III SA/WR 632/21

III SA/Wr 632/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Barbara Ciołek
Katarzyna Borońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6263 Stałe komisje
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2391/22 - Wyrok NSA z 2025-10-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Barbara Ciołek, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T.K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr XXXII/34/21 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia składów osobowych komisji Rady Miejskiej w S. I. oddala skargę w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę odrzuca.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. K. jest uchwała Rady Miejskiej w Sz. –Z. z dnia (...) kwietnia 2021 r. nr (...) zmieniająca uchwałę w sprawie zmiany ustalenia składów osobowych Komisji Rady Miejskiej w Sz. –Z.
Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy Rada Miejska w Sz.-Z. ww. uchwałą z dnia (...) kwietnia 2021 r. działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz § 49 uchwały z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w sprawie Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Sz.- Z. wprowadziła zmiany w uchwale Rady Miejskiej z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w sprawie ustalenia składów osobowych komisji. W zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 pkt 1 i 3 w miejsce skarżącego wpisano innego radnego jako Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej i Przewodniczącego Komisji Skarg Wniosków i Petycji a § 2 pkt 2 lit b wykreślono skarżącego ze stałej Komisji Budżetowej i Gospodarki Mieniem.
W dniu 24 sierpnia 2021 r. do Rady Miasta wpłynęła skarga skarżącego na ww. uchwałę. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w całości zarzucił rażące naruszenie przepisów postepowania, a to art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 u.s.g. przez wykluczenie skarżącego - radnego Rady Miejskiej z pracy wszystkich komisji Rady Miejskiej, a tym samym pozbawienia skarżącego prawa udziału w pracach komisji Rady.
W uzasadnieniu skargi skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 u.s.g. wskazał, że zgodnie z tym przepisem uczestnictwo w pracach Komisji Rady to prawo i obowiązek radnego. Dlatego Rada nie może dowolnie i arbitralnie pozbawić radnego prawa udziału we wszystkich Komisjach. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że w pracach Komisji powinien być wybrany przynajmniej jeden radny z każdego klubu. Skarżący zarzuca, że Rada odmówiła mu udostępnienia kopii pisemnego wniosku radnych, którzy zwrócili się o odwołanie skarżącego ze składów komisji, stąd skarżącemu nie była znana dokładnie motywacja takiego działania radnych. Wskazał, że aktywnie uczestniczył w pracach komisji. Wykluczenie skarżącego spowoduje w przyszłości istotne ograniczenie zakresu kontroli nad działaniami podejmowanymi przez Burmistrza. Zarzuca nieprzejrzystość zaskarżonej uchwały bowiem brak jest rozróżnienia między powołaniem na funkcję Przewodniczącego Komisji oraz powołaniem do składu Komisji. Zdaniem skarżącego Przewodniczącym Komisji może być wyłącznie jej członek. Najpierw w uchwale powinno się ustalić skład Komisji, a następnie spośród niego powołać jednego z członków na funkcję przewodniczącego. Odwołanie z funkcji Przewodniczącego Komisji skutkuje jednocześnie pozbawieniem członkostwa w tej Komisji.
Dodatkowo wskazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Rada podkreśliła, że zmiana składów osobowych nastąpiła na tych samych zasadach proceduralnych na jakich został dokonany pierwotny wybór składów w tym wybór skarżącego na Przewodniczącego Komisji. Skarżący złożył pismo do Wojewody, który wszczął postępowanie nadzorcze i do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę organ nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. Organ wskazał, że w uchwale odwołany został skarżący z pełnionych funkcji w związku z wnioskiem radnych, którzy w uzasadnieniu wniosku zarzucili skarżącemu przewodniczącemu komisji rażące naruszenie obowiązków w sprawowanych funkcjach tj. 1) brak realizacji obowiązku wynikającego z zapisu § 66 Statutu – nie złożenie w terminie do 31 stycznia 2021 r. sprawozdania z działalności Komisji Rewizyjnej; 2) brak realizacji obowiązku wynikającego z zapisu § 68 ust. 6 Statutu tj. nie złożenia w terminie do 31 stycznia 2021 r. sprawozdania z działalności Komisji Skarg Wniosków i Petycji; 3) nie przestrzeganie norm, o których mowa w Zbiorze Zasad Etyki Radnych Rady Miejskiej w szczególności przestrzegania zasad poprawnego zachowania właściwych człowiekowi o wysokiej kulturze osobistej, w miejscu pracy i poza nim.
