III SA/WR 630/21

III SA/Wr 630/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 546/23 - Wyrok NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 3  ust. 2  pkt 2,  art. 22
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48  art. 19 ust. 1
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 70, art.  74
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48  art. 19 ust. 1, art. 19a
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2021 r. nr 9001-2021-000906 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) za rok 2019 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. Z. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: DOR ARiMR, organ II instancji) z dnia 19 lipca 2021 r. (nr 9001-2021-000906) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze (dalej: KBP ARiMR, organ I instancji) z dnia 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-001363) w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) za rok 2019.
Z akt sprawy wynika, że strona złożyła, datowany na dzień 22 maja 2019 r., wniosek o przyznanie płatności na rok 2019. Strona zadeklarowała, że ubiega się o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej do powierzchni [...] ha; płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni [...] ha; płatności ONW oraz płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych, do powierzchni [...] ha. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ww. wniosku wyniosła [...] ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni i decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2019 w łącznej wysokości 80 706/21 zł, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2019 w łącznej wysokości 1 400,00 zł.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym stanowi [...] ha.
Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) i po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 11 grudnia 2020 r., orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. i przyznaniu płatności w innej, zredukowanej wysokości.
Podstawę wznowienia stanowiło wyjście na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Wskazał organ, że w sprawie przy przyznawaniu płatności doszło do zawyżenia powierzchni kwalifikujących się do płatności o [...] ha, o czym organ pozyskał informację 22 czerwca 2020 r. Wyjaśnił także, że wniosek strony został poddany tzw. kontroli wstecznej w związku z aktualizacją Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) obowiązującego na podstawie zdjęć wykonanych w dniu 1 maja 2019 r. W efekcie wznowienia organ stwierdził różnicę pomiędzy deklaracją strony zawartą we wniosku a powierzchnią MKO (maksymalny kwalifikowalny obszar). Różnica powierzchni pomiędzy deklaracją strony a powierzchnią stwierdzoną wynikała z błędnego obliczenia przez rolnika powierzchni uprawy na części działek nr [...], [...], [...] i [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], nieużytkowana rolniczo jej część wyniosła [...] ha; w przypadku działki nr [...] – [...] ha; w przypadku zaś działki nr [...] – [...] ha, natomiast w przypadku działki nr [...] – [...] ha.
W wyniku złożonego odwołania, organ II instancji, decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. (nr 9001-2021-000111), zaskarżoną decyzją uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem usunięcia dostrzeżonych uchybień procesowych.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-001363), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze uchylił własną decyzję z dnia 20 stycznia 2020 r. i orzekł o przyznaniu płatności w innej, zredukowanej wysokości.
Na skutek rozpatrzenia wniesionego od tego rozstrzygnięcia odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. (nr 9001-2021-000906), organ II instancji utrzymał w mocy decyzję KBP ARiMR.
W uzasadnieniu decyzji organ omówił obowiązujące przepisy unijne i krajowe, zaś jako uzasadnione ocenił wznowienie postępowania oraz uchylenie decyzji i przyznanie płatności za 2019 r. w innej wysokości. Odnośnie do podstaw do wznowienia postępowania DOR ARiMR wyjaśnił zasady działania systemu LPIS oraz wyznaczania MKO. Wskazał organ II instancji, że nowa powierzchnia MKO została ustalona na podstawie nowej ortofotomapy datowanej na dzień 1 maja 2019 r. (czyli dotyczącej roku, o płatności do którego wnioskowała strona), która to ortofotomapa (przy uwzględnieniu konieczności jej analizy i dalszego przetworzenia) obowiązywała w LPIS dopiero po dacie wydania decyzji wobec strony (w dacie wydania decyzji i przeprowadzenia kontroli administracyjnej obowiązywał system LPIS według stanu wynikającego ze zdjęć lotniczych wykonanych w roku 2016). Jednocześnie podkreślił organ powołując przepisy unijne, że udostępniane wnioskodawcom (beneficjentom) materiały (w tym powierzchnia MKO) dla celów złożenia wniosku o płatność mają charakter poglądowy i wskazanie prawidłowej wielkości powierzchni kwalifikującej się do płatności (gruntów spełniających kryterium użytku rolnego) jest obowiązkiem wnioskodawcy i