III SA/WR 66/25

III SA/Wr 66/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Katarzyna Borońska
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 10 ust. 5a-5f
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska, asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Jeżów Sudecki na uchwałę Rady Powiatu Karkonoskiego z dnia 26 września 2024 r., nr VI/50/2024 w przedmiocie pozbawienia drogi powiatowej nr 2727D położonej w miejscowości Jeżów Sudecki, kategorii drogi powiatowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy J. (dalej: strona, skarżąca, Gmina) jest uchwała z dnia 26 września 2024 r. nr VI/50/2024 (dalej: uchwała) Rady Powiatu Karkonoskiego (dalej: Rada, organ) w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr [...] położonej w miejscowości J. kategorii drogi powiatowej.
Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm. ,dalej: uosp) oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 320 ze zm., dalej: udp). W § 1 uchwały postanowiono, że pozbawia się drogę powiatową nr [...] położoną w miejscowości J. gmina J. o długości [...] km, kategorii drogi powiatowej i zalicza się do kategorii dróg gminnych. W § 2 przewidziano, że położenie i przebieg drogi oznaczone są na mapie stanowiącej załącznik do uchwały, a w § 3, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Karkonoskiego. § 4 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Uchwała została ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Doln. z dnia 11 października 2024 r., poz. 5094.
W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że w ramach tzw. kaskadowego sposobu przekazywania dróg publicznych na rzecz Powiatu Karkonoskiego zostało przekazanych szereg dróg. Nastąpiło to na podstawie: - uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr LIII/1114/23 z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie pozbawienia odcinków drogi wojewódzkiej nr [...] w granicach powiatu karkonoskiego i miasta J. kategorii dróg wojewódzkich. Kaskadowo została przekazana dla Powiatu Karkonoskiego droga wojewódzka nr [...] o długości [...] m.
Dalej wskazano, że Rada Powiatu korzystając z uprawnienia z art. 10 ust. 5c udp zmieniła kategorię dróg i uznała, że droga powiatowa nr [...] będąca przedmiotem uchwały stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, obsługuje wyłącznie tereny gminne i zapewnia obsługę komunikacyjną w obrębie administracyjnym miejscowości J., wobec powyższego nie spełnia warunków wyżej cytowanego artykułu. Wskazano, że na podstawie art. 10 ust. 5d udp Zarząd Powiatu Karkonoskiego poinformował Wójta Gminy J. o zamiarze podjęcia uchwały w trybie art. 10 ust. 5c ww. ustawy w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr [...] o długości [...] km, która zostanie zaliczona do kategorii drogi gminnej. Wymagany okres zawiadomienia o zamiarze podjęcia uchwały według ustawy o drogach publicznych wynosi co najmniej 30 dni. Warunek ten został przez Powiat Karkonoski spełniony.
Zaskarżając tę uchwałę w całości, Gmina zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego:
1) art. 10 ust. 5c w zw. z art. 7 ust. 1 udp poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie odcinka drogi Gminie J. z powodu błędnego uznania, że ten odcinek drogi powiatowej nr [...] mieści się w ustawowym opisie drogi gminnej, tj. że stanowi ona drogę o znaczeniu lokalnym niezaliczoną do innych kategorii, stanowiącą uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o pozbawieniu drogi kategorii drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c udp., podczas gdy droga ta stanowi dojazd do lotniska na Górze Szybowcowej, a jej przeznaczenie oraz parametry wykluczają kwalifikację jej jako drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiącą uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom;
2) art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp poprzez dokonanie dekategoryzacji drogi na terenie Gminy J., na terenie której to gminy droga wojewódzka nr [...] nie przebiegała a ponadto nie zastosowano odpowiedniej proporcji w zakresie pozbawienia kategorii drogi powiatowej wobec wielkości przejętego odcinka drogi wojewódzkiej;
3) § 131 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.), poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz jej projektu w zakresie uniemożliwiającym kontrolę motywów rozstrzygnięcia zaskarżonej uchwały.