Zdaniem organu treść art. 24 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że obowiązek brania udziału w pracach komisji dotyczy komisji do których radny został wybrany. Obowiązujące przepisy ustrojowe oraz Statut nie zawierają w treści zapisu obligującego radnego do udziału w co najmniej jednej bądź większej ilości komisji Rady.
Zdaniem Rady nie ma przeszkód, aby skarżący znalazł się w składzie osobowym innych komisji ale nie wyraził w tym zakresie żadnej aktywności, nie złożył deklaracji lub oświadczenia o chęci brania udziału w pracach innych komisji. Skarżący obecny na sesji rady znał treść wniosku o jego odwołanie w pracach Komisji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia
z dnia 27 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 952/90, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (por. ONSA 1990/4/4; Z. Leoński, glosa do postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/68).
Przystępując do rozpoznania skargi należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - dalej jako u.s.g.), musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r" OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2011, s. 808: por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA).
Na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą lub zarządzaniem, polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r" III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r.. II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r" II OSK 1127/05, LEX nr 194894. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuacje prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r" I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r" II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r" II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwalą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r.. III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA. kr 400/16, CBOSA.
Badając zatem warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - j.t. z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a..
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd był zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że to skarżący winien wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienia, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. W ocenie Sądu skarżący ma interes prawny do zaskarżenia tych przepisów uchwały, które jego dotyczą tj. § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, ust. 2 pkt 2 lit. b, nie ma zaś interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w pozostałym zakresie albowiem przepisy te dotyczyły innych radnych, sprawujących wskazane tam funkcje. Skarżący powołuje się wprawdzie, że mógłby zostać wybrany do innej Komisji Rady, jednak jak wynika ze zdalnej sesji rady oraz z protokołu rozprawy z dnia 14 lipca 2022 r. skarżący nie zgłosił chęci bycia członkiem żadnej komisji.
Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że wszystkie zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego, w szczególności w zakresie wskazanym w skardze, skoro nie wykazano żadnego wpływu na jego sytuację w zakresie stanowisk zajmowanych przez innych radnych.
Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę w pozostałym zakresie.
Odnosząc się do zasadniczego przedmiotu sporu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Powołane przepisy stanowią rozwinięcie treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powołany przepis, poza samym wyróżnieniem pojęcia ustroju terytorialnego nie stanowi o jego zawartości treściowej. Na ustrój wewnętrzny składa się ustalenie struktury organizacyjnej wspólnoty samorządowej (wraz z organami pomocniczymi), liczby członków organów kolegialnych, kształtu aparatu urzędniczego oraz wyliczenie funkcjonujących agencji wspólnoty. Innymi słowy ustrojem wewnętrznym jednostki samorządu terytorialnego jest jej wewnętrzna organizacja. Ze względu na to, że jest on ściśle powiązany z funkcjonowaniem jednostki samorządowej, celowe było powierzenie każdemu organowi stanowiącemu z osobna uregulowania adekwatnego do specyfiki, priorytetów i tradycji danej jednostki samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, komentarz do art. 169, pkt IV).
Trzeba też podkreślić, że materia statutowa nie została ujęta w przepisach ustaw samorządowych w sposób kazuistyczny. Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami (por. ww. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 945 oraz wskazane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).
Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że nie można uznać iż istnieje jeden, ściśle określony model kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce pomiędzy ustrojami jednostek samorządów terytorialnych mogą zachodzić różnice. Swoboda organów jednostek samorządów terytorialnych w zakresie kształtowania ustroju nie jest nieograniczona - granice tej swobody wyznaczone są przez unormowania konstytucyjne i ustawowe dotyczące ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 944). Dopóki jednak nie można wskazać ograniczeń ustawowych lub konstytucyjnych dotyczących rozwiązań ustroju jednostki samorządu terytorialnego - dopóty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może korzystać ze swobody kształtowania ustroju tej jednostki. W granicach owej swobody pozostaje także decyzja, czy jakieś rozwiązanie organizacyjne i w jakim zakresie zostanie przyjęte w danej jednostce samorządu terytorialnego jako rozwiązanie ustrojowe. Przepisy ustaw mogą ograniczyć ową swobodę bądź zakazując pewnych rozwiązań organizacyjnych bądź nakazując wprowadzenie pewnych rozwiązań organizacyjnych jako rozwiązań ustrojowych.
Odnośnie rozwiązania organizacyjnego w postaci komisji rady gminy przepisy u.s.g. wypowiadają się w art. 18a (odnośnie komisji rewizyjnej), art. 18b (odnośnie komisji skarg, wniosków i petycji) i art. 21 (odnośnie komisji stałych i doraźnych). Swoboda rady gminy w kształtowaniu tego rozwiązania organizacyjnego jest zatem ograniczona ustawowo, przy czym stopień tego ograniczenia kształtuje się odmiennie: w art. 21 u.s.g., w przeciwieństwie do art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. ustawodawca nie zawarł wymogu, aby zasady i tryb działania komisji stałych i doraźnych został określony w statucie gminy. W odniesieniu do komisji stałych i doraźnych zasady i tryb ich działania nie należą więc do zakresu obowiązkowej materii statutowej.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. W świetle przepisu art. 169 ust. 4 Konstytucji należy przyjąć, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gminy mogą swobodnie określać zarówno przedmiot działania komisji jak i ich skład.
W przeciwieństwie bowiem do art. 18a i art. 18b u.s.g. art. 21 u.s.g. nie wypowiada się odnośnie przedmiotu działania konkretnych komisji (tak jak w art. 18a ust. 1, ust. 3-4 oraz art. 18b ust. 1 u.s.g.) ani odnośnie składu osobowego komisji (tak jak w art. 18a ust. 2 i art. 18b ust. 2), za wyjątkiem wskazania, że w skład komisji stałych i doraźnych wchodzą radni (art. 21 ust. 1 u.s.g. mówi o powoływania komisji przez radę gminy "ze swojego grona"). Nie jest to przy tym materia, którą ustawodawca nakazał obowiązkowo ująć w statucie. Rozwiązanie w tym zakresie może być różne w zależności od specyfiki gminy. Nie można zatem z góry wykluczyć takiego rozwiązania, że w statucie znajdują się jedynie ogólne zasady organizacji i funkcjonowania komisji, natomiast liczbę, przedmiot działania i skład osobowy poszczególnych komisji stałych określa rada gminy w odrębnych uchwałach.
W art. 196 ust. 4 Konstytucji RP prawodawca jednoznacznie zobowiązał i umocował organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego (a więc także radę gminy) do określenia ustroju wewnętrznego tej jednostki (por. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, komentarz do art. 3 pkt 1). Poprzez uregulowanie zawarte w art. 21 u.s.g. ustawodawca wskazał po pierwsze, że możliwe jest przyjęcie takiego rozwiązania organizacyjnego jak komisja rady gminy, a po drugie - że komisje takie mogą być stałe i doraźne. Ustawodawca przyznał także radzie gminy (poprzez użycie zwrotu "może") swobodę powoływania komisji, określania ich zadań, określania ich przedmiotu działania oraz określania ich składu osobowego. Poprzez tą regulację rada gminy (organ stanowiący według art. 169 ust. 4 Konstytucji) została zatem w pewien sposób ograniczona w przyznanej jej na mocy Konstytucji swobodzie określania ustroju wewnętrznego gminy. Jeżeli bowiem rada gminy uzna, że w ustroju gminy należy przewidzieć takie rozwiązanie jak komisje rady (czego wyrazem będzie odpowiedna regulacja w statucie gminy) to w ramach tego rozwiązania będą możliwe rodzaje komisji wskazane przez ustawodawcę (komisje stałe, komisje doraźne - nie licząc komisji wskazanych w art. 18a i art. 18b u.s.g.).