to on ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowości. W sprawie, w wyniku aktualizacji LPIS, organ poddał kontroli wstecznej [...] działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku, dla których nowa powierzchnia MKO opracowana na podstawie nowej ortofotomapy jest mniejsza, aniżeli powierzchnia, do której może być przyznana płatność za 2019 r. W wyniku ponownej kontroli administracyjnej (wstecznej) organ stwierdził, że w przypadku [...] działek należy dokonać redukcji płatności, ponieważ wystąpiła zmiana pola zagospodarowania (zmiana faktycznych granic upraw w terenie) – tj. działki zgłoszone przez stronę miały zawyżoną powierzchnię (działki nie były użytkowane rolniczo) o 14,42%. Dalej organ wskazał, że strona, kwestionując stanowisko organów, nie podważyła w żaden sposób ich stanowiska i przyjętych za podstawę obliczenia płatności powierzchni użytkowanych rolniczo według zaktualizowanego L skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe fakty i dowody, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej nr 0007-2019-002982 z dnia 20 stycznia 2020 r., wówczas nieznane organowi I instancji, tj. organ I instancji powziął informację o wprowadzeniu do systemu informatycznego ARiMR ortofotomapy aktualnej na dzień 1 maja 2019 r. w dniu 22 czerwca 2020 r., podczas gdy:
– zdjęcia lotnicze, które posłużyły do sporządzenia orotofotomapy aktualnej na dzień 1 maja 2019 r. znajdowały się w systemie informatycznym ARiMR i pozostawały do dyspozycji organu I instancji co najmniej od 1 września 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji nr 0007-2019-002982 z dnia 20 stycznia 2020 r.;
– zaktualizowana ortofotomapa oraz informacje o powierzchni MKO w zakresie działek poddanych w niniejszej sprawie kontroli wstecznej zostały opracowane na podstawie ww. zdjęć lotniczych w październiku 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji nr 0007-2019-002982 z dnia 20 stycznia 2020 r., a z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby organ I instancji w styczniu 2020 r. nie posiadał dostępu do ww. danych,
a zatem wyżej opisana aktualizowana ortofotomapa nie posiadała przymiotu nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., toteż wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu nie było dopuszczalne;
2) art. 138 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji wykazała, że w sprawie zaszły przesłanki wznowienia postępowania, tj. że organ pierwszej instancji nie dysponował zaktualizowaną ortofotomapą oraz zdjęciami lotniczymi w dniu wydania decyzji nr 0007-2019-002982 z dnia 20 stycznia 2020 r., podczas gdy:
– organ I instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że "nie ma możliwości wykonywania kontroli z wybiórczym korzystaniem z różnych baz referencyjnych" oraz że "przygotowana baza referencyjna na kolejną kampanię na podstawie zdjęć lotniczych wykonywanych w roku składania wniosku nie jest dostępna w trakcie obsługi wniosku aktualnej kampanii";
– organ I instancji twierdzi, że mógł zapoznać się ze zaktualizowaną ortofotomapą dopiero po wydaniu decyzji nr 0007-2019-002982 z dnia 20 stycznia 2020 r., a to w dniu 22 czerwca 2020 r., kiedy to centrala ARiMR mailowo przekazała organowi informację o dostępności w systemie informatycznym zaktualizowanej ortofotomapy, lecz nie wykazał, że wcześniej nie miał do tych danych dostępu i nie mógł sprawdzić, czy znajduje się w systemie Agencji;
– organ I instancji w ogóle nie wskazuje, od kiedy zaktualizowana ortofotomapa dotycząca kontrolowanych działek znajdowała się w systemie informatycznym Agencji, w szczególności zaś nie wskazuje, że zaktualizowana ortofotomapa została wprowadzona do systemu dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 20 stycznia 2020 r.;
3) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm.) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji wadliwe uznanie za prawidłowych ustaleń organu I instancji, zgodnie z którymi powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, podczas gdy ustalenia te są niezgodne ze stanem rzeczywistym;
4) art. 70 i art. 74 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez ich wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że wykonanie czynności kontrolnych przez organ I instancji wyłącznie w oparciu o ortofotomapę było prawidłowe, podczas gdy:
– kontrola została przeprowadzona wadliwie,
– czynności kontrolne i ustalenia faktyczne powinny zostać dokonane również w oparciu o wynik kontroli na miejscu,
co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ II instancji za prawidłowe błędnych ustaleń organu I instancji co do powierzchni MKO kontrolowanych działek;
5) art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie delegowane nr 640/2014) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej przy niezasadnym zastosowaniu ww. przepisu w sytuacji, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku nie przekracza powierzchni prawidłowo stwierdzonej o więcej niż 3 % lub dwa hektary.