W związku z tak sformułowanymi zarzutami, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 200 p.p.s.a. , wniosła strona o:
1) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały;
2) zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że w uzasadnieniu uchwały nie wykazano przesłanek pozbawienia drogi kategorii powiatowej wymaganych udp., tj. by droga powiatowa stanowiła odcinek proporcjonalny do drogi uprzednio przekazanej powiatowi przez województwo, jak również by przekazywana droga spełniała przesłanki uznania jej za drogę gminną wskazane w art. 7 ust. 1 udp. Wskazała strona, że mając na uwadze funkcję klasy techniczno-użytkowej odcinka drogi przekazanego zaskarżoną uchwałą, ocenić ją należy jako drogę nie spełniającą kryteria określone w art. 7 ust. 1 udp. Ponadto przekazany odcinek drogi stanowi jedyny dojazd do lotniska zlokalizowanego na G. a więc jest drogą o bardzo dużym znaczeniu strategicznym. Ponadto ma ona znaczenie regionalne. G., wraz ze zlokalizowanym na niej lotniskiem, jest miejscem ćwiczeń i szkoleń żołnierzy Wojska Polskiego, Górskiego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego i Aeroklubu Jeleniogórskiego. Jest jedynym ciągiem komunikacyjnym umożliwiającym przejazd transportów wojskowych, zaopatrzenia, cystern z paliwem do samolotów, do helikopterów czy też samochodów wojskowych. Droga ta pełni również ważną funkcję turystyczną, bowiem stanowi jedyną możliwość dojazdu na punkty widokowe G. oraz G.
Zarzuciła strona, odwołując się do przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych, że uchwała zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych, regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Argumentowała, że w sytuacji przekazania dotychczasowej drogi powiatowej Gminie w trybie art. 10 ust. 5c udp., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego jest uprzednie poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej i dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę powiatową, względnie w następstwie jej zastąpienia nowo wybudowanym odcinkiem drogi po stronie rady powiatu zaktualizowałoby się uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka nowo wybudowanej lub przekazanej drogi wojewódzkiej. Według strony treść uzasadnienia podjętej uchwały, nie rozwiewa wątpliwości, co do możliwości uznania, że droga publiczna utraciła status drogi powiatowej w myśl definicji zawartej w art. 6a ust. 1 udp.
Ponadto z uzasadnienia uchwały nie wynika dochowanie zasady proporcjonalności. Uzasadnienie uchwały wymienia jedynie wzmiankowaną już uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego ze wskazaniem długości otrzymanych odcinków dróg tj. [...] m. Natomiast skarżona uchwała stanowi o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka o długości [...] km czyli ponad pięciokrotnie krótszego, bez wyjaśnienia w jaki sposób organ uznał te odcinki za proporcjonalne. W tej sytuacji zdaniem strony nie można uznać, że spełnienie ustawowej przesłanki proporcjonalności miałoby zostać przez organ wykazane.
Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała Rada, że podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone poinformowaniem strony o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr [...] położonej w miejscowości J. kategorii drogi powiatowej, w związku z otrzymaniem w trybie kaskadowym od Województwa Dolnośląskiego odcinków drogi wojewódzkiej nr [...] w granicach powiatu karkonoskiego o długości około [...] km. Gmina nie poinformowała o swoim stanowisku w sprawie. Ponadto przed opublikowaniem uchwały Wojewoda Dolnośląski w trybie nadzoru wystąpił o udzielenie wyjaśnień dotyczących przedmiotowej uchwały, a pismem znak DP.7110.11.2.2024.IV z dnia 24 października 2024 r. zostały złożone wyjaśnienia.
Wskazał organ, że podtrzymuje stanowisko zawarte w ww. piśmie z dnia 24 października 2024 r., w którym podniósł, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej przekazywana droga nr [...] o długości [...] km przestała spełniać kryteria drogi powiatowej w rozumieniu art. 6a udp, przedmiotowa droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą. Przedmiotowa droga prowadzi od drogi powiatowej nr [...] w J. na G., na której się kończy i stanowi wyłącznie uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, obsługuje wyłącznie tereny gminne i zapewnia obsługę komunikacyjną w obrębie administracyjnym miejscowości J.. Ponadto droga powiatowa powinna posiadać klasę drogi odpowiadającą klasie Z – zbiorczej, natomiast droga nr [...] na całej swojej długości posiada parametry co najwyżej drogi L-lokalnej. Ponadto droga nr [...] nie ma znaczenia strategicznego, Powiat Karkonoski nie został poinformowany, że przedmiotowa droga została zaliczona do dróg o znaczeniu obronnym zgodnie z art. 4a udp. Lotnisko do którego prowadzi droga nr [...] stanowi lotnisko do wyłącznego użytku bez sztucznej nawierzchni. W planie zagospodarowania Gminy obszar ten jest traktowany jako obszar istniejących i projektowanych obiektów i urządzeń sportowo-turystycznych – ośrodka "[...]", położony w północnej części wsi, na zakończeniu drogi powiatowej nr [...], co potwierdza, że przedmiotowe lotnisko jest traktowane wyłącznie jako sportowo – rekreacyjne.
