III SA/Wr 643/22

III SA/Wr 643/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1246
art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Barbara Ciołek, Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 18 maja 2022 r. nr 9001-2022-000369 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 maja 2022 r. (nr 9001-2022-000369) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu (dalej: organ II instancji) - utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w Wołowie (dalej: organ I instancji) z 18 lutego 2022 r. (nr 0022-2022-001046) w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 rok w pomniejszonej wysokości (w ramach wariantów 4.1, 4.3, 5.1, 5.5) oraz odmowy przyznania tej płatności (w ramach wariantów 4.5, 5.2), ze względu na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli na miejscu i nałożył sankcję wieloletnią w łącznej wysokości 139 241,38 zł.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiła przeprowadzona w dniach 17 września do 1 grudnia 2020 r. (z przerwami) kontrola terenowa. Ustalenia kontroli zawarto w raporcie pokontrolnym (nr [...]/[...]), który zawierał powierzchnie stwierdzone w ramach deklarowanych działek, stwierdzone nieprawidłowości dotyczące wymogów wspólnych oraz dotyczące wymogów szczegółowych w odniesieniu do wnioskowanych wariantów.
Organ I instancji po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu oraz zaktualizowanej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) ustalił, iż do płatności kwalifikują się powierzchnie mniejsze od powierzchni stwierdzonych podczas kontroli na miejscu. Dla części działek rolnych wskazał, że wynika to z uwzględnienia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), wyznaczonego dla danej działki referencyjnej. W konsekwencji, organ I instancji wykluczył z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 w ramach wariantu:
- 4.1 powierzchnię [...] ha, co stanowiło przedeklarowanie o 16,55 %; powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha;
- 4.5 - powierzchnię [...] ha, co stanowiło przedeklarowanie o 14,48 %; powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha;
- 5.1 - powierzchnię [...] ha, co stanowiło przedeklarowanie o 7,03 %; powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha;
- 5.2 - powierzchnię [...] ha, co stanowiło przedeklarowanie o 100 %; powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,00 ha;
- 5.5 - powierzchnię [...] ha, co stanowiło przedeklarowanie o 3,35 %; powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha.
Z uwagi na wyliczony procent przedeklarowania wynoszący 3,35% dla wariantu 5.5, 7,03% dla wariantu 5.1, 14,48% dla wariantu 4.5 oraz 16,55% dla wariantu 4.1, organ zastosował art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.
W ramach wariantu 5.2 organ odmówił przyznania wsparcia z uwagi na przedeklarowanie wynoszące 100% (art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014). Ponadto organ podniósł, że rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, która zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.
Organ wyjaśnił, że dla działki rolnej [...] (wariant 5.2.), przypisany został kod pokontrolny DR18, gdyż działka nie była użytkowana rolniczo, a na całej powierzchni stwierdzono zwarty kompleks leśny o różnym stopniu zagęszczenia, wieku oraz gatunku drzew. Zdjęcia (fot. 230-252, w ilości 23 sztuk) wskazują na uprawę leśną z charakterystycznymi piętrami lasu (drzewa wysokie, podszyt, runo). Stwierdzone zagęszczenie drzew, jeżyn i wszelkiego rodzaju roślinność, uniemożliwia utrzymanie gruntu w dobrej kulturze rolnej oraz prowadzenia działalności rolniczej chociażby w minimalnym stopniu. Odmawiając przyznania wsparcia w ramach wariantu 5.2 organ przywołał definicję obszaru przyrodniczego i za niezasadne uznał zarzuty w tym zakresie, gdyż z informacji zawierającej wymogi określone przez eksperta przyrodniczego, wynika, że dla działki rolnej [...] określony został wymóg koszenia w miarę możliwości całego obszaru, co drugi rok. Ekspert przyrodniczy wskazał planowane terminy wykonania wymogów: w I roku (2018) - brak koszenia, w II roku (2019) - koszenie od 1 września - 31 października, w III roku (2020) - brak koszenia. Zgodnie z tym, w kampanii 2020 beneficjent miał wskazany brak koszenia, jednakże z analizy wykonanych fotografii oraz uwag kontrolerów, wynika, że na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej nie tylko w roku bieżącym ale również w ubiegłych latach.
Poza sprawdzeniem powierzchni kwalifikującej się do płatności, kontrola na miejscu weryfikowała również wymogi wspólne oraz wymogi szczegółowe w ramach zadeklarowanych pakietów 4 (Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000) i 5 (Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000). W tym zakresie stwierdzono nieprawidłowości na działkach:
- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], prowadzony rejestr działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny. Stwierdzono, że posiadany rejestr zabiegów nie jest prowadzony na bieżąco, a zapisy w nim zawarte nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Dodatkowo stwierdzono, że dla wszystkich działek wpisano zabieg zbioru biomasy, natomiast kontrola stwierdziła zbiór biomasy jedynie na działkach rolnych [...] i [...];
- [...], [...], [...], rolnik posiada grunty objęte zobowiązaniem położone na terenie [...] lub [...] i informacja na ten temat nie została uwzględniona w planie działalności rolnośrodowiskowej oraz w dokumentacji przyrodniczej. Nieprawidłowość wykryta dla działek [...], [...], [...], które zlokalizowane są na gruntach [...]/[...], jednak brak jest informacji o położeniu działek na tych obszarach, informacji o zakazach ustanowionych na tych obszarach oraz oświadczenia eksperta przyrodniczego, o tym, że wymogi realizowanego wariantu lub pakietu nie są sprzeczne z ustanowionymi dla danego obszaru chronionego działaniami fakultatywnymi określonymi w planie ochrony lub planie zadań ochronnych ustanowionymi dla danego obszaru Natura 2000;
- [...], [...] - wariant 4.1, nieprzestrzeganie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy;
-[...] - wariant 4.1, nieprzestrzeganie wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;
- [...] - wariant 4.3, nieprowadzenie wypasu w odpowiednim terminie oraz nieprzestrzeganie obowiązku wykoszenia niedojadów w odpowiednim terminie i z odpowiednią częstotliwością;
- [...] - wariant 4.5 , nieprzestrzeganie częstotliwości koszenia;
- [...], [...], [...] - wariant 4.5, niewykonanie koszenia w odpowiednim terminie,
- [...], [...], [...], [...], [...] - wariant 4.5, nieprzestrzeganie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy oraz nieprzestrzeganie wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;
- [...], [...], [...] - wariant 4.5, pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym;
- [...] - wariant 4.5, prowadzenie wypas w nieodpowiedni terminie oraz nieprzestrzeganie obowiązku wykoszenia niedojadów w odpowiednim terminie i z odpowiednią częstotliwością;
- [...], [...] - wariant 5.1, nie wykonanie koszenia w odpowiednim terminie, nieprzestrzeganie częstotliwości koszenia oraz nie przestrzeganie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy;
- [...], [...] - wariant 5.1, nieprzestrzeganie wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;
- [...], [...], [...], [...], [...], [...]I, [...], [...], [...], [...], [...] - wariant 5.5, niewykonanie koszenia w odpowiednim terminie;
- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - wariant 5.5, nieprzestrzeganie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy;
- [...], [...], [...]I, [...] - wariant 5.5, nieprzestrzeganie wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;
- [...], [...] - wariant 5.5, pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym.
W wyniku ww. uchybień w przestrzeganiu przez skarżącą wymogów określonych w § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia organ dokonał zmniejszenia płatności w ramach wariantów 4.1, 4.3 oraz 5.1 (§ 33 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego) wyliczając kwoty zmniejszeń dla:
- Wariantu: 4.1 (Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe) kwotę 589,55 zł, na którą składa się nieprawidłowość: R_4_l_5 - 480,04 zł, R_4_l_7 - 21,49 zł, R_12_0 - 88,02 zł;
- Wariantu: 4.3 (Murawy) kwotę w wysokości 2 606,94 zł, na którą składa się nieprawidłowość: R_4_3_l 3-2 -1 46,54 zł, R_4_3_15 - 245,75 zł, R_12_0 - 214,65 zł;
- Wariantu: 5.1 (Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe) kwotę 2 146,42 zł, na którą składa się nieprawidłowość: R_5_l_3 - 460,02 zł, R_5_l_4 - 460,02 zł, R_5J_5 - 460,02 zł, R_5_l_7 - 248,41 zł, R_12_0 - 215,81 zł, powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014 - 302,14 zł.