W odpowiedzi na skargę DO ARIMR, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja DOR ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR nie naruszają prawa.
W sprawie występują dwie zasadnicze kwestie sporne. Pierwsza dotyczy wniosku składanego przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni w związku z udostępnionym przez organy ARiMR materiałem graficznym; druga natomiast prawidłowości stwierdzenia przez organ, że wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania w sprawie w związku z aktualizacją systemu LPIS po dacie wydania decyzji przyznającej płatność za 2019 r. i w konsekwencji uchylenia decyzji przyznającej stronie płatności za 2019 r. i przyznania płatności w zmienionej wysokości.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania, Sąd stwierdził, że organy ARiMR prawidłowo uznały, że w sprawie zaszły przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w ramach którego taką decyzję wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Postępowanie i możliwość wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. służącej ochronie ogólnego porządku prawnego. Trwałość decyzji pozwala stronie polegać na rozstrzygnięciach organów państwa, a organy zabezpiecza przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw. Dlatego też tryby nadzwyczajne służą do weryfikacji decyzji ostatecznych wyłącznie w wyjątkowych i ściśle określonych przepisami sytuacjach.
Zaznaczenia również wymaga, że przesłanki wznowienia postępowania powiązane są z kwalifikowanymi wadami procesowymi, uzasadniającymi uchylenie decyzji ostatecznej i rozstrzygnięcie sprawy w nowym, wolnym od wad "procesowych" postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt I FPS 7/10; opubl. ONSA i WSA z 2011 r. Nr 2, poz. 21 oraz CBOSA). Jedną z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Zatem o zaistnieniu tej podstawy wznowienia postępowania można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, nie były znane organowi, który wydał decyzję i istniały w dniu wydania decyzji. Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe.
Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym nie ma znaczenia, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach. Ponadto nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte przez organ, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne, jak i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W orzecznictwie przyjmuje się również, że ujawnienie nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. III RN 125/99; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1112/17, CBOSA).
Wymaga także wyjaśnienia, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm., dalej jako: ustawa o płatnościach) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W myśl art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter jedynie uzupełniający.
Ponadto, w myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.
W tym kontekście należy zauważyć, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanej powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS), w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, LEX nr 2629195).
Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 4956/16, LEX nr 2464956). Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1214/19, LEX nr 3037084).
Zgodnie ponadto z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenia nr 809/2014) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:
a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;
b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;
c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.
Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014).
W niniejszej sprawie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zweryfikowane w toku kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji właśnie w oparciu o dane wynikające z opisanego wyżej systemu LPIS, którego element stanowi ortofotomapa. Na tej podstawie został ustalony w odniesieniu do każdej z działek maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO). Nie budzi także wątpliwości, że powierzchnia zadeklarowana ówcześnie przez skarżącego pozostawała w zgodzie z danymi wynikającymi z systemu LPIS.
W tym jednak względzie należało uwzględnić, że aktualizacja maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności prowadzona jest w kontekście pojedynczej działki referencyjnej i ma zapewnić jej aktualność, co najmniej trzyletnią, tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych, np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków, zmiany w sposobie użytkowania, zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym do wniosku spersonalizowanego.
Ponadto należy wskazać, że stosownie do art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej. Maksymalną powierzchnię referencyjną określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 35 rozporządzenia Komisji nr 639/2014.
Jednocześnie we wniosku o przyznanie pomocy, rolnik ma obowiązek wymienić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014). Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie wypełnionym formularzu wniosku o przyznanie płatności (tzw. wnioski spersonalizowane) — rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki. Rolnik powinien dokonać korekty otrzymanych od ARiMR danych referencyjnych. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje na materiale graficznym nowy obrys działki referencyjnej czy też zakreśla przebieg prawidłowych granic działek rolnych (art. 16 rozporządzenia (UE) nr 809/2014). Rolnik ma zatem możliwość "zanegowania" wyznaczonego przez ARiMR maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w ramach poszczególnych działek referencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajduje on potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. W takim przypadku, Agencja ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych (MKO).
