanych im według porządku alfabetycznego kartach. W ten sposób radna pierwsza na liście otrzymała kartę nr [...], radny następny kartę nr [...], radny kolejny kartę nr [...]. Następny na liście radny zwrócił uwagę, że w ten sposób każdy będzie wiedział kto w jaki sposób głosował, i w związku z tym wniósł o przetasowanie kart, aby radni wyczytywaniu alfabetycznie otrzymali przypadkowy, a nie kolejny numer karty. Ostatecznie przetasowano karty do głosowania, jednak nie dokonano reasumpcji głosowania już odbytego. W konsekwencji nie było tajemnicą w jaki sposób głosowali trzej pierwsi radni (s. 5 protokołu).
Oceniając zaistniały stan, należy wskazać na treść art. 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania kwestionowanej uchwały), który w ust. 1 stanowił, iż rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. W kontekście tego przepisu nie może być wątpliwe, że Rada Miasta i Gminy W., przypisując trzem pierwszym radnym numery karty do głosowania, złamała podstawową zasadę głosowania tajnego, co ewidentnie narusza zasadę legalności i musi doprowadzić do wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że "w procesie wyborów dokonywanych na funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady są dwa akty. Pierwszy z nich realizuje się w głosowaniu tajnym przez oddanie głosów na kandydatów, a następnie ogłoszenia wyników przez komisję skrutacyjną. Jest to akt podstawowy i decydujący o wyborze, natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały rady gminy stwierdzającej wybór na jedną z powyższych funkcji, mającej charakter wyłącznie deklaratoryjny" (zob. wyrok z dnia 31 sierpnia 2000 r. II SA 762/00, LEX nr 54151). Co zaś się tyczy obowiązku zachowania ustawowych reguł głosowania, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 września 1993 r., SA/Ka 1351/93, OSS 1994, nr 1, poz. 42) ustanowienie innych zasad głosowania niż dopuszczone ustawą jest niezgodne z prawem i daje organowi nadzoru (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym) prawo stwierdzenia nieważności uchwały (art. 94 ust. 1) lub orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2).
Ze wskazanych względów, na podstawie art. 93 w zw. z art. 91 i art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1692 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.