W przypadku wariantu 4.5 (Półnaturalne łąki świeże) i 5.5 (Półnaturalne łąki świeże), kwoty wszystkich zastosowanych zmniejszeń przewyższyły kwoty naliczonych płatności dla tych wariantów, dlatego wyliczone sankcje zostały zredukowane do wysokości płatności, jaka przysługiwałaby, gdyby nie stwierdzono nieprawidłowości.
W związku ze stwierdzeniem niespełnienia wymogów określonych w § 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, organ I instancji ustalił kwoty sankcji zgodnie z § 34a ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Jak wskazał organ II instancji, kwota sankcji została również wyliczona w oparciu o § 33 ust. 2 rozporządzenia, który nie ma zastosowana w sprawie, ale zdaniem organu II instancji nie jest to uchybienie, które miałoby wpływ na kształt rozstrzygnięcia, gdyż pomimo powołania niewłaściwej jednostki redakcyjnej przepisu, zmniejszenie wyliczono prawidłowo, w oparciu o poprawną regulację prawną. Wskazane kwoty do zwrotu zostały ustalone w oparciu o § 33 ust. 3 rozporządzenia (dot. nieprawidłowości R_4_l_5, R_4_3_13, R_4_5_5, R_4_5_6, R_4_5_9, R_4_5_15, R_5_14_3, R"5_l_4, R_5_1_5, R_5_5_5, R_5_5_9) oraz z uwzględnieniem procentowej degresywności zmniejszenia (dot. nieprawidłowości R_4_l_7, R_4_3_l 5, R_4_5_l 1, R_4_5_17, R_5__l_7, R_5_5_l 1, R_5_5_14). W przypadku stwierdzonej nieprawidłowości R_12_0, organ w prawidłowy sposób wyliczył wysokość zwrotu za lata wcześniejsze, stanowiący wysokość odpowiadającej 1% płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, która przysługiwałaby do powierzchni gruntów, o której mowa w § 33 ust. 8, gdyby takie uchybienie nie wystąpiło (§ 34a ust. 7 rozporządzenia). Co prawda, organ I w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał podstawy prawnej, jednak wysokość do zwrotu wyliczył zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Ostatecznie, organ I instancji wyliczył kwotę sankcji wieloletniej w łącznej wysokości 139 241,38 zł, na którą składają się kwoty: w ramach wariantu: 4.1 – 1 180,829 zł; 4.3 - 6 625,73 zł; 4.5 - 82 398,80 zł; 5.1 - 3 695,57 zł; 5.5 - 45 340,45 zł.
Po dokonaniu analizy stwierdzonych przez organ I instancji naruszeń wymogów w ramach zadeklarowanych wariantów 4.1, 4.3, 4.5, 5.1 oraz 5.5 organ II instancji dokonał sprawdzenia prawidłowości wyliczeń kwot pomniejszających płatność oraz nałożonych sankcji za niespełnienie wymogów i uznał, że wyliczenia te są poprawne, dlatego też przyjął je jako własne.
Za niezasadne organ II instancji uznał zarzuty skarżącej o nieprawidłowym zastosowaniu kodu R_12_0, gdyż rejestr działalności rolno-środowiskowo-klimatyczny zawiera poprawne zapisy, które zgodne są z rozporządzeniem oraz nieuzasadnione zastosowanie kodów:
- R_4_l_5, R_4_5_9, R_5_5_9, gdyż biomasa z działek rolnych została zebrana i usunięta w terminie zapisanym w rejestrze działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz korespondencji do organ I instancji (dot. opóźnionego terminu wykonania zabiegu ze względu na "siłę wyższą");
- R_4_3_13, R_15_15, gdyż wypas prowadzony był zgodnie z wymogami i terminami wskazanymi w rozporządzeniu oraz zgodnie z zapisami w rejestrze działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej;
- R_4_5_6, R_5_l_3, R_5_5_5, gdyż zabieg koszenia wykonany został w terminie zapisanym w rejestrze działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz korespondencji do organu I instancji (dot. opóźnionego terminu wykonania zabiegu ze względu na "siłę wyższą");
- DR18 dla działek rolnych [...], [...], gdyż kontrolę na miejscu wykonano, pomimo pisemnego zawiadomienia organu I instancji dot. opóźnionego terminu wykonania zabiegu koszenia i zbioru biomasy ze względu na "siłę wyższą".
Organ wskazał, że skarżąca odniosła się do sporządzonego raportu z kontroli na miejscu i złożyła wyjaśnienia oraz wniosła uwagi do tego raportu (pismo z 5 marca 2020 r.). Biuro Kontroli na Miejscu we Wrocławiu uwag tych nie uwzględniło z powodu braku ich zasadności. W opinii Biura raport został sporządzony prawidłowo, a ustalenia inspektorów przeprowadzających kontrolę mają swoje źródło w dokumentacji prowadzonej przez rolnika, a przede wszystkim w Rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Dodatkowo w raporcie z czynności kontrolnych, którego skarżąca jest w posiadaniu, w tabeli XII Formularz kontroli wymogów wspólnych, pole uwagi, inspektorzy terenowi w sposób wyczerpujący wyjaśnili jakie nieprawidłowe zapisy lub ich braki zostały stwierdzone w prowadzonym przez skarżącą rejestrze zabiegów, które zobligowały do zastosowania nieprawidłowości R_12_0.
Organ II instancji dokonał analizy zapisów zawartych w informacji zawierającej wymogi określone przez eksperta przyrodniczego oraz zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, które powinny być prowadzone na bieżąco przez rolnika, stwierdzając, że organ I instancji w sposób uprawniony zastosował zmniejszenia i sankcje z tytułu nieprzestrzegania wymogów. Konfrontując powyższe informacje z wynikami z kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej, organ II instancji uznał, że pomimo wskazania w planie działalności PRSK przez skarżącą terminów wykonania wymaganych zabiegów, dopuścił się ona nieprawidłowości. Jest to poparte uwagami wniesionym przez inspektorów terenowych w raporcie (nr [...]-[...]/[...]) dla działek:
- [...], [...], [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 17 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...] i [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 18 listopada 2020 r. wykazała, że na działce nadal prowadzony jest wypas, stwierdzono 14 sztuk dorosłego bydła, na tą okoliczność sporządzono fotografie nr 400, 407 i 40;
- [...], [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniach 22 października 2020 r. i 19 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...], [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 11 grudnia 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...] i [...] - kontrola stwierdziła, że zgodnie z dokumentacją: planem PRSK oraz ekspertyzą, działki w 2020 r. są niekoszone, natomiast rolnik wykosił całe powierzchnie działek, kontrola terenowa, która odbyła się w dniach 20 października 2020 r. i 18 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 23 października 2020 r. potwierdziła, że rolnik wykosił działkę wcześniej niż data wykonania zabiegu wpisana do rejestru, tj. 24 października 2020 r., natomiast kontrola w dniu 17 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...], [...], [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 2 października 2020 r. potwierdziła, że rolnik wykosił działki wcześniej niż daty wykonania zabiegów wpisane do rejestru, tj. 25 października 2020 r.;
- [...], [...]l, [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 20 października 2020 r. potwierdziła, że rolnik wykosił działkę wcześniej niż data wykonania zabiegu wpisana do rejestru, tj. 28 października 2020 r.;
- [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 2 października 2020 r. potwierdziła, że rolnik wykosił działkę wcześniej niż data wykonania zabiegu wpisana do rejestru, tj. 20 listopada 2020 r.;
- [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniach 18 listopada 2020 r. i 10 grudnia 2020 r. potwierdziła brak wykonania pokosu na całej powierzchni oraz brak zbioru biomasy, pomimo wskazania terminów wykonania zabiegów w rejestrze;
- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 18 listopada 2020 r., nie potwierdziła zbioru biomasy.
