III SA/Wr 681/04

III SA/Wr 681/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Jerzy Strzebińczyk /przewodniczący/
Joanna Kuczyńska
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
art. 53  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska,, Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi G. J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 20 września 2004 Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 i ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w J. nr XXXI/187/04 z dn. 25.08.04 r. w sprawie określenia zasad zakupu lub przyjęcia darowizny aparatury i sprzętu medycznego oraz wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego przez Samodzielny Publiczny ZOZ – Przychodnię Rejonową w J. oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20.09.2004 r. Nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność § 7 ust.2 i ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w J. Nr XXXI/187/04 z dnia 25.08.2004r. w sprawie określenia zasad zakupu lub przyjęcia darowizny aparatury sprzętu medycznego oraz w sprawie zbycia, wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Przychodnię Rejonową w J., dla którego Gmina J. jest organem założycielskim.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru wyjaśnił, że w § 7 ust.2 wskazanej uchwały Rada Miejska w J. uchwaliła, iż "Zbycie majątku trwałego ruchomego o wartości powyżej 5.000 zł wymaga każdorazowo zgody Rady Miejskiej" zaś w ust. 4, że "Wynajęcie lub wydzierżawienie majątku trwałego ruchomego o wartości powyżej 5.000 zł lub nieruchomości wymaga każdorazowo zgody Burmistrza". Wojewoda D. wskazał, że badając legalność przedmiotowej uchwały stwierdził, iż podjęto ją z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art.53 ust.2 w związku z art.53 ust.l ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.Nr 91,poz.408 ze zm.). Po przytoczeniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego treści art. 35 lit.b ust. 1 i ust.2, art.42 i 53 ust.l i ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej organ nadzoru stwierdził, że ustawodawca przyznał samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej samodzielność w gospodarowaniu nieruchomościami i majątkiem, jednocześnie wskazał, że zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego spzoz może być dokonane przez zakład na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył. Ustawodawca upoważnił zatem - jak wywodził Wojewoda D. - organ tworzący spzoz do określenia zasad samodzielnego zbycia, wydzierżawienia i wynajęcia majątku trwałego spzoz. Nie przyznał mu jednakże kompetencji do ograniczenia tej samodzielności poprzez nałożenie obowiązku uzyskiwania zgody właściwego organu. Organ nadzoru uznał zatem, że na samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej - będący osobą prawną działającą samodzielnie i samodzielnie gospodarującą majątkiem - nie można nakładać obowiązku uzyskiwania zgody na takie działania jak zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku.
W ocenie Wojewody D. takie stanowisko potwierdza wykładnia historyczna przepisu art.53 ust.2 ustawy. Wskazano, że przed nowelizacją -dokonaną ustawą z dnia 21.01.2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.Nr 12,poz.l36) - poprzednie brzmienie expressis verbis określało, że nieważne z mocy ustawy jest zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego spzoz, dokonane bez zgody organu tworzącego zakład. Nowelizując przepis ustawodawca upoważnił organ tworzący do określenia zasad zbycia, wydzierżawienia lub wynajęcie majątku
trwałego - ale już bez upoważnienia do wyrażenia zgody na dokonanie takich czynności. Wywiedziono też, że skoro przedmiotowe zapisy uchwały sprowadzają się do przyznania przez Radę Miejską sobie samej prawa do wyrażania zgody w zakresie gospodarowania majątkiem zakładu - to nie jest to ustalenie zasad - reguł postępowania kierownictwa SPZOZ - lecz przejecie przez Radę części jego uprawnień.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem nadzorczym Gmina J. (po podjęciu stosownej uchwały) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Formułując w niej zarzut naruszenia prawa materialnego - a to art.53 ust.2 w związku z art.53 ust.l ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej - skarżąca gmina domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D.
