III SA/Wr 69/19

III SA/Wr 69/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 100, art. 101a, art. 18 ust. 2 pkt 8 i 19
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Barbara Ciołek (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na załącznik [...] uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Z. oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej [...] oraz załącznik [...]; II. dalej idącą skargę oddala.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Z. (dalej: Rada Miasta) nr [...], podjętą [...] października 2015 r. "w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Z. oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania".
Wniósł o stwierdzenie nieważności: -- § 17 ust. 1 pkt 1-6 i § 18 załącznika nr 2 do uchwały i zarzucił naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 - dalej: rozporządzenie) oraz art. 13f
i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 - dalej: u.d.p.), przez wprowadzenie w uchwale trybu reklamacyjnego i określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych; także art. 13b ust. 4 u.d.p., przez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i zawarcie w uchwale zasad kontroli czasu postoju pojazdów przez kontrolerów;
- załącznika nr 1 do uchwały w części "Objaśnienia" i § 5 ust. 1 pkt 2 a, b i c, § 12, § 13
i § 14 załącznika nr 2 do uchwały, z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., przez związanie abonamentu typu "O", "M" i "P"
z numerem rejestracyjnym konkretnego pojazdu;
Wnoszący skargę Prokurator uzasadnił swoje stanowisko. Odpowiadając na skargę, Rada Miasta poinformowała, że uwzględniła skargę
w całości przez zmianę w/w postanowień uchwały. Wniosła o umorzenie postępowania
i nieobciążanie jej kosztami. Wskazała, że uznaje skargę za w pełni uzasadnioną. Na rozprawie, Prokurator podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (dalej także: WSA) - wyrokiem
z 28 grudnia 2017 r. (III SA/Wr 700/17) - oddalił skargę Prokuratora w całości. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd wziął wzgląd na fakt podjęcia przez Radę Miasta uchwały, w której uwzględniono wszystkie zarzuty skargi (zastrzeżenia Prokuratora) i zmieniono kwestionowane w skardze zapisy uchwały (jej załączników). Z uwagi na objęcie skargą przepisów uchwały, które już nie obowiązują, Sąd przyjął, że - przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności - zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. Dostrzegł, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym wydanie przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Dodał, że przepis obowiązuje
w systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Sąd uznał, że skarżona uchwała nie kształtuje stosunków prawnych nie tylko po dacie jej uchylenia przez organ. Stwierdził, że jej zapisy nie mogą być także stosowane
do okresu poprzedzającego jej podjęcie. Przyjął, że kwestionowane przez Prokuratora zapisy dotyczyły wyłącznie kwestii, które bądź dawały (z przekroczeniem delegacji ustawowej) pewne uprawnienia osobom korzystającym z miejsc parkingowych, bądź powielały zapisy ustawowe, czy też były wewnętrznie sprzeczne. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i że skarga podlegała oddaleniu. Od w/w wyroku, Prokurator wywiódł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) - wyrokiem z 20 grudnia 2018 r.
(I OSK 1673/18) - uchylił wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA - ponownie rozpatrując sprawę - WSA winien odnieść się wnikliwie do kwestii ewentualnych skutków prawnych, które mogły zaistnieć w okresie obowiązywania uchylonych przepisów uchwały. Powinien dokładnie przeanalizować skutki prawne, które mogły powstać i dopiero na podstawie takiej analizy podjąć rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi w przypadku pewności, że żadne skutki prawne nie miały miejsca lub o stwierdzeniu nieważności, jeżeli uzna, że wystąpiły skutki prawne
w okresie obowiązywania spornych przepisów uchwały. NSA dowodził, że - co do zasady - następstwem wcześniejszego uchylenia uchwały przez organ samorządu nie jest oddalenie skargi przez Sąd, gdy takowa została złożona. Podniósł, że zazwyczaj sądy decydują się - w takiej sytuacji - na stwierdzenie nieważności ze względu na skutki, które mogły zostać wywołane przepisami uchylonego aktu. Zastrzegł, że jeżeli jednak Sąd dojdzie do wniosku, że skutki z pewnością nie wystąpiły, czemu musi dać wyraz w uzasadnieniu wyroku, to wtedy może wydać wyrok o oddaleniu skargi. Mając na uwadze powyższe, NSA nie zajął się zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, gdyż - na obecnym etapie - byłoby to przedwczesne. W piśmie procesowym, Prokurator podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Z. oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierana. Skarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej: u.s.g.), art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy (odpowiednio rady miasta) należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p., rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Oceniana uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia w/s zasad techniki prawodawczej,
w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Należy wskazać, że zakres regulacji zaskarżonej uchwały wynika z art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., który przewiduje, że rada gminy (rada miasta) może ustalić strefę płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:
1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;
2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;