W przypadku działek rolnych [...], [...] oraz [...] inspektorzy zwrócili uwagę, że w dokumentacji przyrodniczej, ekspert zlecił opóźniony termin pokosów do 31 października, co w porównaniu z wykazanymi w rejestrze działalności PRSK datami przeprowadzanych zabiegów (28 października 2020 r.), może sugerować dochowanie wymogu. Termin ten jednak wykracza poza termin określony (obowiązkowy) w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym. Zgodnie z załącznikiem nr 2 Wymogi dla poszczególnych pakietów, rozdział IV. Pakiet 4 i Pakiet 5, ust. 6 pkt 2, lit. b, koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 czerwca i kończy się nie później niż w dniu 30 września. Dlatego też organ II instancji uznał, iż działki te nie zostały wykoszone w terminie. W raporcie pokontrolnym opisano nie tylko wyniki tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty stan zgłoszonych do płatności upraw na zadeklarowanych przez skarżącą działkach referencyjnych, dokumentację fotograficzną ekspertyz przyrodniczych, planów działalności rolnośrodowiskowych oraz rejestr działań rolnośrodowiskowych (płyta CD). Ponadto sporządzono szkice działek rolnych z oznaczonymi kierunkami wykonania fotografii.
Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji podkreślił kluczową rolę dowodu, jakim jest raport z czynności kontrolnych i szczegółowo to uzasadnił przywołując treść przepisów i wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07. Następnie stwierdził, że raport z kontroli na miejscu wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną z tejże kontroli oraz szkicami potwierdzają, iż czynności kontrolne zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i brak podstaw do kwestionowania prawidłowości ich wykonania. Ponadto wskazał, że o wynikach kontroli skarżąca została powiadomiona, doręczono jej protokół nr 9001-00000002132/21 listem poleconym, od którego przysługiwało prawo wniesienia zastrzeżeń. Skarżąca z tego prawa skorzystała i pismem z 5 marca 2021 r. złożyła "wyjaśnienia i uwagi do raportu z czynności kontrolnych". Biuro Kontroli na Miejscu dokonało ponownej weryfikacji wyników w oparciu o uwagi skarżącej i pismem z 2 kwietnia 2021 r., poinformowało skarżącą o ich nieuwzględnieniu.
W zakresie zarzutów dotyczących nieuwzględniania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, organ II instancji podniósł, że skarżąca 2 października 2020 r. (data wpływu pisma do BP ARiMR w Wołowie) złożyła oświadczenie, w którym po raz pierwszy poinformowała organ I instancji, iż z powodu niekorzystnych warunków atmosferycznych, wykoszenie działek w ramach wariantu 4.5 i 5.5 jest niemożliwe do dotrzymania. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodzi zdaniem organu II instancji, że skarżąca poinformowała pisemnie Kierownika BP ARiMR o niekorzystnych warunkach atmosferycznych, które uniemożliwią wjazd na działki, w celu wykonania zabiegów koszenia i zebrania biomasy. Oświadczenia wpłynęły do organu I instancji w dniach: 2 października 2020 r. (oświadczenie z 30 września 2020 r.), 2 listopada 2020 r. (oświadczenie z 31 października 2020 r.) oraz 4 grudnia 2020 r. (oświadczenie z 30 listopada 2020 r.). Dodatkowo na etapie postępowania odwoławczego, pełnomocnik skarżącej J. C., 9 maja 2022 r. dostarczył organowi odwoławczemu wnioski i oświadczenia oraz dołączył dane z IMGW w ilości 10 sztuk oraz dwie sztuki fotografii obrazującej stan działki nr [...]/[...]. Dołączone dokumenty mają potwierdzać, że skarżąca dopełniła obowiązku poinformowania pisemnie organu I instancji o działaniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
Organ podkreślił, że przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez ten organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności (art. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014). Jednocześnie organ przywołał art. 15 ww. rozporządzenia i podniósł, że skarżąca została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli terenowej w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego 8 września 2020 r. Natomiast lustracja w terenie, która stwierdziła nieprawidłowości w przestrzeganiu wymogów, rozpoczęła się 17 września 2020 r. Zatem do dnia poinformowania skarżącej o zamiarze przeprowadzenia w jej gospodarstwie kontroli, organ nie został powiadomiony o niekorzystnych warunkach atmosferycznych, co w konsekwencji czyni niemożliwym zastosowanie w sprawie art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.
Kolejnym zarzutem skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wołowie było nieuwzględnienie dowodów w sprawie, w postaci złożonego 27 października 2021 r. oświadczenia S. S. oraz G. S. Pierwszy świadek oświadczył, że użyczał skarżącej krowy razy mięsnej w ilości 6 sztuk do wypasu na działce ewidencyjnej nr [...]. Wypas odbywał się zgodnie z zasadami i wymogami realizowanego programu rolno-środowiskowo-klimatycznego. Obecność 14 sztuk bydła 18 listopada 2020 r. na wspomnianej działce wynikała z jego niedopatrzenia i stanowiła zdarzenie incydentalne. Natomiast G. S. oświadczył, że w 2020 r. wykonywał usługę koszenia i zbioru biomasy. Ze względu na trudne warunki atmosferyczne, tj. intensywne i ciągłe opady deszczu oraz w związku z powstałymi zastoiskami wody na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie udało się wykonać zabiegu koszenia w terminie do 30 września. Potwierdza wykonanie zabiegu do dnia 31 października 2020 r. Natomiast w przypadku działek rolnych [...], [...] oraz [...] koszenie również zostało wykonane w późniejszym terminie, tj do dnia 31 listopada. Działka rolna [...] została wykoszona po 31 listopada 2020 r. z powodu trwających intensywnych opadów deszczu, natomiast na działce rolnej [...], [...] i [...] udało się zrealizować koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, tj do 31 października 2020 r. Zdaniem organu oświadczenia te potwierdzają tylko wykryte nieprawidłowości, nie wnoszą nic nowego do sprawy, a także nie usprawiedliwiają faktu niedochowania wymogów przez skarżącą. Jak już wskazano powyżej, w dniu 18 listopada 2020 r. kontrola stwierdziła obecność 14 sztuk bydła na działce rolnej [...] i [...], a termin wypasu przekroczył dopuszczalny przedział czasowy. Zatem nieprawidłowość została określona prawidłowo. Natomiast w przypadku pozostałych działek, wykazanych w oświadczeniu pana G. S., inspektorzy terenowi w trakcie przeprowadzania kontroli terenowej, na żadnej działce nie stwierdzili sytuacji noszącej znamiona siły wyższej.
Od niniejszej decyzji skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiodła skargę zarzucając jej naruszenie:
1) art. 27 § 1 ust. 2 i 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2019 , poz. 1246) w zw. z ar. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania,
2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że skarżąca nie przestrzegała wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy z działek nr [...], [...], [...], [...] [...], (wariant 4.5) oraz [...], [...] (wariant 4.1) oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...] (wariant 5.5) oraz na innych działkach z pozostałych wariantów podczas gdy skarżąca zebrała wskazaną biomasę ze wskazanych działek,
3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że skarżąca wykonała koszenie działek w niewłaściwym terminie podczas gdy wykonała ona koszenie w terminie możliwym do wykonania z uwagi na wystąpienie siły wyższej, o czym stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia delegowanego Komisji nr 640/2014 poinformowała organ w terminie 10 dni od wystąpienia przyczyny,
4) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że skarżąca nie dochowała terminu 15-dniowego wynikającego z rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 do poinformowania organu o wystąpieniu siły wyższej, jako przyczyny niezawinionego niedochowania terminów zawartych w wymogach planu działalności rolnośrodowiskowej,
5) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, że działki [...], [...] i [...] nie były użytkowane rolniczo, podczas gdy działki te były koszone oraz zebrana została z nich biomasa w 2020 r. co wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w szczególności rejestrach oraz planach z działalności rolnośrodowiskowej za rok 2020,
6) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że skarżąca nie przestrzegała wymogu częstotliwości koszenia na działce [...],
7) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że skarżąca prowadziła wypas w nieodpowiednim terminie, podczas gdy terminy te zostały zachowane przez skarżącą, na działce [...],
8) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne ustalenie przez organ, że skarżąca nie wykonała wymogu zebrania biomasy z działek nr [...] i [...] w 2020 r., podczas gdy biomasa została zebrana w całości ze wskazanych działek we właściwym terminie w sierpniu 2020 r. zgodnie z planem działalności rolno-środowiskowej ekspertyzy przyrodniczej z okresu realizacji wskazanego zobowiązania rolno- środowiskowego,
9) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego stwierdzono niekompletność przedłożonego przez skarżącą rejestru zabiegów, dlaczego stwierdzono brak dostarczenia oświadczenia o jakim mowa na str. 24 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dlaczego ustalono, że zapisy zawarte w rejestrze zabiegów sporządzonym przez skarżącą nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego,
10) art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w postaci orzekania na podstawie nierzetelnie przeprowadzonej kontroli oraz nierzetelnie wykonanego protokołu kontroli nr [...]-[...]/[...], w szczególności braku danych (dat) co do kontroli niektórych działek jak np. [...], [...] oraz dane w nim zawarte nie odzwierciedlają stanu faktycznego, zastanego na kontrolowanych działkach w trakcie kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Należy też dodać, że w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że tryb i warunki przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015, poz. 415 ze zm.), dalej: rozporządzenie PRŚK, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2019 r. poz. 1246), dalej: ustawa, ustawa PROW 2014-2020.