Sąd podziela wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. (sygn. III ARN 56/95, publ. OSNAPiUS z 1996 r. Nr 18 poz. 257 oraz Legalis nr 29824) pogląd, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gmin mogą swobodnie określać skład osobowy komisji rady gminy, przy czym termin "skład" należy rozumieć jako uprawnienie do ustalenia liczbowego składu komisji w zależności od liczby radnych
i konkretnych potrzeb. Ową konkretną potrzebą zdaniem Sądu, może być potrzeba zapewnienia sprawności działania komisji. Trzeba też podkreślić, że istotą powoływania komisji rady jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywanie swoistego podziału pracy i uprawnień do wypowiadania się w istotnych sprawach społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2005 r. sygn. II OSK 235/05). Powoływanie wewnętrznych organów rady, jakimi są komisje, ma więc usprawnić pracę rady.
Przechodząc do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że liczba radnych w poszczególnych komisjach uzależniona jest od woli rady, która może określić w statucie minimalny i maksymalny skład liczbowy komisji. Podkreślić przy tym trzeba, że ustalając skład osobowy poszczególnych komisji, rada powinna kierować się zasadą równości radnych, jako mieszkańców danej wspólnoty regionalnej, zobowiązanych zgodnie z art. 23 u.s.w. do uczestniczenia w pracach organów województwa, i zapewnić im możliwość czynnego uczestnictwa w pracach poszczególnych komisji. Ponownie wskazać w tym miejscu należy na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 56/95 (OSNP 1996/18/257), w którym uznano, że rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa. W powołanym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że: "przepis art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radny obowiązany jest brać udział w pracy rady gminy i jej organów (...) do których został wybrany (...), stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu, czego mógłby dochodzić w drodze sądowej. W istocie rzeczy taka interpretacja przepisu art. 24 ustawy prowadziłaby do praktycznego zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. Gdyby zaś wejście w skład komisji rady można było uzyskać w drodze procesu sądowego, znaczyłoby to, że w tym zakresie "państwo demokracji" może być zastępowane przez "państwo sądów", co w świetle cyt. przepisu art. 24 ust. 1 ustawy musiałoby być - tak jak w innych przypadkach sądowej kontroli nad wyborami - bardzo wyraźnie przewidziane przez konkretny przepis ustawowy. Takiego zaś przepisu nie ma i w świetle systemowej wykładni całości przepisów rozdziału 3 ustawy nie ma też żadnych podstaw do kreowania go w drodze interpretacji. Zasadą jest bowiem swoboda rady w kształtowaniu swych organów, a odmienne rozwiązania mogą mieć tylko wyjątkowy charakter." Analogiczne stanowisko w tej materii zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2020 r. sygn. II OSK 2422/19.
Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 24 ust. 1 u.s.g. poprzez odwołanie skarżącego ze stanowiska Przewodniczącego Komisji, czym uniemożliwiono mu udział w pracach tych Komisji, w których jego zdaniem musi uczestniczyć.
W tym miejscu wskazać należy, że w sprawie jest bezsporne, że na mocy postanowień uchwały Rady Miejskiej skarżący został odwołany z funkcji Przewodniczącego dwóch Komisji i członka trzeciej komisji. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak wyżej wskazano, nie określają w jaki sposób dochodzi do odwołania lub powołania przewodniczącego komisji. Kwestie te powinny regulować postanowienia statutu będącego źródłem prawa miejscowego jeżeli jednak nawet w statucie brak jest takich regulacji, rada gminy może dokonać odwołania według własnego uznania. Powinna jednak uzasadnić czym się kierowała. Rada gminy może odwołać radnego z pełnionej funkcji, jeżeli uzna że jest to w jej ocenie celowe, zachowując przy tym odpowiednie procedury z tym związane. Skoro przewodniczący komisji pochodzi z wyborów, to osoba chcąca być wybrana na taką funkcję w komisji nie ma roszczenia w tym zakresie. Zasada jest bowiem swoboda rady w kształtowaniu organów.
