III SA/Wr 67/22

III SA/Wr 67/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 3, art.  8
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Katarzyna Borońska, Dominik Dymitruk (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2021 r. nr 9001-2021-001291 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. Z. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: DOR ARiMR, organ II instancji) z dnia 3 listopada 2021 r. (nr 9001-2021-001291) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku (dalej: KBP ARiMR, organ I instancji) z dnia 9 czerwca 2021 r. (nr 0008-2021-004434) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.
Z akt sprawy wynika, że strona złożyła, datowany na dzień 14 czerwca 2020 r., wniosek o przyznanie płatności na rok 2020, w treści którego skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności do owiec oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innych szczególnymi ograniczeniami (ONW). Strona zadeklarowała, że ubiega się o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej do łącznej powierzchni 102,33 ha.
Następnie, w dniu 2 lipca 2020 r., strona dokonała zmian w uprzednio złożonym wniosku, zwiększając powierzchnię deklarowaną do dopłat do [...] ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r., wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości części wspólnej wniosku, wskazując, że do płatności została zadeklarowana działka nr [...]/[...], która także inni rolnicy zadeklarowali do płatności, jak również narysowana przez skarżącego granica działki rolnej O przecina się z przeniesionymi do systemu granicami działek wyrysowanymi przez innych rolników.
W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w dniu 3 września 2020 r. wycofał część wniosku w zakresie wskazanej działki nr [...]/[...].
W toku dalszego postępowania, wobec stwierdzenia dalszych nieprawidłowości polegających na nieprawidłowym zgłoszeniu do płatności działek, które nie znajdują się w bazie referencyjnej, jak również tych, które zostały zadeklarowane na innych wnioskach pomocowych w kampanii składania wniosków, oraz tych, których suma powierzchni zadeklarowanych jest większa od powierzchni uprawnionych do uzyskania płatności, jak i działki, w stosunku do której nie została zawarta umowa dzierżawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, pismem z dnia 24 września 2020 r., po raz kolejny wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości części wspólnej wniosku.
W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w dniu 8 października 2020 r. przedłożył korektę wniosku o płatność na rok 2020, wycofując z płatności wszystkie działki objęte powyższymi wezwaniami organu I instancji. Oświadczył jednocześnie, że nie użytkował rolniczo działek nr [...]/[...] oraz [...]/[...] oraz wszystkich działek wymienionych w wezwaniach organu. Jako przyczynę błędnego zadeklarowania działek rolnych podał powielenie błędu z wniosków z 2019 r. przez doradcę rolnego. W kwestii natomiast braku zawarcia umowy dzierżawy dotyczącej działki nr [...]/[...] oświadczył, że umowę posiada i przedkładał ją w latach ubiegłych, a zatem znajduje się ona w zasobie organu.
W toku postępowania przeprowadzono w dniach od 19 października 2020 r. do 22 lutego 2021 r. kontrolę zasadniczą na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, obejmującą całe gospodarstwo skarżącego, po zakończeniu której sporządzono raport o nr [...]. Kontrola wykazała, że zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej powierzchnia jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi [...] ha. Część terenów nie była użytkowana rolniczo (stwierdzono zaniechania prowadzenia działalności rolniczej oraz brak przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się chwastów), natomiast na części z działek prowadzona była eksploatacja złóż. W dniu 14 kwietnia 2021 r. przeprowadzono dodatkową kontrolę na miejscu.
W tym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. (nr 0008-2021-004434), odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 52 689,57 zł oraz odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję w wysokości 5 460,60 zł oraz przyznał płatność za zazielenienie w wysokości 873,10 zł oraz płatność do owiec w wysokości 2 444,64 zł.
Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego we Wrocławiu za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku. Skarżący uznał, że organ I instancji powołał się na nierzetelne i nieprawdziwe fakty. Wskazał także, że decyzja nie zawiera żadnych konkretnych, merytorycznych uzasadnień i stwierdzeń.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. (nr 9001-2021-001291) organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, wskazując, że wydana decyzja jest prawidłowa.
Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie, w pierwszej kolejności dokonał analizy materiału sporządzonego na okoliczność przeprowadzonej kontroli - raportu z czynności kontrolnych, szkiców i fotografii wykonanych podczas wizytacji terenowej. Z analizy dokumentacji pokontrolnej wywiódł, że działki rolne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obarczone zostały kodem nieprawidłowości DR18, oznaczającym, że na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka rolna [...] obarczona została kodem nieprawidłowości DR33, który oznacza, że cała działka rolna nie jest gruntem rolnym. Natomiast w przypadku działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...] (dz. ew. nr [...]/[...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] oraz [...] kontrola stwierdziła brak wykonania zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozpowszechnianiu się chwastów (kod nieprawidłowości DR14). W przypadku działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] ich powierzchnia została zredukowana do powierzchni stwierdzonej w ramach przeprowadzonej kontroli na miejscu. Z kolei powierzchnie działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] były równe powierzchni zadeklarowanych we wniosku. Stany kontrolowanych działek zostały utrwalone na dokumentacji fotograficznej oraz na szkicach kontrolowanych działek. Mając na uwadze powyższe, przy ustaleniu powierzchni objętej wsparciem na rok 2020, Kierownik BP ARiMR w Kłodzku zobowiązany był do uwzględnienia wyników z przeprowadzonej kontroli na miejscu, co też uczynił.
W ocenie Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz ich wyniki nie budzą zastrzeżeń. W raporcie pokontrolnym nr [...] opisano nie tylko wyniki tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty stan zgłoszonych do płatności upraw na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych (dokumentacja zgromadzona została na płycie CD). Ponadto sporządzono szkice działek rolnych, na których naniesiono obszary użytkowane, tereny niekwalifikujące się do płatności ze wskazaniem kierunku wykonania fotografii. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonego wywiadu i ortofotomap z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2020 rok oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, stwierdzić należy, że ustalenia Kierownika BP ARiMR w Kłodzku w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Na podstawie analizy materiałów sporządzonych podczas kontroli organ II instancji uznać, że na powierzchni działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...] (dz. ew. nr [...]/[...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] nie wykonano w danym roku żadnych zabiegów przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się chwastów, natomiast w przypadku działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w kampanii 2020 i poprzedniej. Na fotografiach wykonanych podczas kontroli widać wyraźnie, że kontrolowane powierzchnie w granicach tych działek porośnięte są niepożądaną roślinnością. Dodatkowo w uwagach w raporcie z czynności kontrolnych, zawarto informację, że na w/w działkach w roku bieżącym, tj. w 2020 oraz w poprzednim, nie wykonano zabiegów agrotechnicznych. Na marginesie organ wskazał, że strona w piśmie odwoławczym nie kwestionowała ustaleń dokonanych podczas kontroli, a jedynie odniosła się do samej decyzji, która jej zdaniem nie jest prawidłowa. Uznał na tej podstawie, że stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli dokonanej w gospodarstwie skarżącego jest bezsporny, a wyniki tej kontroli, z uwagi na zastosowane kody nieprawidłowości, mają wpływ na ustalenie prawidłowej powierzchni, do której przysługuje Stronie wsparcie za 2020 rok.