Zgodnie z art. 4 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie w myśl art. 27 ust. 1 ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. W myśl zaś art. 27 ust. 2 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przepisów tych wynika zatem (co jest istotne zważywszy na zarzuty skargi), że wprawdzie w postępowaniach o płatności organy ARiMR stoją na straży praworządności i obowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, to jednak zawarto w nich istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., podkreślając w szczególności obowiązek (ciężar) aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przez nałożenie obowiązku przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. We wskazanym też w ust. 1 pkt 3 i 4 zakresie, aktywność organów ARiMR uzależniona jest od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących przyznawania pomocy zostały zmienione, a w zasadzie nawet odwrócone zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w k.p.a. na organie prowadzącym sprawę, lecz na osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne (także stronie postępowania). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – a zatem materiał, który przedstawi strona postępowania.
W kontekście zarzutów skargi Sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, czy też nie oraz czy w myśl wyżej wskazanych zasad dostarczyła organowi właściwe (a raczej czy w ogóle dostarczyła) dowody potwierdzające, że uprawy w ramach pakietu 4 wariantów 4.1, 4.3, 4.5 oraz pakietu 5 wariantów 5.1 i 5.2 były prowadzone prawidłowo na całym zadeklarowanym we wniosku obszarze, a ewentualne nieprawidłowości rzeczywiście spowodowane zostały "siłą wyższą" przejawiającą się opadami deszczu o wystąpieniu których skarżąca (jak twierdzi) prawidłowo poinformowała organ administracji rolnej.
Reguły ustalające zasady przyznawania płatności ekologicznej zawarte zostały zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i w prawodawstwie wspólnotowym.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) 1305/2013, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz.Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014, str. 1, z późn. zm.), dalej: "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9;
3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Z akt sprawy wynika, że organy ARiMR przy ustalaniu spełniania warunków określonych w rozporządzeniu PRŚK opierały się na kontroli terenowej w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach od 17 września do 11 grudnia 2020 r., a której ustalenia zawarte zostały w raporcie pokontrolnym nr [...]-[...]/[...]. W tym miejscu przywołać należy art. 58 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L47 z 20.12.2013 r., s. 549) państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. Zgodnie natomiast z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu.
W myśl art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System zintegrowany stosuje się do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz wsparcia przyznanego zgodnie z art. 21 ust.l lit. a) i b), art. 28-31, art. 33,34 i 40 rozporządzenia 1305/2013 oraz w stosownych przypadkach, art. 35 ust. 1 lit, b) i c) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 system zintegrowany obejmuje następujące elementy:
a) skomputeryzowaną bazę danych;
b) system identyfikacji działek rolnych;
c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności;
d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność;
e) zintegrowany system kontroli;
f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.
Jak stanowi art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeiyzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1: 5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.
Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego rolnik lub zarządca zobowiązany jest do przestrzegania innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów i wariantów, zaś zgodnie z załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia beneficjent wsparcia zobowiązany jest do przestrzegania szczegółowych wymogów w odniesieniu do: sposobu użytkowania, terminów koszenia, odsetka powierzchni pozostawionej bez koszenia, częstości pokosu, maksymalnej obsady zwierząt, terminów wypady, czy ograniczenia dawki nawozów lub wapnowania.
Z powyższego wynika, że z podjęciem zobowiązania rolno-środowiskowo-ekologicznego wiążą się określone obowiązki. Wsparcia udziela się jedynie w odniesieniu do zobowiązań, które nie wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy, odpowiednie kryteria i minimalne działania oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi ustanowione na mocy prawa krajowego. Zadeklarowanie konkretnej uprawy musi być zatem poprzedzone rozważeniem możliwości realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-ekologicznego spełnienia wszystkich wynikających z przepisów warunków przez okres realizacji zobowiązania.
Deklaracja pakietu stanowić więc powinna świadomą decyzję rolnika. Przy czym, składając wniosek, rolnik oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności. Z powyższych przyczyn odpowiedzialność za treść wniosku spoczywa w całości na rolniku (w sprawie skarżącej), skoro oświadczyła w nim, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane odpowiednio przez organ agencji płatniczej, właściwy organ podmiotu wdrażającego, właściwy organ instytucji pośredniczącej lub instytucję zarządzającą.
W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1344 ze zm.) określono w § 5, że kontrolujący wykonujący czynności kontrolne, sporządzają z tych czynności sprawozdanie, o którym mowa w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 809/2014, zwane dalej: "raportem z czynności kontrolnych". Raport z czynności kontrolnych wykonanych w ramach wizyty zawiera dane, o których mowa w art. 53 ust. 1 lit. a-d rozporządzenia nr 809/2014; przepis art. 53 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 6 rozporządzenia podmiot kontrolowany otrzymuje kopię raportu z czynności kontrolnych. W przypadku odmowy podpisania raportu z czynności kontrolnych przez podmiot kontrolowany raport ten podpisują kontrolujący, dokonując w nim adnotacji o odmowie podpisania go przez podmiot kontrolowany. Zgodnie z § 7, jeżeli podmiot kontrolowany nie zgadza się z wynikami kontroli zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może zgłosić jednostce kontrolującej umotywowane uwagi na piśmie co do wyników kontroli zawartych w tym raporcie, w określonym przepisami terminie. Jeżeli uwagi są zasadne, kontrolujący niezwłocznie sporządzają zmieniony lub uzupełniony raport z czynności kontrolnych; do zmienionego lub uzupełnionego raportu z czynności kontrolnych § 6 stosuje się odpowiednio. Jeżeli uwagi nie zostaną uwzględnione, kontrolujący niezwłocznie przekazują podmiotowi kontrolowanemu pisemną informację zawierającą wskazanie przyczyn ich nieuwzględnienia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca została prawidłowo poinformowana o wynikach kontroli, doręczono jej protokół kontroli wraz z pouczeniem. Skarżąca pismem z 5 marca 2021 r. złożyła "wyjaśnienia i uwagi do raportu z czynności kontrolnych". Kontrolujący przystąpili do weryfikacji raportu, w wyniku której stwierdzili, że raport ten został "sporządzony prawidłowo". Pismem z 2 kwietnia 2021 r. Biuro Kontroli na Miejscu poinformowało skarżącą o nieuwzględnieniu uwag do raportu. Tym samym skarżąca uczestniczyła (w sposób czynny) w tym etapie postępowania.
