III SA/Wr 685/06

III SA/Wr 685/06 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Józef Kremis /przewodniczący/
Maciej Guziński
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 984/07 - Postanowienie NSA z 2007-07-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant Anna Kuczyńska-Szczytkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi S. G. na działalność D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Powołując się na brzmienie art. 82 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi S. G. na działalność D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że mocą przedmiotowej uchwały Sejmik Województwa D. rozpatrzył skargę S. G. na działalność D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W., uznając ją niezasadną (§ 1 uchwały). W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 229 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.). W toku postępowania wyjaśniającego jednakże organ nadzoru ustalił, że skarga S. G. z dnia 15 maja 2006 r. na działalność Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. powinna być rozpatrzona przez Zarząd Województwa D., a nie przez Sejmik. Organem wykonawczym samorządu województwa jest bowiem zarząd województwa (art. 15 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa) i to on jest odpowiedzialny za wykonywanie uchwał sejmiku i realizację zadań samorządu województwa. Na poparcie tej tezy organ nadzoru zwrócił uwagę w swej argumentacji na brak w kodeksie postępowania administracyjnego w stosunku do samorządu województwa przepisu analogicznego do art. 229 pkt 3 czy 4 tej ustawy, w oparciu o które skargi na kierowników jednostek organizacyjnych gminy czy powiatu rozpatruje odpowiednio rada gminy lub rada powiatu. W art. 229 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje się jedynie, że do rozpatrzenia skarg na zarząd i marszałka województwa, z wyjątkiem skarg dotyczących zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, właściwy jest sejmik województwa. Skarga S. G. dotyczy jednak w sposób jednoznaczny działalności Zarządu Dróg Wojewódzkich. Nie można przyjąć, że jest to równoznaczne ze złożeniem skargi na Zarząd Województwa i że właściwe jest rozpatrzenie skargi przez Sejmik Województwa D., gdyż byłoby to uznanie wyeliminowania możliwości zapoznania się z istotą sporu i ewentualnym pozytywnym rozpatrzeniem skargi przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, choć to on właśnie ma wszelkie środki służące do zajęcia się sprawą i skontrolowania pracy podległej jednostki organizacyjnej samorządu Województwa. Powierzając realizację pewnej części zadań samorządu Województwa jednostce organizacyjnej Zarząd Województwa sprawuje jednocześnie nadzór nad tą jednostką w zakresie realizacji powierzonych zadań. Słuszne jest zatem przyjęcie założenia, że to organ, który sprawuje bezpośredni nadzór nad jednostką powinien rozpatrzyć skargę na jego działalność, co znajduje dodatkowe potwierdzenie na tle normy zawartej w art. 229 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W konkluzji poczynionych wywodów Wojewoda stwierdził, że uchwała Sejmiku Województwa D. została podjęta bez podstawy prawnej i z naruszeniem podziału kompetencji pomiędzy organami samorządu Województwa, wynikającego z przepisów art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi zauważając na wstępie, że przedmiotową skargę S. G. postanowieniem nr [...] z dnia 07.06.2006 r. Wojewoda D. przekazał do Sejmiku Województwa D. uznając wprost jego właściwość w sprawie, a tym samym niezrozumiałe jest stanowisko organ nadzoru kwestionujące podstawy prawne podjętej uchwały. Skarga ta była także przedmiotem rozpoznania przez Zarząd Województwa. Niezależnie jednak od tego, iż skarga faktycznie rozpoznana została przez Zarząd Województwa, a uchwala sejmiku miała charakter jedynie deklaratoryjny, brak jest zdaniem strony przeciwnej podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwalę wydano z naruszeniem prawa. Gdyby nawet zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała Sejmiku narusza prawo, to niewątpliwie naruszenie to jest zupełnie nieistotne, gdyż nie wpływa ono bowiem w żaden sposób na czyjekolwiek prawa i obowiązki, nie zmienia faktu prawidłowego rozpoznania skargi przez Zarząd Województwa. W tej sytuacji, jak następnie podniosła strona przeciwna – organowi nadzoru wciąż służy ewentualnie prawo wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, ponieważ art. 82 ust. 5 ustawy nie ogranicza terminem tego uprawnienia organu nadzoru. Prawo zaskarżenia uchwały jest w świetle przytoczonego przepisu uwarunkowane pierwotną możliwością stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Skoro więc już od samego początku nie przysługiwało stronie skarżącej prawo stwierdzenia nieważności, to skutkiem tego jest brak podstaw do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.
Z ostrożności procesowej strona przeciwna poddała pod rozwagę Sądu możliwość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 ust. 1 k.p.a.