W uzasadnieniu skargi Gmina J. wskazała, że nie sposób zgodzić się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym, bowiem samodzielność publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być utożsamiana z niczym nieograniczoną możliwością rozporządzania majątkiem. Za chybiony uznano pogląd Wojewody D., że wykładnia historyczna potwierdza, iż na samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie można nakładać obowiązku uzyskiwania zgody na zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku, a to ze względu na nowelizację art.53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Gmina J. podkreśliła, że właśnie tą wskazaną nowelizacją prawodawca zrezygnował z ustawowego określenia "zasad" rozporządzania mieniem samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przekazując kompetencje w tym zakresie organom tworzącym i prowadzącym takie zakłady. W ocenie strony skarżącej Wojewoda D. stracił z pola widzenia fakt, że przepis art.53 przed nowelizacją żadnej ustawowej delegacji nie zwierał, a więc odnośne kwestie uregulowane były wprost w ustawie; po nowelizacji zaś to właśnie organy prowadzące samodzielne podstawowe zakłady opieki zdrowotnej przejęły uprawnienia do regulowania tychże kwestii. Jedynie z mocy ustawy - jak wywodziła skarżąca Gmina J. - na wniesienie majątku samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do spółek lub fundacji niezbędna jest zgoda organu prowadzącego. O tym, że w przedmiotowych zasadach mogą się znaleźć takie nakazy - jak uczyniła to Rada Miejska w J. - świadczą też, według Gminy J., pozostałe przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza art.53 a ust.2, a także art.60 ust.6. Jak wynika z uzasadnienia skargi według Gminy J. z powyższe przepisy świadczą o tym, że organ prowadzący musi posiadać swego rodzaju kontrolę nad czynnościami rozporządzającymi majątkiem tego zakładu, w przeciwnym bowiem razie samodzielny zoz mógłby rozporządzić majątkiem w taki sposób, że rozmiar odpowiedzialności za długi takiego zakładu przerósłby możliwości gminy albo naraziłby organ prowadzący na uszczerbek.
Dodatkowo Gmina J. wskazała, że korzystając z tej samej delegacji ustawowej ministrowie prowadzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej również wydali akty prawne, które w sposób analogiczny traktują konieczność uzyskiwania odnośnych zgód na rozporządzenie majątkiem (przywołano zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28.05.200Ir. w sprawie zasad zakupu lub przyjęcia darowizny aparatury i sprzętu medycznego oraz w sprawie zbycia wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez Ministra Zdrowia oraz decyzję Nr 102 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19.04.2001r. w sprawie zasad zbywania, wydzierżawiania lub wynajmowania majątku trwałego przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej tworzone przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej tworzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji). Zdaniem skarżącej gminy zatem, skoro w/w akty podlegały kontroli a nie zostały zakwestionowane i funkcjonują w obrocie to stanowisko Wojewody D,, jako przedstawiciela rządu w terenie, traktować należy jako odbiegające od polityki rządu w tym zakresie, nie jest bowiem dopuszczalne aby korzystając z tej samej delegacji ustawowej dwa różne organy prowadzące nie mogły jednolicie regulować analogicznych kwestii. Skarżąca gmina podniosła nadto, że ograniczenia w samodzielnym gospodarowaniu majątkiem osoby prawnej polskiemu ustawodawstwu znane są chociażby na tle gospodarowania majątkiem trwałym przez samodzielne przedsiębiorstwa państwowe.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § lit. § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ustawa z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - ani też ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny przez sąd zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych - stwierdzających nieważność uchwał. Dodać należy, iż po myśli art.3§l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, stosują środki określone powołana ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy
(art. 145-150 ustawy). Według art.148 powołanej ustawy akt nadzoru podlega uchyleniu, gdy sąd uwzględni skargę jednostki samorządu terytorialnego.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po skontrolowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - w wyżej wskazanym zakresie - uznał, iż nie narusza ono prawa, stąd wniosek o jego uchylenie nie zasługiwał na uwzględnienie a skarga jako pozbawiona podstaw podlegała oddaleniu.
Przypomnieć należy, iż Rada Miejska w J. - podejmując przedmiotową uchwałę - jako podstawę prawną wskazała przepisy art.42, a w spornym zakresie art. 53 ust.2 ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).