Podkreślenia wymaga, że raport z czynności kontrolnych stanowi istotny dowód w sprawie. Raport ten jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Kontrole na miejscu są to czynności kontrole, które mogą być bowiem wykonywane przez jednostki merytoryczne Agencji tzw. Biura Kontroli na Miejscu lub inne jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami kadrowymi, organizacyjnymi i technicznymi, którym Prezes ARiMR udzieli stosownego upoważnienia (art. 47 ustawy) na zasadach dookreślonych w rozporządzeniu MRiRW z 2 kwietnia 2015 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym Agencja płatnicza może powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U z 2015 poz. 473). W świetle powyższego dowodom z protokołu kontroli - właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - co do zasady, wbrew twierdzeniom skarżącej, należy przypisać przymiot wiarygodności (sygn. akt II GSK 492/07).
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, w tym w pierwszej kolejności do naruszenia art. 27 ustawy PROW 2014-2020 poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w czynnościach kontroli na miejscu, a tym samym nierozpatrzenia całego materiału dowodnego w sprawie wskazać należy na treść art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69 z 2014.07.31). Przepis ten stanowi, że "Kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni." Zgodnie z przywołaną regulacją obecność rolnika w trakcie kontroli jego gospodarstwa nie jest obowiązkowa i nie ma wpływu na ważność przeprowadzonej kontroli. Ponadto – zdaniem Sądu – skarżąca, wbrew zarzutom skargi, nie została pozbawiona prawa do czynnego udziału. Jak wynika z akt sprawy, w tym z protokołu kontroli, skarżąca została bowiem 8 września 2020 r. (telefonicznie) poinformowana o zamiarze jej przeprowadzenia, tak więc jej obecność zależała wyłącznie od jej woli. Ponadto na podstawie ustaleń pokontrolnych (str. 8-1 raportu, sekcja XVI. Ustalenia końcowe) kontrola dokumentacji płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej odbyła się 17 września 2020 r. w obecności pełnomocnika skarżącej J. C. (pełnomocnictwo z 16 września 2020 r.). Poza tym z treści notatki służbowej, sporządzonej przez kontrolera P. P., wynika, że z uwagi na okoliczność, iż J. C. wyraził chęć udziału w kontroli terenowej, przed przystąpieniem prac terenowych pełnomocnik był informowany o terminach kontrolowanych działek. W dniu 17 września 2020 r. J. C. poinformował, że zgodnie z obowiązującymi terminami pokosów, koszenie łąk nie zostało jeszcze rozpoczęte. Kontrolę terenową działek rozpoczęto od 2 października 2020 r., tj. po datach granicznych na wykonanie pokosów. Przed przyjazdem na kontrolowane działki podejmowano próby kontaktu z J. C., w celu poinformowania go o terminie wykonania czynności kontrolnych. Podczas skutecznego kontaktu kontrolerzy zostali poinformowani przez J. C. o braku możliwości uczestniczenia w czynnościach kontrolnych z uwagi na jego przebywanie w województwie zachodniopomorskim bądź wielkopolskim. Z uwagi na brak dyspozycyjności pełnomocnika strony, jak i niewyrażenie chęci przez skarżącą do osobistego uczestnictwa w kontroli (jak wynika z treści notatki), pomiar działek odbył się bez ich obecności. Notatka ta dowodzi zatem, że skarżąca i jej pełnomocnik byli jednak (wbrew twierdzeniom skarżącej, na poparcie których nie przedłożono żadnych odwodów) informowani o terminach planowanych czynności kontrolnych, a tym samym zapewniono skarżącej możliwość czynnego udziału podczas przeprowadzania inspekcji terenowej, lecz zarówno skarżąca jaki i jej pełnomocnik z prawa tego nie skorzystali. Tym samym zarzuty w tym zakresie są – w ocenie Sądu – chybione. A w konsekwencji powyższego organy prawidłowo uznały, iż niezasadnym było przeprowadzenia kolejnej wizytacji (czy kontroli już z udziałem skarżącej), skoro po pierwsze obecność skarżącej w trakcie kontroli nie jest obowiązkowa (i nie ma wpływu na ważność przeprowadzonej kontroli), a po wtóre skarżąca choć miała możliwość uczestniczenia w kontroli już przeprowadzonej, z prawa tego nie skorzystała.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej (istotnego w sprawie z uwagi na jego dalsze konsekwencje w postaci nałożenia sankcji) dotyczącego nieuwzględnienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, Sąd również w tym zakresie nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, choć nie do końca z powodów wskazanych przez organy.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach:
a) śmierć beneficjenta;
b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;
d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;
e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;
f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.
Z wyrażania "w szczególności" użytego w tym rozporządzeniu wynika zatem, że artykuł ten nie zawiera wyczerpującego wykazu zdarzeń mogących stanowić przypadki działania siły wyższej. Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału działanie siły wyższej stanowi każde zdarzenie spowodowane niezwykłymi i nieprzewidzianymi okolicznościami niezależnymi od podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności (wyroki: z 17 grudnia 1970 r., Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, pkt 23; z 17 grudnia 2015 r., Szemerey, C-330/14, EU:C:2015:826, pkt 58).
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 2014.181.48) przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Tym samym co do zasady wskazane przez skarżącą "opady deszczu" mogłyby (ewentualnie) zostać uznane za działanie siły wyższej uniemożliwiające jej zachowanie wymogu koszenia działek, czy zebrania z nich biomasy, aczkolwiek mogłoby to mieć miejsce jedynie w sytuacji gdyby zostało to przez skarżącą prawidłowo zgłoszone organowi zgodnie z treścią rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, czyli wniosek informujący o wystąpieniu siły wyższej – zgodnie z art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia – zostałby złożony przez skarżącą do organu w terminie wraz z "odpowiednimi dowodami", potwierdzającymi wystąpienie opadów deszczu. W ocenie Sądu skarżąca nie sprostała jednak – wbrew zarzutom zawartym w skardze – temu wymogowi, lecz nie w zakresie uchybienia terminu do złożenia wniosku, lecz w zakresie jego kompletności. Jak bowiem wynika, z akt administracyjnych sprawy skarżąca pismem z 30 września 2020 r. poinformowała organ, iż z powodu niekorzystnych warunków atmosferycznych tj. intensywnych opadów deszczu od ok. dwóch tygodni, termin wykonania wymogu koszenia działek ([...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...], [...]i [...]) na których realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach pakietu 4.5 i 5.5 nie jest możliwe. Następnie skarżąca pismem z 30 października 2020 r. poinformowała organ, że do 31 października 2020 r. wykonała zabiegi spóźnionego koszenia. Nadto wskazała, że na działkach [...], [...], [...] termin wykonania zabiegu koszenia został określony przez eksperta przyrodniczego na 31 października. Ponadto wskazała, że z powodu intensywnych opadów deszczu, panujących praktycznie nieprzerwanie, termin wykonania wymogu koszenia działek ([...],[...],[...],[...]) jest niemożliwy do dotrzymania. W piśmie z 30 listopada 2020 r. skarżąca poinformowała organ, że do 30 listopada 2020 r. wykonała opóźnione koszenie oraz zbiór biomasy na ww. działkach. Do niniejszych pism skarżąca nie załączyła jednak (co wymaga podkreślenia Sądu) żadnej dokumentacji potwierdzającej zaistnienie "niekorzystnych warunków atmosferycznych" na które się powołała (np. w postaci zdjęć działek potwierdzających stagnację wody na wskazywanych przez siebie działkach). Tymczasem z treści rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 wynika wprost, że okoliczności wystąpienia siły wyższej "zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami". Co istotne, skarżąca dokumentów tych nie przedłożyła nawet na etapie zastrzeżeń do protokołu kontrolnego, podczas gdy z jego treści wynikało, że "inspektorzy terenowi w trakcie przeprowadzania kontroli terenowej, na żadnych z działek nie stwierdzili sytuacji noszącej znamiona siły wyższej". Dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w dniu 9 maja 2022 r. (a zatem po upływie dwóch lat od daty przedłożonych informacji) pełnomocnik skarżącej J. C., przedłożył organowi II instancji wnioski i oświadczenia oraz dołączył dane z IMGW w ilości 10 sztuk oraz dwie sztuki fotografii obrazującej stan działki nr 52/3. Dołączone dokumenty miały stanowić dowód na okoliczność, iż skarżąca dopełniła obowiązku poinformowania pisemnie organu I instancji o działaniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, nie sposób uznać zatem, aby wskazane przez skarżącą pisma o "opadach", spełniły wymogi skutecznego zgłoszenia wystąpienia siły wyższej, gdyż choć zostały zgłoszone w terminie, to nie zawierały wymaganych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 640/2014 "wymaganych dokumentów".