W przypadku działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] kontrola stwierdziła powierzchnię mniejszą od powierzchni zadeklarowanej, do każdej z tych działek zastosowano kody pokontrolne. Kierownik BP ARiMR w Kłodzku uwzględnił te wyniki na kampanię 2020 r. Po analizie raportu nr [...] i zastosowanych kodów dokonano aktualizacji powierzchni MKO. Zweryfikowano nałożenie wyłączeń na podstawie wektora z kontroli na miejscu, wyłączono z płatności tereny, które miały przypisane kody DR51 i DR52, przywrócono tereny, które miały przypisany kod DR53.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że na pomniejszenie zadeklarowanej we wniosku powierzchni wpływ miał również wykryty podczas kontroli administracyjnej błąd kontroli krzyżowej.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 (...),nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Powyższe oznacza, że płatności obszarowe mogą zostać przyznane do gruntów kwalifikujących się do płatności, de facto do użytków rolnych, znajdujących się w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Powierzchnie MKO podlegają weryfikacji w zależności od wielu elementów determinujących ich wyznaczanie, takich jak kontrole terenowe, zasięg użytkowania rolniczego w granicach działki, zasięg użytkowania działek sąsiednich, wyniki aktualnych pomiarów geodezyjnych, geodezyjne podziały lub scalenia terenu itp. Innymi słowy wartość MKO wyznaczana jest z uwzględnieniem wszystkich czynników mogących mieć wpływ na jej ustalenie, a więc zmiany tych czynników mogą prowadzić do weryfikacji wyznaczonej powierzchni.
Organ II instancji wyjaśnił, że w 2020 roku na całej powierzchni działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek [...], [...], [...], [...], [...], W nie była prowadzona działalność rolnicza, a poszycie działek stanowiły nieużytki, samosiejki, wyrobiska kopalni, tereny siedliskowe. Stwierdzono, że skarżący nie wykonał żadnego zabiegu zapobiegającego rozprzestrzenianiu się niechcianej roślinności. Ustalono również, że część działek leży na terenie kopalni, a na ich powierzchni nie jest prowadzona działalność rolnicza. Gruty te nie spełniają zatem definicji użytków rolnych, a zatem ich deklarowanie do płatności było nieuprawnione. Podkreślono, że nieprawidłowości mające wpływ na przyznane wsparcie stwierdzone zostały do działek rolnych, na których skarżący zadeklarował TUZ (trwały użytek zielony).
Dalej organ wywiódł, że analiza aktualnej ortofotomapy, dla której zdjęcie wykonane zostało w dniu 12 czerwca 2019 r., 26 czerwca 2019 r. oraz 29 czerwca 2019 r. oraz zdjęć pochodzących z innych źródeł (geoportal Dolny Śląsk) wskazuje, iż na całych powyższych działkach rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których miał znajdować się TUZ, skarżący nie prowadził działalności rolniczej, nie wykonał też koszenia działek, dlatego ta powierzchnia została wykluczona z płatności na 2020 rok. Z kolei działki rolne [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położone są na terenie kopalni, natomiast w przypadku działek rolnych [...] oraz [...] powierzchnię wykluczoną stanowiły obszary zadrzewione, zakrzaczone oraz obszary, na których nie został wykonany żaden zabieg agrotechniczny zapobiegający rozprzestrzenianiu się niechcianej roślinności. W przypadku działki rolnej [...] cała jej zadeklarowana powierzchnia stanowiła obszar wyrobiska. Obszary te nie mogły być zakwalifikowane do płatności, gdyż nie są gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu w rozumieniu art. 4 pkt. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
W zakresie działki oznaczonej nr [...]/[...], należącej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, organ podał, że skarżący nie wykazała posiadania tytułu prawnego, choć stanowi to podstawę zakwalifikowania tej działki do płatności.
Po weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji, Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu stwierdził, że Kierownik BP ARiMR w Kłodzku prawidłowo zastosował obowiązujące w tym względzie przepisy prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że decyzja wydana przez organ II instancji jest lakoniczna, bez zrozumienia dla rolnika, celowo zawoalowana ogromem nie przemyślanych zwrotów. Uznał, że zaskarżona decyzja jest ciągiem zemsty na nim za poprzednie składane skargi na pracowników ARiMR i został wydana w zmowie z pracownikami Biura w Kłodzku.
W odpowiedzi na skargę DO ARIMR, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wniósł o jej oddalenie.