A odnośnie przesłanki proporcjonalności wyjaśnił organ, że Powiat Karkonoski przejął od Województwa Dolnośląskiego odcinek drogi o długości [...] km, a przekazał w trybie kaskadowym Gminie J. odcinek drogi o długości [...] km. Jednocześnie podkreślono, że w trybie kaskadowym Powiat Karkonoski przekazał drogi o łącznej długości [...] km dla następujących gmin: Gmina J. - droga [...] o długości [...] km, Gmina P. - droga [...] o długości [...] km, Gmina P. - droga [...] km o długości [...] km, Gmina M. - droga [...] o długości [...] km, Gmina S. - droga [...] o długości [...] km, Gmina J. - droga [...] o długości [...] km. Zdaniem organu nie ma podstaw do twierdzenia, że została naruszona zasada proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez powiat na podstawie uchwały sejmiku wojewódzkiego, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg powiatowych. Ważne jest aby w odniesieniu do wszystkich dróg pozbawianych kategorii drogi powiatowej w trybie kaskadowym została zachowana proporcjonalność między drogą otrzymaną przez powiat, a długością dróg pozbawianych tej kategorii, co niewątpliwie w przedmiotowej sprawie ma miejsce (długość drogi otrzymanej to [...] km, a długość dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej to [...] km).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 uosp, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotowa uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza powiększenie zasobu własności strony oraz wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr [...] położonej w miejscowości J. o długości [...] km, kategorii drogi powiatowej i zaliczenia do kategorii dróg gminnych. Uchwałą przewidziano, że położenie i przebieg drogi oznaczone są na mapie stanowiącej załącznik do uchwały (§ 2) i wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Karkonoskiego (§ 3). Przewidziano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Uchwała została ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Doln. z dnia 11 października 2024 r., poz. 5094).
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, nie stwierdził naruszenia prawa i podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.
Podobna sprawa była rozstrzygana przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 445/24 i stanowisko tam zawarte Sąd podziela i przyjmuje jako własne.
Na wstępie należy wyjaśnić, że regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f udp dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 udp regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z przepisów art. 10 ust. 5a do 5f udp wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Dalej wyjaśnić trzeba, że w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r. obowiązywał art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta została zmieniona ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870, dalej: ustawa zmieniająca), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 po ust. 5 dodała ustępy 5a-5f.
W następstwie tej nowelizacji art. 10 ust. 5-5f u.d.p. otrzymał brzmienie:
5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.
5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.
5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.
5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.
5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu taki odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, a przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.
Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 nie zakwestionował zgodności z konstytucją tej regulacji. Wyrok TK musi być uwzględniony przy dokonywaniu wykładni art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza że TK przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów.
A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Wynika to z uzasadnienia wyroku TK, w którym TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie udp, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.
Ponadto w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady- stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.
Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ustawodawca dał możliwość Radzie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ale wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi powiatowej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d udp w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:
- przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (Sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b udp);
- droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;
- droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych);
- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;
- poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
Pozbawiając drogę kategorii drogi powiatowej, Rada winna wykazać zatem zaistnienie przewidzianych prawem przesłanek. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, jej uzasadnieniu.
Zaznaczyć trzeba, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX 247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17).
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały wraz z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy powyższe wymogi spełniają.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, co Sąd ocenia jako prawidłowe, organ wskazał że w ramach tzw. kaskadowego sposobu przekazywania dróg publicznych na rzecz Powiatu Karkonoskiego zostało przekazanych szereg dróg. Wskazał organ, że na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr LIII/1114/23 z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie pozbawienia odcinków drogi wojewódzkiej nr [...] w granicach powiatu karkonoskiego i miasta J. kategorii dróg wojewódzkich, kaskadowo została przekazana dla Powiatu Karkonoskiego droga wojewódzka nr [...] o długości [...] m.
Wbrew zarzutom skargi odwołanie się do uchwały nr LIII/1114/23 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie pozbawienia odcinków drogi wojewódzkiej nr [...] w granicach powiatu karkonoskiego i miasta J. kategorii dróg wojewódzkich, pozwala na ustalenie jakie drogi otrzymał Powiat Karkonoski i dalsze dokonanie oceny prawidłowości zastosowania tzw. trybu kaskadowego przekazania dróg, jak również dochowania wymogu proporcjonalności. Uchwała Sejmiku Województwa jest opublikowana w Dz.Urz. Woj. Doln. z dnia 28 kwietnia 2023 r., poz. 2757.