3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Zgodnie natomiast z art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p., za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Przepis art. 40d ust. 2 u.d.p. stanowi, że opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rada gminy (rada miasta) nie posiada uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w ustawie, w tym w art. 13b ust. 4 u.d.p., ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji
w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny
i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co - z reguły - stanowi istotne naruszenie prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji
a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność
z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Rada Miejska - w § 18 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały określiła tryb reklamacji opłat dodatkowych, okoliczności, których zaistnienie powodowało uwzględnienie reklamacji oraz tryb egzekucji opłat dodatkowych. W ocenie Sądu, określenie w skarżonej uchwale trybu reklamacyjnego oraz trybu egzekucji opłat dodatkowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do określenia sposobu pobierania tych opłat i stanowi istotne naruszenie prawa. Procedura reklamacyjna, mimo że niekiedy korzystna, nie posiada umocowania do jej uchwalania przez Radę Miasta. Określenie procedury reklamacyjnej w uchwale Rady Miasta zostało także uznane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 1978/16; LEX nr 2169791). Słusznie argumentuje Prokurator, że jeżeli zatem właściciel pojazdu, przeciwko któremu w tym trybie został wystawiony tytuł wykonawczy (w związku z nieuiszczeniem opłaty dodatkowej), kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, to powinien wnieść zarzuty - co do tego tytułu - w postępowaniu egzekucyjnym a nie
w postępowaniu reklamacyjnym, które nie znajduje oparcia prawnego w u.d.p. Powyższe stanowi, że zapis § 18 załącznika nr 2 uchwały istotnie narusza § 135 rozporządzenia oraz art. 13f ust. 1 i 2 i art. 40d ust. 2 u.d.p. Określenie w § 17 ust. 1 pkt 1-6 załącznika nr 2 uchwały zasad kontroli czasu postoju pojazdów przez kontrolerów istotnie narusza natomiast § 135 rozporządzenia
i art. 13b ust. 4 u.d.p., przez przekroczenie delegacji ustawowej tam określonej. Ustalenie zasad w/w kontroli nie należy bowiem do kompetencji rad miasta. Niezależnie od powyższego, trafnie zauważa Prokurator, że są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Sąd dopatrzył się także istotnego naruszenia art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., przez związanie abonamentu z dowodem rejestracyjnym pojazdu. Zasadnie dowodzi Prokurator, iż zapisy stanowiące o związaniu abonamentu z dowodem rejestracyjnym pojazdu w znaczący sposób ograniczają posiadaczowi abonamentu możliwość korzystania z niego, albowiem abonament taki upoważnia do parkowania w strefie płatnego parkowania jedynie pojazdu o wskazanym numerze rejestracyjnym. Abonament wykupuje natomiast użytkownik drogi i podmiot ten uprawniony jest do tego, aby z tej karty korzystać. Z tego względu, bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z nabycia abonamentu winien być fakt, jakim pojazdem porusza się posiadacz abonamentu. Związanie abonamentu
z dowodem rejestracyjnym narusza art. 2 Konstytucji, gdyż upoważnia posiadacza abonamentu do korzystania tylko z jednego pojazdu. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały
w części obejmującej załącznik nr 1 w części "Objaśnienia" oraz § 5 ust. 1 pkt 2 a, b i c, § 12 ust. 2, 3 i 4, § 13 ust. 1, 2 i 5 oraz § 14 ust. 2 i 3 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały, z uwagi na naruszenie art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia w/w przepisów (innych przepisów)
w treści zapisów § 12 ust. 1, § 13 ust. 3, 4 i 6 załącznika nr 2 do uchwały, gdyż nie traktują one o związaniu abonamentu z dowodem rejestracyjnym pojazdu. Dlatego też
- w tym zakresie - skargę Prokuratora Sąd oddalił. Uwzględniając wydany w sprawie wyrok NSA, jak i treść art. 190 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kwestią wymagającą rozważenia
w stanie sprawy, w sytuacji, gdy Rada Miasta podjęła uchwałę, w której uwzględniła wszystkie zastrzeżenia zgłoszone przez Prokuratora, jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała winna być - mimo tego - wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyjaśnić trzeba, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli skarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc, uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy (rady miasta) oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika
z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać
z uwzględnieniem skargi a skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki od daty uchylenia. Wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - zatem wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność, otwiera również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Z uwagi na objęcie skargą przepisów uchwały, które już nie obowiązują, przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest zatem to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą one wywołać skutki prawne. W uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji
z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Mimo że skarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, w świetle uchwały nr 309/2017, to nie jest wykluczone, że wywołały one jakieś skutki prawne. Zdaniem Sądu, nie sposób jest stwierdzić, że takie skutki z pewnością nie wystąpiły, np. w konsekwencji zastosowania trybu (postępowania) reklamacyjnego zamiast przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Reasumując - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, natomiast działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. jak w pkt II sentencji wyroku.