W tym miejscu zaakcentować należy (co już zostało przez Sąd wcześniej uczynione), że obowiązek organów na tle ustawy PROW 2014-2020 został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż na organach ARiMR nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne (w tym również z przywoływanego zdarzenia, które wystąpiło w ramach siły wyższej, czyli intensywnych opadów deszczu uniemożliwiających skarżącej skoszenie działek zgłoszonych do płatności), spoczywał zatem na skarżącej. Wprawdzie z uwagi na zapis "z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ" można by przyjąć, że w sytuacji gdyby strona na której spoczywa ciężar dowodu wniosła do organu pismo zawierające informację o wystąpieniu siły wyższej, w terminie i załączyła do niego dokumenty potwierdzające tę informację (a tym samym, co istotne, spełniła wymóg dookreślony w art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014), a w wyniku badania tego wniosku organ stwierdziłby, że istnieją inne "wymagane przez niego dokumenty", które strona winna przedłożyć aby udowodnić wystąpienie siły wyższej na którą się powołuje, to wówczas organ ten winien o te dokumenty wezwać. Aczkolwiek w rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Po pierwsze bowiem to na skarżącej (a nie na organie) ciążył obowiązek przedstawienia wymaganych dowodów, a po wtóre skarżąca nie sprostała wymogom formalnym z art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, gdyż w ogóle nie załączyła do informacji żadnej dokumentacji (dowodów) i nie uzupełniła jej nawet na etapie zastrzeżeń do protokołu, kiedy już wiedziała, że organ nie "dopatrzył się istnienia siły wyższej" na wskazanych przez nią działkach.
Podkreślenia nadto wymaga, że zgodnie art. 15 delegowanego rozporządzenia nr 640/2014, kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Z treści przywołanego przepisu wynika, że nie może ona naleźć zastosowania w sprawie skarżącej (wbrew temu co przyjęły organy), gdyż skarżąca złożyła pismo informujące organ o zaistnieniu (w jej przekonaniu) siły wyższej, podczas gdy przepis ten odnosi się jedynie do sytuacji "poprawy przez beneficjentów nieprawidłowych wniosków". Dlatego też rozważania organu w tym zakresie Sąd uznał za chybione, co nie zmienia jednak okoliczności, że złożone przez skarżącą pisma informujące o wystąpieniu siły wyższej nie spełniały wymogu formalnego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 640/2014 i jako takie nie mogły zostać uwzględnione przez organy. W konsekwencji powyższego organy nie mogły natomiast zaniechać zastosowania zmniejszeń płatności, czy też nałożenia na skarżącą wieloletnich sankcji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W kontekście powyższych ustaleń, zgodzić należy się z organem II instancji, iż wskazane przez skarżącą oświadczenia S. S. (który użyczał skarżącej krowy do wypasu) i G. S. (który wykonywał na rzecz skarżącej usługę koszenia), złożone przez skarżącą do organu dopiero 4 listopada 2021 r. (a zatem po terminie do złożenia zastrzeżeń do protokołu) potwierdzają de facto jedynie wykryte w trakcie kontroli nieprawidłowości (na działkach [...] i [...] w dniu 18 listopada 2020 r. rzeczywiście wypasało się 14 sztuk bydła, a na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie wykonano zabiegu koszenia w terminie do 30 września, podobnie jak na działkach [...], [...] oraz [...] (koszenie wykonane w późniejszym terminie, tj do dnia 31 listopada), działka [...] (koszenie po 31 listopada 2020 r.), natomiast na działce rolnej [...], [...] i [...] udało się zrealizować koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, tj do 31 października 2020 r.). Analogicznie należy ocenić twierdzenia skarżącej (jako dowodzące okoliczności niedotrzymania wymogów na deklarowanych do płatności działkach), która nie zgadzając się z ustaleniami organów, podniosła, że na działkach:
-[...],[...],[...],[...],[...] (wariant 4.5), [...],[...] (wariant 4.1.), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (wariant 5.5.) biomasa została usunięta w takiej ilości w jakiej była możliwa ze względu na opady deszczu (str. 6 skargi),
- [...],[...],[...] (wariant 4.5), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (wariant 5.5.) z powodu intensywnych opadów deszczu i mocno zamokłych terenów działek (stagnującej wody) nie można było wjechać maszynami służącymi do koszenia na teren działek i ich uruchomić (str. 8).
- [...], [...], [...] (wariant 4.5.) oraz [...] i [...] (wariant 5.5.) w zakresie niepozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej z powodu wystąpienia siły wyższej rolnik, który działał na zlecenia skarżącej nie mógł tego wymogu zachować (str. 10 skargi).
W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej w zakresie niedochowania przez nią wymogów (koszenia, usunięcia biomasy, pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, niewyprowadzenia wypasu, nieprzestrzegania obowiązku wykoszenia niedojadów) w ramach deklarowanych wariantów. Sąd za prawidłowe przyjął nadto ustalenia organów (co potwierdza analiza raportu z kontroli oraz zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna), iż na działkach rolnych:
- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]l, [...], [...] prowadzony rejestr działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny, gdyż stwierdzono, że posiadany rejestr zabiegów nie jest prowadzony na bieżąco, a zapisy w nim zawarte nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Dodatkowo stwierdzono, że dla wszystkich działek wpisano zabieg zbioru biomasy, natomiast kontrola stwierdziła zbiór biomasy jedynie na działkach rolnych FI i Xl;
- [...], [...], [...] – skarżąca posiada grunty objęte zobowiązaniem położone na terenie PO lub PZO i informacja na ten temat nie została uwzględniona w planie działalności rolnośrodowiskowej oraz w dokumentacji przyrodniczej. Nieprawidłowość ta wykryta została dla działek [...], [...], [...] które zlokalizowane są na gruntach [...], [...], jednak brak jest informacji o położeniu działek na tych obszarach, informacji o zakazach ustanowionych na tych obszarach oraz oświadczenia eksperta przyrodniczego, o tym, że wymogi realizowanego wariantu lub pakietu nie są sprzeczne z ustanowionymi dla danego obszaru chronionego działaniami fakultatywnymi określonymi w planie ochrony lub planie zadań ochronnych ustanowionymi dla danego obszaru Natura 2000;
- [...], [...] - wariant 4.1, skarżąca nie przestrzegała wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy;
- [...] - wariant 4.1, skarżąca nie przestrzegała wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;
- [...] - wariant 4.3, skarżąca nie dokonała wypasu w odpowiednim terminie oraz nie przestrzegała obowiązku wykoszenia niedojadów w odpowiednim terminie i z odpowiednią częstotliwością;
- [...] - wariant 4.5 , skarżąca nie przestrzegała częstotliwości koszenia;
- [...], [...], [...] - wariant 4.5, skarżąca nie wykonała koszenia w odpowiednim terminie,
- [...], [...], [...], [...], [...]I - wariant 4.5, skarżąca nie przestrzegała wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy oraz nie przestrzegała wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;
- [...], [...], [...] - wariant 4.5, doszło do pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym;
- [...] - wariant 4.5, prowadzano wypas w nieodpowiedni terminie oraz skarżąca nie przestrzegała obowiązku wykoszenia niedojadów w odpowiednim terminie i z odpowiednią częstotliwością;
- [...], [...] - wariant 5.1, skarżąca nie wykonała koszenia w odpowiednim terminie, nie przestrzegała częstotliwości koszenia oraz nieprzestrzeganie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy;
- [...]l, [...] - wariant 5.1, skarżąca nie przestrzegała wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej);
- [...], [..., [...], [...], [...], [...]I, [...], [...], [...], [...], [...] - wariant 5.5 skarżąca nie wykonała koszenia w odpowiednim terminie;
- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]I, [...], [...], [...] - wariant 5.5, skarżąca nie przestrzegała wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy;
- [...], [...], [...], [...], [...] - wariant 5.5, n skarżąca nie przestrzegała wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;
- [...], [...] - wariant 5.5, pozostawiano nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym.