W toku rozprawy, podtrzymując swoją skargę, skarżący zakwestionował stan faktyczny sprawy, który był podstawą do wydania negatywnej dla niego decyzji, oraz jakość przeprowadzonej kontroli na miejscy i kontroli administracyjnej. Podkreślił, że wniosek składał w dobrej wierze za pośrednictwem doradcy rolnego, który zdaniem skarżącego powinien ocenić wniosek jako fachowiec.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego odpowiednich przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DOR ARiMR z dnia 3 listopada 2021 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku (dalej: KBP ARiMR, organ I instancji) z dnia 9 czerwca 2021 r. (nr 0008-2021-004434) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, zaś spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania w zakresie deklarowanych przez skarżącego powierzchni kwalifikujących się do płatności.
Podstawa materialnoprawna powyższych decyzji, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, jest następująca.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U, z 2020 r., poz. 1341 z późn. zm.; dalej jako: ustawa) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami" (...), nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. A rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.
Za użytek rolny, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013, uważa się każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Dany obszar można uznać za użytek rolny jedynie wówczas, gdy jest na nim prowadzona działalność rolnicza. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia, działalność rolnicza oznacza:
(i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;
(ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.
W związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.
Sąd pragnie podkreślić, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje spełnienie warunków zarówno w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. W konsekwencji beneficjent musi liczyć się z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna podlegająca zwrotowi. Obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą wypełnienia wniosku o płatność leży zatem po stronie wnioskującego o płatność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 841/21, LEX nr 3331905).
W kontekście powołanych w art. 8 ustawy warunków przyznania płatności obszarowych, wskazać także należy, że w myśl art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014") państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter jedynie uzupełniający.
Ponadto, w myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.
W tym kontekście należy zauważyć, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanej powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS), w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, LEX nr 2629195).
Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 4956/16, LEX nr 2464956). Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1214/19, LEX nr 3037084).
Weryfikacja wniosku o płatność odbywa się w ramach kontroli administracyjnych bądź kontroli na miejscu. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).
Zgodnie ponadto z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:
a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;
b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;
c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014).
Przechodząc do oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń odnośnie do użytkowania przez skarżącego niektórych działek rolnych na areale mniejszym niż zadeklarowanym we wniosku, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na specyfikę postępowania dowodowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2).
Jak wskazano natomiast w ust. 3 powołanego artykuł, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z treści powołanego przepisu w orzecznictwie wywodzi się, że regulacja ta - odmiennie od treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - zasadniczo ogranicza obowiązek działania organów z urzędu. Tak więc sytuacja procesowa stron w postępowaniach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich w zakresie dowodzenia zasadności składanych wniosków została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14 i z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 195/16). Oznacza to, że obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.
Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).
Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej.
Co nie mniej istotne, w postępowaniu z wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, mający istotne znaczenie dla sprawy fakt rzeczywistego areału gruntów, których wniosek dotyczy, wykazywany może być protokołem z czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07).
Powołany wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07 zapadł wprawdzie na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. poz. 40), jednakże w ocenie Sądu powyższe rozważania w nim zawarte pozostają aktualne również w obowiązującym stanie prawnym, w którym ustawodawca, w przepisie art. 37 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podobnie jak w nieobowiązującej już ustawie, przewidział możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem weryfikacji spełnienia przez stronę warunków przyznania płatności, z których sporządza się raport.
Powyższe ma o tyle istotne znacznie, że skarżący nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją podnosi, iż wyniki kontroli są nieprawidłowe, nie przedstawiając jednakże żadnych konkretnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.
Kontrola na miejscu – co należy podkreślić – została w niniejszej sprawie przeprowadzona przez dysponujących odpowiednią wiedzą pracowników Biura Kontroli na Miejscu, które następnie dokonało ponownej weryfikacji wyników kontroli. Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1069/15).
W tym stanie rzeczy, szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd wskazuje, że stosownie do art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej. Maksymalną powierzchnię referencyjną określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 35 rozporządzenia Komisji nr 639/2014.