Wobec ustalenia w trakcie kontroli administracyjnej, że powierzchnie zgłaszane do płatności przez skarżącego odpowiadają powierzchniom wynikającym z systemu LPIS, organ pierwszej instancji zasadnie przyznał płatność w kwocie wynikającej z pierwotnej decyzji. Co jednak najistotniejsze, ocena wniosku skarżącego dotyczącego płatności w roku 2019 następowała w oparciu o aktualny w ówczesnym czasie system LPIS, którego dane dotyczące maksymalnych kwalifikowanych obszarów (MKO) oparte były na ortofotomapie datowanej na sierpień 2016 r. Potwierdza to raport z kontroli administracyjnej sprawy wygenerowany ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK) Agencji przed wydaniem decyzji (tj. z dnia 17 października 2019 r.). Raport ten nie zawierał informacji o nieprawidłowościach w zadeklarowanych przez skarżącego powierzchniach referencyjnych.
Jednakże w wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzonej już po wznowieniu postępowania ustalono, że powierzchnie działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...] i [...] zostały zawyżone. Organ prawidłowo uwzględnił aktualną wielkość maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawniającego do przyznania płatności i zasadnie nie uznał powierzchni działek deklarowanej przez skarżącego. Należy zauważyć, że we wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. strona ubiegała się o przyznanie płatności ekologicznej do powierzchni [...] ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia stwierdzona wynosi [...]. Wyniki ustaleń w tym zakresie dokonanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 20 kwietnia 2021 r.
W ocenie Sądu powyższe ustalenia faktyczne stanowiły podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że ujawnione okoliczności faktyczne dotyczące rzeczywistej powierzchnie referencyjnej mają istotne znaczenia dla sprawy, a zatem ich uwzględnienie w ramach postępowania wyjaśniającego ma wpływ na ostateczny kształt podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
W wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1934/18, LEX nr 3219014, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przez pojęcie dowodów lub okoliczności nieznanych organowi, który wydał decyzję, rozumieć trzeba wyłącznie tylko takie dowody, które nie stanowiły przedmiotu badania w postępowaniu zwykłym oraz tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały". W innym orzeczeniu podkreślono, że "aby dana okoliczność (dowód) mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi ona istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2970/19, LEX nr 3071724).
Źródłem istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych była wykonana w dniu 1 maja 2019 r. ortofotomapa uwzględniająca m.in. działki ewidencyjne skarżącego. Bez wątpienia więc dowód, z którego zaczerpnięto powyższe okoliczności, istniał w dacie wydania pierwotnej decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym w szczególności raport z kontroli administracyjnej przeprowadzonej przez wydaniem decyzji, potwierdził z kolei, że dane wynikające z ortofotomapy datowanej na 1 maja 2019 r. nie były dla organu wówczas dostępne, albowiem – jak wyjaśniono w treści zaskarżanej decyzji oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR – były one opracowywane dla potrzeb nowej kampanii wnioskowej na rok 2020. Brak możliwości uwzględnienia danych pochodzących z nowych zdjęć lotniczych wynikał również z faktu, że na dzień wydania decyzji pierwotnej nie została zaktualizowana baza referencyjna dla przedmiotowych działek skarżącego. Okoliczności związane z możliwością skorzystania z danych ujawnionych na skutek wykonania nowej ortofotomapy potwierdził także pełnomocnik organu podczas rozprawy sądowej, wskazując, że możliwość wznowienia postępowania nastąpiła dopiero po przekazaniu danych z centralni Agencji, która na podstawie zaimplementowanych danych pochodzących z ortofotomapy, ustalił zmiany w zakresie maksymalnych powierzchni kwalifikowanych. Należało w tym stanie rzeczy przyjąć, że istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne wyszły na jaw dopiero po wydaniu pierwotnej decyzji w sprawie płatności, co uzasadniało wznowienie postępowania.
Tym samym, skoro zawarty w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, ONSA 2001/3/123), to w ocenie Sądu brak ujawnienia w systemie LPIS nowych maksymalnych powierzchni kwalifikowanych (MKO) dla działek skarżącego należy kwalifikować jako brak udostępnienia danych organowi orzekającemu w sprawie, zważywszy, że ów system (a w szczególności dane pozyskane na skutek aktualizacji ortofotomapy) – na co Sąd wskazywał uprzednio – stanowi jedyny prawnie dostępny instrument weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności.