Organ nadzoru zaś, na podstawie art. 91 ust. l ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. l591 ze zm.), stwierdził nieważność jej § 7 ust.2 i ust.4 - z uwagi na podjęcie w tym zakresie uchwały z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art.53 ust.2 w zw. z art.53 ust. l ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
W brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały kluczowy w sprawie przepis art.53 ust.l i 2 powołanej ustawy stanowił, że "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym (otrzymanym i zakupionym) "(ust. l); "Zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może być dokonane przez zakład na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył. Wniesienie majątku do spółek lub fundacji wymaga zgody organu, który zakład utworzył" (ust.2).
Wobec niespornej treści uchwały w zakresie, w jakim organ nadzoru stwierdził jej nieważność, rozstrzygnięcia wymaga więc czy wprowadzenie wymogu każdorazowej zgody bądź to Rady Miejskiej (na zbycie majątku trwałego ruchomego o wartości powyżej 5.000 zł) bądź Burmistrza (na wynajęcie lub wydzierżawienie majątku trwałego ruchomego o wartości powyżej 5.000 zł lub nieruchomości) pozostaje w zgodzie z cytowanym przepisem art.53 ust.l i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej czy też z przepisem tym jest sprzeczne; rozważenia wymaga przede wszystkim czy tego typu wymóg uzyskania zgody wskazanego organu mieści się w pojęciu zasad, do określenia których uprawnia organ tworzący art.53 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
Istota sporu sprowadza się zatem głównie do wykładni wskazanego uregulowania zawartego w art.53 ust.2 ustawy, w szczególności w części dotyczącej pojęcia "zasad" zbywania, wydzierżawiania lub wynajmowania majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
W ocenie Sądu - w składzie rozpoznającym sprawę - podzielić należy przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko organu nadzoru, że ustawodawca upoważniając w cytowanym wyżej przepisie organ tworzący
samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej do określenia zasad samodzielnego zbycia, wydzierżawienia czy wynajęcia majątku trwałego tego zakładu nie przyznał mu jednakże kompetencji do nałożenia obowiązku uzyskiwania zgody określonego organu.
Stanowisko to - zbieżne z wykładnią art.53 ust.2 dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20.07.200Ir. sygn.akt S.A./Wr 1604/00 jak i z dnia 10.01.2003r. sygn.akt II SA/Wr 2292/2000, II SA/Wr 2293/2000, II SA/Wr 2294/2000 - zasługuje w ocenie składu orzekającego na pełną aprobatę.
Niewątpliwie pojęcie "zasad", o określaniu których stanowi powołany przepis art.53 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie zostało ustawowo zdefiniowane. Wprawdzie w znaczeniu potocznym "zasady" pojmować należy jako reguły, normy postępowania; zasada to to, na czym się coś zasadza, opiera, podstawa podwalina, oparcie, podstawowy warunek ("Mały Słownika Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN; W-wa 1993, str.1123). A zatem szeroko pojmowane zasady zbywania, wydzierżawiania lub wynajmowania majątku obejmowałyby wszelkie reguły i normy postępowania, rządzące w tym zakresie. Dokonując jednakże prawidłowej wykładni przepisu art.53 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej należy mieć na uwadze nie tylko literalne brzmienie użytego w pierwszym zdaniu tegoż ustępu pojęcia "zasad", ale całokształt regulacji, także w ujęciu historycznym.
Skoro w brzmieniu sprzed nowelizacji - dokonanej ustawą z dnia 21.01.2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.Nr 12,poz.l36 ze zm.) - przepis art.53 ust.2 stanowił, że "Zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo wniesienie tego majątku do spółek lub fundacji jest nieważne bez zgody organu, który utworzył ten zakład" to oczywiste jest, że wolą ustawodawcy było wyeliminowanie konieczności uzyskania zgody organu tworzącego zakład na zbycie, wydzierżawienie czy wynajęcie majątku trwałego. To zaś zasadnym czyni wykładnię, zgodnie z którą wymóg "zgody" organu tworzącego nie mieści się w pojęciu "zasad" gospodarowania (zbywania, wydzierżawiania, wynajmowania) majątkiem - przewidzianych zmienionym art.53 ust.2. Za słusznością takiej interpretacji przemawia też - w ocenie Sądu - brzmienie zdania drugiego znowelizowanego ustępu 2 art.53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przewiduje on bowiem wymóg zgody organu tworzącego zakład - ale jedynie w przypadku wnoszenia majątku do spółek lub fundacji.