Jednocześnie we wniosku o przyznanie pomocy, rolnik ma obowiązek wymienić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014). Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie wypełnionym formularzu wniosku o przyznanie płatności (tzw. wnioski spersonalizowane) - rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki. Rolnik powinien dokonać korekty otrzymanych od ARiMR danych referencyjnych. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje na materiale graficznym nowy obrys działki referencyjnej czy też zakreśla przebieg prawidłowych granic działek rolnych (art. 16 rozporządzenia (UE) nr 809/2014). Rolnik ma zatem możliwość "zanegowania" wyznaczonego przez ARiMR maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w ramach poszczególnych działek referencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajduje on potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. W takim przypadku, Agencja ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych (MKO).
W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że dane zgłoszone przez skarżącego w treści wniosku o płatność zostały zanegowane w ramach przeprowadzonej kontroli administracji (w tym kontroli krzyżowej), podczas których stwierdzono, że w stosunku do niektórych zadeklarowanych przez stronę do płatności działek wystąpił konflikt polegający na nieprawidłowym ich zgłoszeniu do płatności, podczas gdy ich jedynym użytkownikiem była inna osoba, która również działki te zgłosiła do płatności.
Podczas przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli na miejscu stwierdzono liczne nieprawidłowości na działkach zgłoszonych do płatności. Co ważne, z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 53 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, raport z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, a tym samym mógł stanowić podstawę do czynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych w kwestii powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Podkreślić należy, że skarżący, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, nie podniósł ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też w skardze do Sądu, żadnych konkretnych zarzutów, jak również dowodów na poparcie swojego stanowiska, pomimo że przewidziany w ustawie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom organów obciąża skarżącego.
Należy w związku z tym zauważyć, że zasadniczym powodem odmowy przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej, a także nałożenia z tego tytułu sankcji, a także płatności za zazielenie, było stwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest większa od powierzchni stwierdzonych, co zostało objęte w szczególności kodem DR18, DR14 i DR33, w stosunku do których przy weryfikacji raportu nie stwierdzono błędów.
Analiza akt administracyjnych potwierdza, że organy w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliły, że w sprawie wystąpiły nieprawidłowości, które miały wpływ na ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności.
Pierwsza grupa błędów dotyczyła działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], którym przypisano kod błędu DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w roku 2019 i 2020 w całości bądź części). Poszycie tych działek stanowiła niepożądana roślinność. Natomiast w przypadku działek rolnych AC, AE, AH, AI, AN (dz. ew. nr 269/3), AR, AT, AU, [...], C, G, H, I, J, L, M, N, Q oraz [...] kontrola stwierdziła brak wykonania zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozpowszechnianiu się chwastów (kod nieprawidłowości DR14). Z kolei działce rolnej nr [...] przypisany został kod DR33, który oznacza, że cała działka rolna nie jest gruntem rolnym. Natomiast w przypadku działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] ich powierzchnia została zredukowana do powierzchni stwierdzonej w ramach przeprowadzonej kontroli na miejscu [...] były równe powierzchni zadeklarowanych we wniosku.
Tym samym organy przyjęły, że w 2020 roku na całej powierzchni działek rolnych A, AA, AB, AC, AE, AN, AQ, AR, AS, AV, D, G, H, I, J, L, M, N, P, X, Y i części działek AD, F, K, S, U, W nie była prowadzona działalność rolnicza, a poszycie działek stanowiły nieużytki, samosiejki, wyrobiska kopalni, tereny siedliskowe. Stwierdzono, że skarżący nie wykonał żadnego zabiegu zapobiegającego rozprzestrzenianiu się niechcianej roślinności. Ustalono również, że część działek leży na terenie kopalni, a na ich powierzchni nie jest prowadzona działalność rolnicza. Gruty te nie spełniają zatem definicji użytków rolnych, a zatem ich deklarowanie do płatności było nieuprawnione. Podkreślono, że nieprawidłowości mające wpływ na przyznane wsparcie stwierdzone zostały do działek rolnych, na których skarżący zadeklarował TUZ (trwały użytek zielony).