Raz jeszcze należy podkreślić, że zarówno aktualne mapy wykonane w następstwie przeprowadzenia zdjęć lotniczych, jak również powierzchnie kwalifikowane działek wynikające z systemu identyfikacji działek rolnych, stanowią część zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w oparciu o który następuje kontrola administracyjna wniosków o płatności. Nie sposób w związku z tym zarzucić organom Agencji brak wykorzystania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wysokospecjalistycznych narzędzi weryfikacyjnych, skoro nowe dane wynikające z aktualnej ortofotomapy był wówczas opracowywane, a zatem dostęp do nich nie był możliwy.
Sąd zwraca ponadto uwagę, że mając na względzie cykliczność aktualizacji danych zawartych w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) szczególne rola przypada beneficjentom płatności bezpośrednich. Podziela Sąd w tym względzie stanowisko organu, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik, nie zaś Agencja. Art. 72 rozporządzenia nr 1306/2013 przewiduje m.in., że każdego roku beneficjent wsparcia składa wniosek o płatności. Przy czym zgodnie z ust. 3 Państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku, a także materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów. Nadto Państwo członkowskie może zadecydować, że wniosek o przyznanie pomocy i wniosek o płatność: a) są ważne, jeżeli beneficjent potwierdzi brak zmian w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy i wniosku o płatność złożonych w poprzednim roku; b) mają zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy i wniosku o płatność złożonych odnośnie do poprzedniego roku.
Koresponduje to z motywem 14 i 15 rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 17 ww. rozporządzenia, które przewidują, że ponieważ to beneficjenci pozostają odpowiedzialni za złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, w stosownych przypadkach, powinni oni dokonać koniecznych poprawek i zmian w z góry ustalonym formularzu (motyw 14). A według motywu 15 w
przypadku wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia obszarowego - beneficjentowi udostępnia się z góry ustalony formularz w formacie elektronicznym oraz odpowiednie materiały graficzne za pośrednictwem oprogramowania opartego na systemie informacji geograficznej (GIS) (zwany dalej "formularzem geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy"). Formularze geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy przyczynią się do zapobiegania błędom popełnianym przez beneficjentów podczas zgłaszania powierzchni użytków rolnych oraz sprawią, że administracyjne kontrole krzyżowe będą bardziej skuteczne. Ponadto dokładniejsze informacje przestrzenne przekazane za pomocą formularzy geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy będą dostarczać bardziej wiarygodnych danych do celów monitorowania i oceny.
Materiały graficzne dostarczone beneficjentowi zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazują granice oraz unikalną identyfikację działek referencyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, oraz granice działek rolnych zatwierdzonych w roku poprzednim, aby umożliwić beneficjentowi prawidłowe wskazanie wielkości i położenia każdej działki rolnej. Od roku składania wniosków 2016 materiały te wskazują również rodzaj, wielkość i lokalizację obszarów proekologicznych zatwierdzonych w roku poprzednim.
Z kolei art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi, że beneficjent jednoznacznie identyfikuje i zgłasza powierzchnię każdej działki rolnej oraz, w stosownych przypadkach, rodzaj, wielkość i lokalizację obszarów proekologicznych. W odniesieniu do płatności z tytułu zazieleniania beneficjent musi również określić sposób wykorzystywania zgłoszonej działki rolnej. W tym celu beneficjent może potwierdzić informacje przekazane za pomocą z góry ustalonego formularza. Jeżeli jednak informacje dotyczące powierzchni, lokalizacji lub granicy działki rolnej lub, w stosownych przypadkach, wielkości i lokalizacji obszarów proekologicznych nie są poprawne lub są niekompletne, beneficjent poprawia z góry ustalony formularz lub wprowadza w nim zmiany.
Na podstawie poprawek lub uzupełnień wprowadzonych przez beneficjentów do z góry ustalonego formularza, właściwy organ dokonuje oceny, czy niezbędna jest aktualizacja odpowiedniej działki referencyjnej, uwzględniając art. 5 ust. 3 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014.
Nawet jeżeli rolnik otrzyma materiał graficzny, z którego wynika nieprawidłowa powierzchnia MKO, nie zwalnia go to z obowiązku dokonania dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności w danym konkretnym roku, z uwzględnieniem faktycznie istniejącego w nim stanu użytkowania na gruncie. Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznej, odpowiadającej normom kwalifikującym go do przyznania płatności.