Zdaniem składu orzekającego nie po to ustawodawca zniósł wymóg każdorazowej zgody organu, który zakład utworzył, na zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo wniesienie tego majątku do spółek lub fundacji (zastrzeżonej po rygorem nieważności czynności) i zmianą ustawy zastrzegł tego typu wymóg jedynie do przypadku wniesienie majątku do spółek lub fundacji by
jednocześnie zezwolić organom tworzącym zakłady opieki zdrowotnej na wprowadzanie dalej idących wymogów w tym zakresie pod postacią określania zasad zbywania, wydzierżawiania lub wynajmowania majątku trwałego.
W ocenie Sądu nadto wykładnia spornego uregulowania art.53 ust.2 ustawy uwzględniać musi przewidzianą ustawą o zakładach opieki zdrowotnej samodzielność publicznego zakładu opieki zdrowotnej, (na co wskazuje m.in. powoływany w sprawie art.35 li.b, art. jak i art.53 ust.l ustawy). A zatem przy braku jednoznacznej regulacji ustawowej, co do zakresu dopuszczalnych "zasad" zbywania, wydzierżawiania lub wynajmowania majątku trwałego, niewątpliwie ograniczających tą samodzielność, nie jest możliwa interpretacja rozszerzająca takich ograniczeń. Skoro przy tym wymóg zgód innych organów posiada odrębne w ustawie uregulowanie to przyjąć należy, iż uregulowania te są kompleksowe a dalsza konieczność uzyskiwania dodatkowych zgód nie może zostać nałożona na samodzielny zoz drogą określenia "zasady zbywania, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego" na podstawie art.53 ust.2 zdanie pierwsze ustawy.
Zasadnie zatem organ nadzoru regulację zawartą w § 7 ust.2 i ust.4 uchwały Rady Miejskiej w J. - w sprawie określenia zasad zakupu lub przyjęcia darowizny aparatury sprzętu medycznego oraz zbycia, wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego przez Samodzielny Publiczny ZOZ-Przychodnię Rejonową w J. - uznał za sprzeczną z art.53 ust.2 bo wykraczającą poza upoważnienie z tego artykułu wynikające.
W świetle dotychczasowych rozważań za chybiony uznać należy wywód skarżącej Gminy J., że o tym, iż w przedmiotowych zasadach znaleźć mogą się nakazy uzyskania zgody Rady Miejskiej czy Burmistrza przemawia art.53a ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zasada przejmowania majątku m.in. po zlikwidowanym publicznym zakładzie opieki zdrowotnej bezsprzecznie służy bowiem innym celom i nie może rzutować na nieprzewidziane prawem ograniczenie samodzielności zoz-ów.
Choć zgodzić należy się ze skarżącą Gmina J., że samodzielność publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być utożsamiana z niczym nieograniczoną możliwością rozporządzania majątkiem - to jednak podnieść należy, iż samodzielności ta ograniczona może być tylko i wyłącznie w zakresie prawem przewidzianym, a w ocenie Sądu - co wyżej było przedmiotem rozważań - przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie przewidują możliwości określenia, w ramach zasad zbywania, wydzierżawiania czy wynajmowania majątku trwałego zakładów, wymogów uzyskiwania zgody organów gminy czy innych organów.
Zdaniem Sądu nie uzasadnia zawartego w skardze wniosku o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego także powołanie się przez Gminę J. na zarządzenie Ministra Zdrowia z 28.05.2001 r. czy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19.04.2001 r.
Fakt wydania tych aktów nie przesądza bowiem kwestii prawidłowej wykładni art.53 ust.2. Zwrócenia uwagi wymaga też, że na mocy art.91 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Rozstrzygniecie nadzorcze w tym zakresie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne - w niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony.
Zarzuty skargi nie przeczą zatem prawidłowości wykładni art.53 ust.2 dokonanej w sprawie przez organ nadzoru i nie podważają dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie
ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak
w sentencji wyroku.