Sąd nie znalazł nadto podstaw do podważania ustaleń organów w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności zadeklarowanych działek w ramach pakietów 4 i 5, których zresztą nie podważyła też sama skarżąca. Zgodnie z art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz stosownie do § 15 ust. 3 rozporządzenia PRŚK płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24, art. 37 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy i art. 38 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 Kierownik BP ARiMR w Wołowie uwzględnił również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, poparte wykonaną dokumentacją fotograficzną zadeklarowanych działek wraz ze szkicami poglądowymi, przedstawiającymi miejsce i kierunek wykonanych zdjęć. W konsekwencji organy ustaliły, że do płatności kwalifikują się powierzchnie mniejsze od powierzchni stwierdzonych podczas kontroli na miejscu. Z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 organy wykluczyły w ramach wariantu: 4.1 powierzchnię [...] ha, wariantu 4.5 - powierzchnię [...] ha, wariantu 5.1 - powierzchnię [...] ha; wariantu 5.2 - powierzchnię [...] ha, wariantu 5.5 - powierzchnię [...] ha. Z uwagi zaś na wyliczony procent przedeklarowania wynoszący odpowiednio dla wariantu 4.1. – 16,55%, wariantu 4.5 - 14,48%, wariantu 5.1. – 7.03% oraz wariantu 5.5. – 3,35% organy, zasadnie zastosowały art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 zgodnie z którym, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Ostatecznie organy przyznały płatność w ramach wariantu: 4.1 do powierzchni [...] ha, wariantu 4.5 – do powierzchni [...] ha, wariantu 5.1 – do powierzchni [...] ha; wariantu 5.5 - powierzchnia [...] ha.
Natomiast w ramach wariantu 5.2 organy odmówiły przyznania płatności, gdyż stwierdziły przedeklarowanie wynoszące 100%. W raporcie czynności kontroli organy wskazały dla działki [...] kod DR18, który oznacza, że na działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Z tymi ustaleniami faktycznymi nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że na działce tej 24 października 2020 r. wykonała koszenie, zaś 5 listopada 2020 r. zebrała biomasę. Twierdzenia skarżącej – co wymaga zaakcentowania – pozostają jednak w sprzeczności z treścią raportu, czy też z dokumentacją fotograficzną. Z treści raportu wynika bowiem, że na całej powierzchni działki stwierdzono kompleks leśny o różnym stopniu zagęszczenia, wieku oraz gatunku drzew. Dokumentacja fotograficzna (fot. 230-252, w ilości 23 sztuk) potwierdza zaś uprawę leśną z charakterystycznymi piętrami lasu (drzewa wysokie, podszyt, runo). Stwierdzone zagęszczenie drzew, jeżyn i wszelkiego rodzaju roślinność, uniemożliwiało zatem utrzymanie gruntu w dobrej kulturze rolnej oraz prowadzenia działalności rolniczej chociażby w minimalnym stopniu. Twierdzenia skarżącej, iż 5 listopada 2020 r. zebrała na działce [...] biomasę pozostają nadto w sprzeczności z treścią rejestru działalności, w którym nie został ujęty ten zabieg. Trudno tym samym zgodzić się ze skarżącą (zważywszy w szczególności na walor raportu jako dokumentu wiarygodnego oraz brak przeciwdowodów w tym zakresie), że to zapisy raportu pokontrolnego są nierzetelne. Dodatkowo należy wskazać, że obszar przyrodniczy – to obszar niebędący użytkiem rolnym, stanowiący miejsce występowania siedlisk przyrodniczych lub gatunków ptaków wymienionych w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym, których obecność uprawnia do przyznania płatności w ramach wybranych wariantów siedliskowych: 4.2./5.2., 4.3./5.3., 4.6./5.6. lub wariantów chroniących siedliska lęgowe ptaków: 4.8., 4.9., 4.10., 4.11.; na działkach rolnych, wyznaczonych na terenie obszarów przyrodniczych (tylko w wymienionych wcześniej wariantach), dopuszcza się udział powyżej 100 drzew/ha, przy czym grunty te muszą być utrzymane w tzw. dobrej kulturze rolnej, co oznacza, że musi być na nich prowadzona działalność rolnicza, choćby w minimalnym stopniu. Do obszaru przyrodniczego nie przysługuje płatność JPO. Innymi słowy choć na obszarze tym dopuszcza się udział powyżej 100 drzew/ha, to grunty muszą być utrzymane w tzw. dobrej kulturze rolnej, co oznacza, że musi być na nich prowadzona działalność rolnicza, choćby w minimalnym stopniu, czego wbrew twierdzeniom skarżącej nie dowiodła jednak kontrola. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że twierdzenia skarżącej w tym zakresie uznać należy za gołosłowne, gdyż skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego swoje twierdzenia.
W przypadku działek [...] i [...] (deklarowanych w ramach wariantu 4.5) organy również zastosowały kod DR18, gdyż kontrola na miejscu ujawniła zwarty kompleks leśny obejmujące północną i wschodnią część działki oraz nieużytek w postaci zakrzywień, chwastów i jeżyn zajmujący środkową i południową część działki. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna (107-119, 121-133). Dodatkowo z treści raportu z kontroli (str. 3-3) wynika, że na zakrzewionym obszarze wczesną wiosną 2020 r. lub jesienią 2019 r. dokonano wycięcia większych drzew (pozostawiono karcze), co spowodowało powstanie odrostów i zagęszczeń. Dodatkowo kontrolerzy na podstawie ortofotomapy z 2019 r. (na której sporządzono szkic działki) oraz stanu działki na dzień kontroli (2020 r.) stwierdzili, że działki te nie były przedmiotem użytkowania rolniczego. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż "fotografie zostały wykonane, na brzegach działek gdzie znajdują się zarośla", skoro "zwarty kompleks leśny obejmujący północną i wschodnią część działki oraz nieużytek w postaci zakrzywień, chwastów i jeżyn zajmujący środkową i południową część działki". Twierdzenia skarżącej potwierdzają zatem jedynie okoliczność, że na działkach tych znajdowały się zarośla, a tym samym, że działki te nie były przedmiotem użytkowania rolniczego. Ponadto skarżąca formułując zarzut w tym zakresie powołała się jedynie na "fotografie wykonane w czerwcu 2020 r. na potrzeby sporządzenia ekspertyzy przyrodniczej", których nie załączyła jednak do skargi. Wprawdzie fotografie te znajdują się przy ekspertyzie przyrodniczej, aczkolwiek stanowiły one jedynie dokumentację sporządzoną na potrzeby wniosku i deklarowanego przez skarżącą zobowiązania i jako takie podlegały weryfikacji w trybie uzupełniającej kontroli na miejscu. Ponadto skarżąca podniosła, że z porównania tych fotografii z fotografiami wykonanymi przez kontrolujących wynika jej zdaniem, że zostały one "wykonane w miejscu gdzie obszar nie został zgłoszony do płatności, na brzegach działek gdzie znajdują się zarośla". Z drugiej zaś strony skarżąca wskazała, że "rośnie tam wysoka trawa, oraz podrosty drzew i krzewów, a więc jest to obszar niekoszony tj. obszar wyznaczony w ekspertyzie przyrodniczej nie do koszenia na 2020 r." Niemniej jednak skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów w tym zakresie, oprócz omówionych powyżej fotografii (podlegających przecież weryfikacji).