Na gruncie przepisów krajowych odnośnie do wniosku udostępnianego przez Agencję zastosowanie znajduje art. 22 ustawy o płatnościach.
W tych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że nie zaktualizowały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec opisanych wcześniej cech systemu LPIS oraz dokładności ortofotomapy cyfrowej w zakresie odtworzenia zagospodarowania terenu, należy natomiast uznać za nietrafne stanowisko skarżącego co do wadliwie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o płatności, a także braku dokonania ustaleń w zakresie faktycznej powierzchni działek użytkowanych rolniczo w trakcie kontroli na miejscu (zarzut dotyczący naruszenia art. 70 i art. 74 rozporządzenia nr 1306/2013). Wbrew twierdzeniu skarżącego, organ nie ma obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż obie kontrole (administracyjna i na miejscu) mają równoprawne znaczenie. Ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18 oraz z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 721/18).
Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 964/18, LEX nr 2684611).
Na taki sposób ukształtowania kontroli w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli wskazał także Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie C-485/12 Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, ECLI:EU:C:2014:250, w którym stwierdził, że: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 972/2007 z dnia 20 sierpnia 2007 r., należy interpretować w ten sposób, że jeżeli automatyczne kontrole krzyżowe mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy działek zadeklarowanych we wniosku rolnika o płatność jednolitą są ze względu na aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych uzupełniane weryfikacją na podstawie nowych zdjęć lotniczych prowadzącą do stwierdzenia nieprawidłowości w deklaracji tegoż rolnika, to właściwy organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia inspekcji terenowej, lecz dysponuje, zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do środków, które w konsekwencji należy przyjąć. W szczególności organ ten nie może być zobowiązany do przeprowadzenia pomiaru na terenie danych działek, jeżeli nie ma on wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych. Wyrok ten zachowuje aktualność na gruncie omówionych przepisów rozporządzeń nr 1306/2013, nr 809/2014, nr 640/2014.
Z powołanych przepisów, wbrew zarzutom skargi, wynika, że organ nie ma obowiązku każdorazowego przeprowadzania kontroli na miejscu, jeżeli nie ma wątpliwości co do danych pomiarowych, którymi dysponuje na podstawie systemu LPIS (jego aktualizacji). Powyższego nie zmienia również sytuacja, kiedy ustalenia organu kwestionuje strona. Jak wynika bowiem z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014, inspekcja w terenie jest uzasadniona wówczas, gdy posiadane dane nie dostarczają wyników satysfakcjonujących organ.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnie działek rolnych są inne, niż stwierdził organ na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie doszło zatem do skutecznego podważenia danych pomiarowych przyjętych przez organ na podstawie systemu LPIS.
W tym kontekście Sąd zwraca także uwagę na uregulowane w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach odstępstwa od zasad postępowania administracyjnego wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku poszukiwania dowodów na tę okoliczność.
Nie sposób zatem, jak czyni to skarżący, zarzucić organowi II instancji naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach przez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, skoro opierała się ona w istocie jedynie na danych pozyskanych z urzędu, z których organ wywiódł prawidłowe i logiczne wnioski.
W konsekwencji Sąd ocenił jako prawidłowe ustalenie w zaskarżonej decyzji różnicy w wysokości [...] ha pomiędzy powierzchnią działek rolnych ostatecznie zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej ([...] ha), a powierzchnią stwierdzoną ([...]).
Skoro organ prawidłowo wyliczył różnice między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, co zostało przedstawione na str. 14 i 25 decyzji organu I instancji oraz str. 18 zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, konsekwencją tego było zastosowanie art. 19 ust. 1 i art. 19a ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, który określa kary administracyjne w przypadku zawyżenia w deklaracji obszaru w odniesieniu do systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, systemu dla młodych rolników, płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi, systemu dla małych gospodarstw, płatności z tytułu obszarów Natura 2000, płatności związanych z ramową dyrektywą wodną oraz płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, a także obszaru zgłoszonego do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego.
W ust. 1 powołanego art. 19 przewidziano, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Z kolei w art. 19a ust. 1 prawodawca unijny wskazał, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary.
Ze względu na stwierdzone uchybienia organ nie mógł odstąpić od nałożenia sankcji przewidzianych w art. 19 ust. 1 i art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Tym samym sformułowany w tym zakresie w skardze zarzut uznać należy za chybiony.