Z uchwały Sejmiku wynika, że § 1. Z dniem 1 czerwca 2023 r. pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich następujące odcinki drogi wojewódzkiej nr [...]: 1) relacji: P. (droga krajowa nr [...]) - granica miasta J., o długości około [...] m; 2) w granicach miasta J. relacji: "ul. [...]" (od granicy miasta J. do "ul. [...]") – "ul. [...]" (od "ul. [...]" do "ul. [...]") – "ul. [...]" (od "ul. [...]" do granicy miasta J.), o długości około [...] m; 3) relacji: granica miasta J. (droga wojewódzka nr [...]), o długości około [...] m, określone na mapie poglądowej, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. § 2. Odcinki drogi wskazane w § 1 zostają zaliczone do kategorii dróg powiatowych. § 3. Uzasadnienie pozbawienia kategorii odcinków drogi, o której mowa w § 1 zawiera załącznik nr 2 do niniejszej uchwały, stanowiący jej integralną część.
A w uzasadnieniu uchwały Sejmiku wskazano, że Uchwałą pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich następujące odcinki drogi wojewódzkiej nr [...]:
1) relacji: P. (droga krajowa nr [...]) - granica miasta J., o długości około [...] m,
2) w granicach miasta J. relacji: "ul. [...]" (od granicy miasta J. do "ul. [...]") – "ul.[...]" (od "ul. [...]" do "ul. [...]") - - "ul. [...]" (od "ul. [...]" do granicy miasta J.), o długości około [...] m,
3) relacji: granica miasta J. (droga wojewódzka nr [...]), o długości około [...] m,
a tym samym zalicza się je - z mocy prawa, do kategorii dróg powiatowych. Nowym zarządcą odcinków drogi, wskazanych w § 1 pkt 1 i 3 uchwały o łącznej długości około [...] m będzie Zarząd Powiatu Karkonoskiego, natomiast odcinka drogi, o którym mowa w § 1 pkt 2 o długości około 3, 531 m Prezydent Miasta Jeleniej Góry (który jest również obecnym zarządcą tego odcinka drogi). W przypadku odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w granicach miasta J. - zmianie ulegnie kategoria tej drogi, zostanie ona docelowo zaliczona do kategorii dróg powiatowych.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza zasady proporcjonalności wymaganej przepisami o tzw. kaskadowym przekazywaniu dróg. Jak wskazał organ i co wynika z uchwały Sejmiku, w trybie kaskadowym Powiat Karkonoski przejął od Województwa Dolnośląskiego odcinek drogi o długości [...] km, na rzecz Gminy J. przekazał w trybie kaskadowym odcinek drogi o długości [...] km. Ponadto, jak wyjaśnił organ w trybie kaskadowym Powiat Karkonoski przekazał drogi o łącznej długości [...] km dla gmin: Gmina J. - droga [...] o długości [...] km, Gmina P. - droga [...] o długości [...] km, Gmina P. - droga [...] km o długości [...] km, Gmina M. - droga [...] o długości [...] km, Gmina S. - droga [...] o długości [...] km, Gmina J. - droga [...] o długości [...] km.
Jak wyżej wskazano Powiat miał możliwość przekazania w trybie kaskadowym dróg powiatowych o długości [...] km. Tym samym przekazanie drogi [...] na terenie Gminy J. o długości [...] km nie naruszało zasady proporcjonalności.
Jako zgodną z przepisami ocenia Sąd także uchwałę w zakresie spełnienia i uzasadnienia przesłanki, że przedmiotowa droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 udp). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że droga powiatowa nr [...] stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, obsługuje wyłącznie tereny gminne i zapewnia obsługę komunikacyjną w obrębie administracyjnym miejscowości J. Z załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że droga ta prowadzi od drogi powiatowej nr [...] w J. na G., na której się kończy. Nie stanowi połączenia miast. Ponadto z akt sprawy wynika, że droga nr [...] na całej swojej długości posiada parametry drogi L-lokalnej.
Wbrew twierdzeniom skargi, z akt sprawy nie wynika, aby droga ta miała znaczenie strategiczne. Powiat Karkonoski w piśmie z dnia 24 października 2024 r. (k. 14 akt adm.) wskazał, że nie został poinformowany, że przedmiotowa droga została zaliczona do dróg o znaczeniu obronnym zgodnie z art. 4a udp.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia i skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.