W piśmie procesowym z 8 stycznia 2007 r. organ nadzoru ustosunkowując się do twierdzeń strony przeciwnej - generalnie ujmując - przywołał treści norm konstytucyjnych, w tym art. 2 ust. 1 , art. 7 i art. 171 Konstytucji RP , wskazał na art. 78 i 79 ustawy o samorządzie województwa. Dokonał obszernego przytoczenia poglądów wyrażanych w literaturze i orzecznictwie w zakresie kompetencji do działania organów samorządu województwa, charakteru prawnego zaskarżonej uchwały i form działania sejmiku województwa. Odnosząc się zaś do wniosku o odrzucenie skargi Wojewoda D. wskazał, że przysługujące mu jako organowi nadzoru kompetencje obejmują także przedmiotową uchwałę, wobec której, o ile narusza ona w sposób istotny prawo, może zastosować środki zaradcze, a zatem wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi złożonej przez organ nadzoru na uchwałę dotyczącą rozpatrywania skarg złożonych w trybie art. 227 - 240 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z dalszej części wywodów tegoż pisma procesowego - bezpośrednie podstawy prawne do uznania właściwości sądu administracyjnego w tej mierze Wojewoda D. upatruje w treści art. 82 ust.1 i art. 82c ust.1 ustawy o samorządzie województwa w zbiegu z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wskazując, że w świetle ostatniego z przywołanych przepisów sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Nie ulega żadnej wątpliwości, w przekonaniu Wojewody, że takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, umożliwiający Wojewodzie zaskarżenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego bez żadnego ograniczenia do spraw z zakresu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do § 2 wskazanego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3).
W świetle art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia ( pkt 2) lub w wypadkach pozostałych wymienionych w pkt od 3 do 5 oraz jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6).
W niniejszej sprawie bezsprzecznie stwierdzić należy, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia wyznaczonego brzmieniem zacytowanego przepisu art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta wskutek rozpoznania tak zwanej skargi powszechnej, złożonej w trybie działu VIII (art. 221-259) Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Skargi i wnioski" nie mieści się w katalogu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego wyszczególnionych w punktach 5 i 6 art. 3 § 2 p.p.s.a., a tym samym wyłączona jest z zakresu kognicji sądu administracyjnego. Nie ma bowiem bezspornie waloru aktu prawa miejscowego ani nie jest podejmowana "w sprawie z zakresu administracji publicznej" w tym znaczeniu by normowała, czy też rozstrzygała co do praw lub obowiązków w danej sprawie, na co wskazuje wyraźnie ujęcie zarówno art. 227 k.p.a., zgodnie z którym przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw - jak i przewidziana w art. 233 k.p.a. forma działania organu służąca zakończeniu postępowania skargowego poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. Wypada przy tym zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest powołany do niczym nieograniczonego nadzorowania działalności organów administracji publicznej, lecz jedynie do kontroli legalności podejmowanych przez nie aktów i czynności określonych prawem. Nie każdy zatem akt lub czynność organu podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Muszą one mieć cechy przypisane treścią cytowanego art. 3 p.p.s.a.
Pogląd o niedopuszczalności weryfikowania przez sądy administracyjne aktów i czynności podjętych na podstawie przepisów k.p.a. regulujących problematykę skarg i wniosków zarówno pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i na podstawie aktualnie obowiązujących rozwiązań prawnych (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. (III SA 1636/97 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Skarga, o której mowa w art. 227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie z 1995 r. o NSA. Pierwsza z tych "skarg" jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy." Ten sam Sąd, w postanowieniu z dnia 21 listopada 2000 r. (III SAB 108/99), wyraził zapatrywanie, zgodnie z którym "Skargą do Sądu nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII K.p.a. (art. 221-256 k.p.a.). W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej."
W innym, zachowującym nadal swą aktualność oraz znajdującym szczególne odniesienie w niniejszej sprawie orzeczeniu z dnia 12 kwietnia 2001r. w sprawie o sygnaturze akt I SA 2668/00, publ. LEX 54426 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby".
Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrażone jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - zostało utrwalone w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych zapadłego na tle obowiązujących unormowań ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. I tak w myśl poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 lipca 2005 r. (I SA/Rz 117/05), "Tryb ogólnoskargowy (art. 221 i n. k.p.a.), jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego" zaś według tezy w uzasadnieniu postanowienia WSA w Białymstoku z 10 maja 2005r.: "Uchwała Rady Powiatu podjęta w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym" (II SA/BK 276/05, ZNSA 2005, nr 2-3, str.115-117; por. także postanowienie WSA w Warszawie z 3 lutego 2004r., I SA 2226/03, niepubl., postanowienie NSA w Warszawie z 14 września 2004r., OSK 642/04, LEX 160611, w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004 r., II SAB/Wa 193/04).
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje przedstawioną linię orzecznictwa, a tym samym argumentacja organu nadzoru wyprowadzająca z brzmienia art. 82c ust.1 ustawy o samorządzie województwa w korespondencji z art. 3 § 3 p.p.s.a. wniosek, że Wojewoda zachowuje możliwość zaskarżenia na drodze sądowoadministracyjnej także uchwały sejmiku województwa w kwestii rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. – nie znajduje w niej oparcia z przytoczonych wyżej powodów.
W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić, jako nie należącą do właściwości sądów administracyjnych, stosownie do dyspozycji w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.