Końcowo Sąd stwierdza, że europejskie fundusze rolne finansują jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami unijnymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (por. wyrok TSUE z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie C-300/02 Republika Grecka przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, ECLI:EU:C:2005:103, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jak już Sąd wskazywał, na państwach członkowskich ciąży obowiązek organizacji ogółu kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu pozwalających na zapewnienie prawidłowego przestrzegania materialnych i formalnych warunków przyznania pomocy.
Zaznaczyć również trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (por. wyrok TSUE z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).
Z rozporządzenia nr 1306/2013 wynika, że w celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne (motyw 30).
Co warte odnotowania, w rozporządzeniu nr 809/2014 przewidziano, że Należy zagwarantować, iż wobec każdego stwierdzonego przypadku niezgodności prowadzone są odpowiednie działania następcze, a przypadki te są uwzględniane przy przyznawaniu płatności. W tym kontekście przy sprawdzaniu przestrzegania warunków kwalifikowalności należy również wziąć pod uwagę wszelkie niezgodności stwierdzone przez jednostki, służby lub organizacje inne niż te, które są bezpośrednio odpowiedzialne za kontrole. Dodatkowo państwa członkowskie powinny zapewnić, by właściwe organy odpowiedzialne za przyznawanie płatności przekazały sobie wzajemnie wszelkie istotne ustalenia dokonane w ramach kontroli zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami (...) (motyw 29).
W celu skutecznego wykrywania niezgodności w trakcie kontroli administracyjnych należy w szczególności ustanowić przepisy w odniesieniu do zakresu kontroli krzyżowych. Wobec wszelkich przypadków niezgodności należy podjąć działania następcze w formie odpowiedniej procedury (motyw 30)
A art. 29 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że wykazanie niezgodności w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, w stosownych przypadkach, przeprowadzenie kontroli na miejscu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd jako uzasadnione ocenia dokonanie przez organ tzw. kontroli wstecznej wniosku w związku z aktualizacją systemu LPIS i w następstwie ponownej kontroli administracyjnej - wdrożenie właściwej procedury, celem udzielenia płatności w zgodzie z obowiązującymi przepisami.
Słusznie wskazano w wyroku tutejszego Sądu z dnia z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 94/21 (CBOSA), że państwa członkowskie dysponują autonomią proceduralną, przy czym każdorazowo pamiętać trzeba, że przepisy krajowe nie mogą niweczyć czy utrudniać celów wynikających z przepisów unijnych. Tym samym krajowa zasada trwałości decyzji ostatecznej i kwestia podstaw do jej zmiany winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów unijnych mających w sprawie zastosowanie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich stosownych środków celem skorygowania uchybienia obowiązkowi bez możliwości powołania się na jakiekolwiek utrudnienia, państwo członkowskie w szczególności nie może powoływać się na problemy na szczeblu krajowym przy realizacji lub transpozycji normy wspólnotowej. Dotyczy to również ewentualnych przepisów, praktyk lub stanu jego porządku prawnego (por. wyroki TSUE: z dnia 2 grudnia 1980 r. w sprawie 42/80 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 3635, pkt 4, z dnia 2 grudnia 1986 r. w sprawie 239/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. 3645, pkt 13 i z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie C-383/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-4219, pkt 18).
W sprawie, w ocenie Sądu, organ zasadnie wznowił postępowanie i uchylił dotychczasową decyzję oraz przyznał płatności w zredukowanej wysokości. Aktualizacja systemu LPIS i zmiana MKO (na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 1 maja 2019 r.) uprawniała organ do dokonania ponownej kontroli administracyjnej. W wyniku ponownej kontroli administracyjnej organ stwierdził, że w przypadku działek skarżącego należy dokonać redukcji płatności, ponieważ wystąpiła zmiana pola zagospodarowania (zmiana faktycznych granic upraw w terenie) – tj. działki zgłoszone przez stronę miały częściowo zawyżoną powierzchnię. Wbrew twierdzeniom strony, w sprawie nie wystąpiły również żadne okoliczności, które wzbudziłyby wątpliwości co do danych pomiarowych (w LPIS) i skutkowały potrzebą przeprowadzenia kontroli w terenie.
Zdaniem Sądu, organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło uzasadnienie w treści wydanej decyzji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.