Z kolei analiza aktualnej ortofotomapy wykazała, że na całych powyższych działkach rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których miał znajdować się TUZ, skarżący nie prowadził działalności rolniczej, nie wykonał też koszenia działek, dlatego ta powierzchnia została wykluczona z płatności na 2020 rok. Z kolei działki rolne [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położone są na terenie kopalni, natomiast w przypadku działek rolnych [...] oraz [...] powierzchnię wykluczoną stanowiły obszary zadrzewione, zakrzaczone oraz obszary, na których nie został wykonany żaden zabieg agrotechniczny zapobiegający rozprzestrzenianiu się niechcianej roślinności. W przypadku działki rolnej [...] cała jej zadeklarowana powierzchnia stanowiła obszar wyrobiska. Obszary te nie mogły być zakwalifikowane do płatności, gdyż nie są gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu w rozumieniu art. 4 pkt. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
Ustalenia powyższe nie wynikały jedynie z czynności sprawdzających przeprowadzonych przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu ARiMR (które według skarżącego nie zostały przeprowadzone prawidłowo), ale zostały one skonfrontowane z danymi LPIS.
W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy oparły swoje ustalenia o wyniki kontroli przeprowadzonej kontroli na miejscu, która wykazała, że na powierzchni wykluczonej nie były przeprowadzane zabiegi agrotechniczne, jak również nie zostały spełnione warunki przyznania wnioskowanej płatności wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy - we wniosku do płatności zadeklarowano powierzchnię, na której nie była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013.
W ocenie Sądu, w wyniku weryfikacji raportu z kontroli na miejscu, jako kluczowego dowodu w sprawie, organy dokonały zatem pomniejszeń kwoty płatności, ze względu na stwierdzone podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości. Pomiarów powierzchniowych działek rolnych dokonano w odniesieniu do obszaru użytkowanego rolniczo przez producenta rolnego w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych. Nie zostało zatem potwierdzone, aby materiał dowodowy, w oparciu o który organy rozstrzygały w niniejszej sprawie, był wadliwy.
W niniejszej sprawie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zweryfikowane w toku kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS, którego element stanowi ortofotomapa. Na tej podstawie, oraz przy wykorzystaniu danych pozyskanych w toku kontroli na miejscu, został ustalony w odniesieniu do każdej z działek maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO).
Sąd podkreśla, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie sformułował konkretnych zarzutów, jak również nie poprał ich jakimkolwiek dowodem. Skarżący miał możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, żądając m.in. przedstawienia zgromadzonego na poparcie twierdzeń organu materiału dowodowego, w tym także dostępu do źródłowym dowodów w postaci wysokiej jakości zdjęć pochodzących z ortofotomapy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby zgłaszał w tym zakresie stosowne żądania.
Tym samym brak było podstaw do podważania wiarygodności raportu z kontroli przeprowadzonej w dniach od 19 października 2020 r. do 22 lutego 2021 r. Kontrola została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej przewidzianej przez prawo, przez upoważnionych do tego inspektorów terenowych, a udział strony w kontroli nie był konieczny. Sam raport został sporządzony prawidłowo, został zweryfikowany i zatwierdzony, został też doręczony stronie.
Sąd podziela ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której co do działek zgłoszonych do płatności dokonano szczegółowej analizy przyczyn pomniejszenia płatności - weryfikując szkice graficzne i zdjęcia wykonane w trakcie kontroli na miejscu i porównując je z obszarami objętymi wnioskiem.
Reasumując Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i ustaliły skarżącemu prawidłową wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Wszystkie przyznane płatności zostały pomniejszone w wyniku zastosowania współczynnika korygującego, określonego w art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia.