Rada podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z wnioskiem radnych, w którym wskazali powody dla których domagają się odwołania skarżącego z pełnionych funkcji. Zarzucili skarżącemu jako Przewodniczącemu Komisji rażące naruszenie obowiązków w sprawowanych funkcjach tj. 1) brak realizacji obowiązku wynikającego z zapisu § 66 Statutu – nie złożenie w terminie do 31 stycznia 2021 r. sprawozdania z działalności Komisji Rewizyjnej; 2) brak realizacji obowiązku wynikającego z zapisu § 68 ust. 6 Statutu tj. nie złożenia w terminie do 31 stycznia 2021 r. sprawozdania z działalności Komisji Skarg Wniosków i Petycji; 3) nie przestrzeganie norm, o których mowa w Zbiorze Zasad Etyki Radnych Rady Miejskiej w szczególności przestrzegania zasad poprawnego zachowania właściwych człowiekowi o wysokiej kulturze osobistej, w miejscu pracy i poza nim.
Obowiązki Przewodniczącego Komisji istotnie wynikają z zapisów Statutu i tak po myśli § 51 ust. 1 Przewodniczący stałych komisji przedstawiają na sesji sprawozdanie z działalności Komisji. Zgodnie natomiast z § 66 Statutu Komisja Rewizyjna składa Radzie w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku roczne sprawozdanie ze swojej działalności w roku poprzednim. Zgodnie z § 68 pkt 6 Komisja Skarg, Wniosków i Petycji składa Radzie w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku roczne sprawozdanie ze swojej działalności w roku poprzednim.
Jak wynika z protokołu sesji Rady z dnia 26 kwietnia 2021 r. - wbrew twierdzeniom skargi - skarżący obecny na sesji Rady od jej pkt 10 został poinformowany o ww. wniosku radnych w sprawie jego odwołania z pełnionych funkcji. Jednak jak wynika z nagrania sesji Rady dostępnej w Internecie, pomimo umożliwienia mu zabrania głosu przed głosowaniem skarżący nie zajął stanowiska merytorycznego w tej kwestii. Nie zaprzeczył, że Komisje w których był Przewodniczącym nie złożyły w terminie sprawozdań, czym naruszyły przepisy § 66 i § 68 Statutu. Ponadto jak wynika z protokołu sesji Rady w dniu 26 kwietnia 2021 r. skarżący nie był obecny, kiedy następowało przyjęcie sprawozdań z pracy Stałych Komisji Rady. W pkt 8 Protokołu sesji w dniu 26 kwietnia 2021 r. widnieje zapis, że nie przyjęto sprawozdania z prac Komisji w których skarżący był Przewodniczącym, lecz przeniesiono głosowania nad przyjęciem sprawozdań na następną sesję. Te okoliczności wskazują, że Rada wykazała przesłanki, które legły u podstaw odwołania skarżącego z pełnionych funkcji.
Ponadto mając na uwadze przepisy Statutu nie można zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała jest nieprzejrzysta i że Przewodniczącego należy wybrać z członków komisji. Zgodnie bowiem z § 49 ust. 4 Statutu Rada wybiera ze swojego grona Przewodniczącego Komisji. W § 49 ust. 2 Statutu ustalono zaś liczebność stałych komisji. Przyjęcie ww. stanowiska skarżącego byłoby sprzeczne zatem z zapisami Statutu.
Odnosząc się do zarzutów skargi, że w pracach komisji powinien być wybrany przynajmniej jeden radny z każdego klubu wskazać należy, że podczas wszczętego przez Wojewodę postępowania nadzorczego uzyskano od organu informację, że w Komisjach z których odwołano skarżącego zasiadają osoby z klubu skarżącego.
Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, w pozostałym zakresie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę (pkt II sentencji wyroku).