III SA/WR 686/04

III SA/Wr 686/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Anna Moskała /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 253/05 - Wyrok NSA z 2005-10-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 12  pkt 8
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA – Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA – Krystyna Anna Stec Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: – Ewa Bogulak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, zbywania udziałów i akcji przez Powiat K. oddala skargę.
Uzasadnienie
Na podstawie art. 81 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1592 ze zm.) organ nadzoru - Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. l uchwały nr XXIV/117/04 Rady Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji przez Powiat Kamiennogórski we fragmencie "po podjęciu uchwały Rady Powiatu ", stwierdzając że narusza ona w sposób istotny art. 12 pkt. 8 lit. g oraz art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
Wojewoda wskazał, iż uchwała Rady Powiatu Kamiennogórskiego została podjęta w oparciu o art. 12 pkt. 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji.
Tymczasem w § 2 ust. l przedmiotowej uchwały stwierdzono, że "Zbycie przez Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego udziałów i akcji w spółkach, w których Powiat Kamiennogórski jest udziałowcem lub akcjonariuszem będzie się odbywało w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 roku Kodeks Spółek Handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.) po podjęciu uchwały Rady Powiatu przy uwzględnieniu poniższych zasad (...)".
Zdaniem organu nadzoru z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika kompetencja rady powiatu do podjęcia przedmiotowej uchwały. Pod pojęciem zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji nie można rozumieć wprowadzenia przez radę powiatu wymogu, by jej uchwała poprzedzała dokonanie przez Zarząd czynności, co do których jest on uprawniony z mocy ustawy. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu, a zgodnie z art. 46 ust. l ustawy mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Zbycie udziałów i akcji, wchodzących w skład mienia powiatu, należy więc do kompetencji Zarządu Powiatu. Jak wywodził dalej organ nadzoru, regulacja zawarta w badanej uchwale stanowi naruszenie podziału kompetencji, przewidzianego przez ustawodawcę i ograniczenie działalności zarządu, do której jest on uprawniony z mocy ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. W kolejnym piśmie złożonym do tut. Sądu wyjaśniła, iż uchylenie wskazanego przez Wojewodę zapisu stanowić będzie ograniczenie wpływu organu stanowiącego na tryb i wybór nabywcy udziałów lub akcji, których właścicielem jest powiat kamiennogórski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Powyższa skarga została wniesiona pismem z dnia 5 października 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli m.in.: została wydana z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszono procedurę podjęcia uchwały.
W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest czy Rada Powiatu ustanawiając w uchwale zapis że "Zbycie przez Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego udziałów i akcji w spółkach, w których Powiat Kamiennogórski jest udziałowcem lub akcjonariuszem będzie się odbywało w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 roku Kodeks Spółek Handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.) po podjęciu uchwały Rady Powiatu przy uwzględnieniu poniższych zasad (...)"., naruszyła ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa.
Według art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania ze pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Powołana ustawa o samorządzie powiatowym stanowi w art. 8 ust. 2, że organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Podział kompetencji pomiędzy organem stanowiącym jakim jest rada powiatu i organem wykonawczym jakim jest zarząd wynika z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym.
W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o.s.p. organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa i do zadań zarządu należy w szczególności w myśl art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym gospodarowanie mieniem powiatu.
Z kolei katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady powiatu został określony w art. 12. W art. 12 pkt 8 lit. g) rada powiatu została upoważniona do podejmowania uchwał dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji.
Istota przepisu sprowadza się do interpretacji słów "określanie zasad". Sformułowanie to wskazuje na konieczność ustalania zasad – norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd wykonując uchwałę przy zbywaniu udziałów i akcji. Funkcja zarządu sprowadza się wyłącznie do podjęcia czynności formalnoprawnych, mających na celu wykonanie uchwały rady.
Rada powiatu na mocy przepisu 12 pkt 8 lit. g) zobowiązana jest więc do dokładnego określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji bez możliwości scedowania choćby części swoich uprawnień na zarząd. Rola organu wykonawczego sprowadza się tylko i wyłącznie do wykonania uchwały bez możliwości ustalania jakiejkolwiek możliwości ustalania zasad dotyczących zbywania udziałów i akcji.
Gospodarowanie mieniem komunalnym przez organ wykonawczy w trybie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o.s.p. nie oznacza, aby zarząd miał kompetencję do określania zasad zbywania udziałów i akcji skoro kompetencję tę ustawodawca zastrzegł do wyłącznej kompetencji Rady Powiatu.
Zaskarżona uchwała dotyczy określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji przez Powiat Kamiennogórski. Ustanowienie w niej – zakwestionowanego przez organ nadzorczy - zapisu § 2 przewidującego możliwość wydania przed zbyciem przez Zarząd powiatu kolejnej uchwały Rady Powiatu w sprawie zasad zbywania udziałów i akcji, nie narusza zdaniem Składu orzekającego kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi powiatu. Godzi się w tym miejscu zauważyć, iż decydujące znaczenie w tej sprawie ma fakt, iż z zaskarżonej uchwały bezsprzecznie wynika, że zbycia udziałów i akcji dokonuje Zarząd, które w świetle zacytowanych wyżej przepisów poprzedzone powinno być uchwałą Rady Powiatu określającą zasady tego zbycia.
Aczkolwiek według art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p. jako organ dokonujący obrotu wymieniony jest zarząd a w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.s.p. do zadań organu wykonawczego zaliczono gospodarowanie mieniem komunalnym, nie można przyjąć by obrót udziałami lub akcjami należał do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 12 pkt 8 lit g) sprawy z tego zakresu należą do wyłącznej właściwości rady powiatu podejmującej uchwały określające zasady postępowania wiążące dla organu wykonawczego. Już z tego powodu przyjąć należy, że ustawodawca wprowadził nie tyle ścisły podział kompetencji organów stanowiących i wykonawczych powiatu co założył współdziałanie tych organów w zakresie obrotu udziałami i akcjami. Podobne stanowisko na gruncie ustawy o samorządzie gminnym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1424/04 i podziela go Skład orzekający w niniejszej sprawie.
Przedstawione argumenty prowadzą do wniosku, że ustalenie w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g) ustawy o samorządzie powiatowym że zbycie przez Zarząd Kamiennogórski udziałów i akcji będzie się odbywało po podjęciu uchwały Rady Powiatu nie narusza podziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi powiatu.
Wobec tego nie była trafna interpretacja art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p. przedstawiona przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.