Ze względu na stwierdzone uchybienia organ nie mógł odstąpić od nałożenia sankcji przewidzianych w art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Wskazany przepis stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony.
Wyjątki od stosowania kar administracyjnych przewiduje art. 15 cytowanego rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z jego treścią kar administracyjnych (...) nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność (ust. 1). Podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji (ust. 2).
Z powyższymi przepisami koreluje treść art. 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. Właściwy organ rejestruje takie wycofanie (ust. 2). Jeśli natomiast właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności w dokumentach, o których mowa w ust. 1, lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność (ust. 2).
Z akt administracyjnych wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, w pismach z dnia 12 sierpnia 2020 r. oraz 24 września 2020 r., wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości części wspólnej wniosku, wskazując na szereg nieprawidłowości. Natomiast wycofanie przez skarżącego części powierzchni, których – jak wskazał – nie użytkował i podał jedynie omyłkowo, nastąpiło odpowiednio w dniu 3 września 2020 r. oraz 8 października 2020 r., a zatem po upływie terminu na bezsankcyjne cofnięcie części wniosku.
Ta zasygnalizowana przez skarżącego omyłka nie mogła, zdaniem Sądu, stanowić podstawy odstąpienia od kary administracyjnej także w oparciu o art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 59 ust. 6 i art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013. Choć organu przepisów tych nie analizowały w kontrolowanych rozstrzygnięciach, to z racji braku podstaw do ich zastosowania, nie stanowiło to wad postępowania.
W tej kwestii Sąd w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 945/22 (LEX nr 3506592). Z oczywistym błędem w rozumieniu tych przepisów mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy z treści samego wniosku i niebudzących wątpliwości okoliczności towarzyszących wynika, że jego treść powinna być inna. Ów dyssens, niezgodność sporządzonego tekstu z rzeczywistą wolą strony musi być widoczny już na skutek pobieżnej lektury wniosku, jego załączników i pozostałych dokumentów, "na pierwszy rzut oka". Jego wykrycie nie powinno zatem wymagać pogłębionej analizy merytorycznej żądania strony. Tego rodzaju błąd traktuje prawodawca unijny jako omyłkę podlegającą skorygowaniu w każdym czasie, której wystąpienie eliminuje możliwość obciążenia jednostki jego konsekwencjami. Z okoliczności analizowanej sprawy wynika natomiast, że wystąpienie rozbieżności co do deklarowanej powierzchni kwalifikującej się do płatności stwierdzono dopiero na skutek kontroli krzyżowej, która wykazała, iż te same działki zostały zadeklarowane do płatności przez innych rolników. Skoro płatność może być przyznana rolnikowi posiadającemu prawo do użytkowania gruntów, do których ubiega się o przyznanie tych płatności, a warunek posiadania prawa do użytkowania gruntów może zostać spełniony poprzez wszystkie dopuszczone prawem formy, kwestia własności nie ma przesądzającego znaczenia. Zgłoszenie więc do płatności gruntów, co do których skarżący nie posiadał prawa własności, nie stanowiło okoliczności wyłączających z samej zasady możliwości jej przyznania, a tym samym nie mogło być poczytane za oczywisty błąd.
Sąd wskazuje jednocześnie, że to skarżący odpowiada za ewentualne błędy doradcy rolnego popełnione na etapie składania wniosku o płatność. Ponadto nie tyle doszło do błędu, co zostało nieprawidłowo zadeklarowane działki kwalifikujące się do płatności, a – co zostało już szczegółowo omówione – za treść wniosku odpowiada rolnik.
Wyliczona zatem przez organ procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...]%. Prawidłowo zatem organ zastosował przepis art. 19a ust. 1 ww. rozporządzenia nr 640/2014. Organ szczegółowo przedstawił w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia wysokości kary. Strona nie podnosiła żadnych zarzutów co do wyliczenia kwoty sankcji, również Sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania.
Reasumując uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.