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego stwierdzonego braku dostarczenia oświadczenia o położeniu działek na obszarach [...]/[...] wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż informacja na ten temat nie została uwzględniona w planie działalności rolnośrodowiskowej oraz w dokumentacji przyrodniczej. Stwierdzona nieprawidłowość nie dotyczyła zatem "dostarczenia" takiego oświadczenia (gdyż zostało ono złożone wraz z wnioskiem o płatność), lecz nieuwzględnienia go w dokumentacji PRŚK - w planie działalności rolnośrodowiskowej i w ekspertyzie przyrodniczej. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia PRŚK, plan działalności rolnośrodowiskowej zawiera elementy, które są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którym plan działalności rolnośrodowiskowej zawiera m. in.: oświadczenie eksperta przyrodniczego o tym, że wymogi realizowanego wariantu:
a) nie są sprzeczne z ustanowionymi dla danego obszaru chronionego działaniami obligatoryjnymi określonymi w planie ochrony lub w planie zadań ochronnych – w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia, z wyłączeniem wariantu 4.7.,
b) są sprzeczne albo nie są sprzeczne z ustanowionymi dla danego obszaru Natura 2000 działaniami fakultatywnymi określonymi w planie ochrony lub w planie zadań ochronnych - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, z wyłączeniem wariantu 4.7. Dlatego też zarzut skarżącej w tym zakresie nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Skarżąca nie zgodziła się także z zarzutem organu o braku bieżącego prowadzenia rejestru zabiegów agrotechnicznych, gdyż w jej ocenie wpisywała do rejestru rzeczywiste terminy, w których zakończono zabiegi koszenia, zbioru biomasy. Takie twierdzenia skarżącej nie znajdują jednak odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności w zestawieniu zapisów rejestru z zapisami w raporcie z kontroli. Jak wynika bowiem z zaskarżonej decyzji organu II instancji, organ ten na str. 27 zaskarżonej decyzji, w formie tabelarycznej przedstawił szczegółową analizę terminów wykonania określonych (obowiązkowych) czynności na deklarowanych do płatności działkach. Z powyższego wynika, iż w przypadku działek:
- [...], [...], [...] - skarżąca jako datę wykonania zabiegu wskazała 30 października 2020 r., podczas gdy kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 17 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy,
- [...] i [...] - skarżąca jako datę wykonania zabiegu wskazała 1-31 czerwca 2020 r., podczas gdy kontrola terenowa, która odbyła się 18 listopada 2020 r. wykazała, że na działce nadal prowadzony jest wypas, stwierdzono 14 sztuk dorosłego bydła, na ta okoliczność sporządzono fotografie nr 400,407 i 40.
- [...], [-...] - skarżąca jako datę zbioru biomasy wskazała 10 sierpnia 2020 r., podczas gdy kontrola terenowa, która odbyła się w dniach 22 października 2020 r. i 19 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...] – skarżąca jako datę zbioru biomasy wskazała 29-30 listopada 2020 r., podczas gdy kontrola terenowa która odbyła się w dniu 11 grudnia 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...] – skarżąca jako datę zbioru biomasy wskazała 29 listopada 2020 r., pod czas gdy kontrola terenowa która odbyła się w dniu 11 grudnia 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...] i [...] – skarżąca jako datę koszenia wskazała 28 października 2020 r., podczas gdy kontrola stwierdziła, że zgodnie z dokumentacją: planem PRSK oraz ekspertyzą, działki w 2020 r. są niekoszone, natomiast rolnik wykosił całe powierzchnie działek, kontrola terenowa, która odbyła się w dniach 20 października 2020 r. i 18 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...] – skarżąca jako datę koszenia wskazała 24 października 2020 r. podczas gdy kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 23 października 2020 r. potwierdziła, że rolnik wykosił działkę wcześniej niż data wykonania zabiegu wpisana do rejestru,- data zebrania biomasy 5 listopada 2020 r, natomiast kontrola w dniu 17 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
- [...], [...], [...] – skarżąca jako datę koszenia wskazała 25 pażdziernika.2020 r., kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 2 października 2020 r. potwierdziła, że rolnik wykosił działki wcześniej niż daty wykonania zabiegów wpisane do rejestru;
- [...], [...], [...] – skarżąca jako datę koszenia wskazała 28 października 2020 r., kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 20 października 2020 r. potwierdziła, że rolnik wykosił działkę wcześniej niż data wykonania zabiegu wpisana do rejestru;
- [...] – skarżąca jako datę koszenia wskazała 20 października 2020 r., kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 2 października 2020 r. potwierdziła, że rolnik wykosił działkę wcześniej niż data wykonania zabiegu wpisana do rejestru;
- [...] – skarżąca jako datę koszenia wskazała 20 listopada 2022 r. kontrola terenowa, która odbyła się w dniach 18 listopada 2020 r. i 10 grudnia 2020 r. potwierdziła brak wykonania pokosu na całej powierzchni oraz brak zbioru biomasy, pomimo wskazania terminów wykonania zabiegów w rejestrze;
- [...] – skarżąca jako datę zebrania biomasy 10 listopada 2020 r., kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 18.11.2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy;
-[...], [...], [...], [...] - skarżąca jako datę zebrania biomasy wskazała 11 listopada 2020 r., kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 18 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy,
- [...], [...], [...] – skarżąca jako datę zebrania biomasy wskazała 30 października 2020 r., kontrola terenowa, która odbyła się w dniu 18 listopada 2020 r. nie potwierdziła zbioru biomasy.
Jak wynika zatem z ww. analizy skarżąca – wbrew twierdzeniom – nie prowadziła na bieżąco zapisów w rejestrze zabiegów agrotechnicznych. Zwrócić uwagę tu można przykładowo (za organem) na zapisy dotyczące działek rolnych [...], [...], [...]. W rejestrze podano datę koszenia 28 października 2020 r. zaś kontrola dokumentacji PRŚK odbyła się 17 września 2020 r., natomiast kontrola w terenie przeprowadzona 20 października 2020 r. potwierdziła wcześniejsze wykoszenie. Powyższe zestawienie dat wskazanych przez skarżącą w rejestrze w porównaniu z ustaleniami pokontrolnymi potwierdzają tylko, że rejestr zabiegów nie był prowadzony na bieżąco, zatem nie zawiera kompletnych informacji odpowiadających stanowi faktycznemu.
W przypadku działek rolnych [...], [...] oraz [...] inspektorzy zwrócili uwagę, że w dokumentacji przyrodniczej, ekspert zlecił opóźniony termin pokosów do 31 października, co w porównaniu z wykazanymi w rejestrze działalności PRŚK datami przeprowadzanych zabiegów (28 października 2020 r.), może sugerować dochowanie wymogu. Termin ten jednak wykracza poza termin określony (obowiązkowy) w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym. Zgodnie z załącznikiem nr 2 - Wymogi dla poszczególnych pakietów, rozdział IV. Pakiet Cenne siedliska i zagrożone gatunki na obszarach natura 2000 i Pakiet 5 Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, ust. 6, pkt 2, lit. b, koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 czerwca i kończy się nie później niż w dniu 30 września. Wobec powyższego należy uznać, iż działki te nie zostały wykoszone w terminie przewidzianym przez rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne.
Natomiast w przypadku działki rolnej [...] kontrola na miejscu stwierdziła brak przestrzegania częstotliwości koszenia. Zgodnie z zapisami w raporcie z czynności kontrolnych w polu uwagi zwarto wyjaśnienia na okoliczność zastosowania nieprawidłowości. Kontrola stwierdziła, że na działce rolnej [...] skarżąca wykonała dwa koszenia, zaś z akt sprawy wynika, że w przypadku tej działki ekspert przyrodniczy dopuścił wykonanie tylko jednego pokosu w roku. "Powierzchnię z niezebraną biomasą pomierzono GPS metodą DGNNS". Nadmienić w tym miejscu należy, że strona była w posiadaniu raportu z czynności kontrolnych, w którym szczegółowo opisano stwierdzoną nieprawidłowość wraz ze wskazaniem, której działki się dotyczy.
W konsekwencji powyższych ustaleń, uznać należało, iż organy zobligowane były do dokonania pomniejszeń płatności, zaś "za niespełnienie zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich lub innych obowiązków dotyczących operacji" do nałożenia sankcji (której sposobu naliczenia skarżąca nie podważała).
W ocenie Sądu organy nie uchybiły nadto zasadom wynikającym z art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga natomiast prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Po analizie akt Sąd stwierdził w szczególności, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem odmienności wynikających z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 oraz z wypowiedzeniem się co do przedstawionych przez skarżącą dowodów (oświadczenia S. S. oraz G. S.) co znalazło wyraz w szczegółowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazującym na powody podjętego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w całości.