III SA/Wr 602/06

III SA/Wr 602/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Jerzy Strzebińczyk /sprawozdawca/
Maciej Guziński
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 71/08 - Wyrok NSA z 2008-04-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 pkt 2,  art. 40 ust. 13 i 13 a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Bank A S. A. z siedzibą w Warszawie – Regionalny Zespół Obsługi Banku Regionu W. w P. umieścił na ścianie budynku przy ul. S. [...] w W. dwie reklamy, których treści: "Bankomat" oraz "Centralny Dom Maklerski A S. A. Punkt Obsługi Klientów" (wraz z dodatkową symboliką graficzną), zostały uwidocznione po obu stronach nośnika reklamowego. Bank posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym celu (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wydana w tym przedmiocie decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 31 stycznia 2005, Nr [...], w której końcowy termin zajęcia wyznaczono na dzień 31 grudnia 2005 r.).
Strona wystąpiła o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w celu dalszego korzystania z obu reklam, dopiero w dniu 8 marca 2006 r. Działający z upoważnienia Prezydenta W. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w W. uwzględnił ów wniosek i decyzją z tego samego dnia (Nr [...]), udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia 8 marca 2006 do dnia 31 grudnia 2007 r.
Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 7 marca 2006 r., ten sam organ wymierzył Bankowi karę pieniężną, w łącznej kwocie (za obie reklamy) 2.970, 70 zł (pierwszoinstancyjna decyzja z dnia 17 marca 2006 r., Nr [...]). Wysokość kary stanowiła iloczyn: dziesięciokrotnej opłaty od stawki za 1 m2 powierzchni reklamy i liczby dni umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi [(0,5 m x 0,93 m + 0,5 m x 0,93 m + 1,0 m x 1,0 m + 1,0 m x 1,0 m) x 66 dni x 1,50 zł x 10 = 2.900,70zł]. Stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy (1,50 zł) zastosowano przy tym na podstawie § 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 października 2004 r. w sprawie zmiany uchwały tego samego organu Nr [...] z dnia 27 lutego 2004 r. wydanej w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych m. W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa D. Nr 68, poz. 1346).
W odwołaniu od tej ostatnio opisanej decyzji Bank przyznał, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. przedmiotowe reklamy były używane bez zezwolenia, podniósł jednakże, że było to wynikiem przeoczenia faktu wygaśnięcia zezwolenia. W ocenie odwołującego się, biorąc pod uwagę okoliczność, iż Bank od wielu lat korzystał w ten sposób z pasa drogowego, nie można w niniejszej sprawie mówić o samowolnym zajęciu pasa drogowego, lecz jedynie o opóźnieniu w uiszczeniu opłaty.
Decyzją z dnia 18 kwietnia 2006 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 17 marca 2006 r. (Nr [...]) – w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej – i w tym zakresie orzekło, iż kara ta powinna wynosić jedynie: za reklamę "Bankomat": 460,35 zł, a za reklamę "Centralny Dom Maklerski A S. A. Punkt Obsługi Klientów": 990,00 zł (łącznie zatem – 1.450,35 zł). W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, zaś stanowisko organu pierwszej instancji jest – co do zasady – trafne, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, a argumenty Banku w żadnym stopniu nie odwołują się do przesłanek nałożenia kary, określonych w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W ocenie SKO, sposób wyliczenia opłaty przez organ pierwszej instancji jest natomiast sprzeczny z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych miasta W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą z dnia 28 października 2004 r.). Organ odwoławczy wywodził, że podstawą obliczenia opłaty za reklamę jest wyłącznie jej powierzchnia, niezależnie od tego, czy ma ona charakter jednostronny, czy dwustronny. Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje bowiem podwojenia wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwagi na dwustronny charakter reklamy. Kierując się dyspozycją art. 40 ust. 6 cytowanej ustawy Kolegium wskazało, że ingerencja płaszczyzny obiektu reklamy w pas drogowy jest taka sama przy wykorzystaniu jednej, jak i dwóch stron. Zdaniem Kolegium, uznać więc należy, że stawka za 1 m2 ustalona na podstawie § 4 uchwały RM odnosi się do powierzchni reklamy, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej przy interpretacji, co jest niedopuszczalne w odniesieniu do przepisów regulujących daniny publicznoprawne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionej na podstawie art. 50 ust. 1, art. 53 § 3 i art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), Prokurator Rejonowy w W. zarzucił istotne naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje to, czy jest ona widoczna dla użytkowników drogi i nie ma przy tym znaczenia ani metoda jej ekspozycji, ani sposób wyrażenia jej treści. W ocenie skarżącego, interpretacja art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego pobiera się za powierzchnię reklamy, a nie za treść reklamy ujętej na tej powierzchni. Prokurator podniósł także, iż prezentowane przezeń stanowisko podzielone zostało przez Ministerstwo Infrastruktury – Departament Dróg Publicznych w piśmie z dnia 28 października 2004 r. skierowanym do Zarządu Dróg i Komunikacji w W., z którego jednoznacznie wynika, że za reklamy przestrzenne – w tym reklamy dwustronne – opłata winna być pobierana za każdą ze stron powierzchni reklamowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, że z samej ustawowej definicji reklamy jako nośnika informacji wizualnej nie można wyprowadzić wniosku o podwójnym liczeniu powierzchni reklamy dwustronnej. Niezależnie bowiem od tego, czy reklama jest jedno czy dwustronna, ingerencja płaszczyzny obiektu reklamy w pas drogowy jest taka sama.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie kar za zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").
Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, jako wydana z naruszeniem prawa materialnego.
W niniejszej sprawie, przy niekwestionowanym stanie faktycznym, podstawę sporu sądowego stanowi odmienne interpretowanie przez strony art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "powierzchnia reklamy", jako jednego z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji – uwzględniając dodatkowo przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 tej samej ustawy – także na wysokość kary należnej z tytułu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego wyznaczonego w takim zezwoleniu (co bez wątpienia miało miejsce w rozpoznawanym wypadku).
Wedle art. 40 ust. 6 ustawy o drogach, "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego". Dla porządku trzeba wspomnieć, że – zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 tej samej ustawy – karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymierza się w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.
Z art. 40 ust. 2 pkt 3, przepisu do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykułu wynikają z kolei dwa cele (podkreślenie Sądu), których realizacja wymaga uprzedniego zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego"; 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "reklam" (dla potrzeb reklamowych). Oba cele zostały też inaczej potraktowane w ust. 6, z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3), a w konsekwencji – także ustalenia wysokości kary pieniężnej przewidzianej między innymi w ust. 12 pkt 2 za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Otóż, w wypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest "liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" tego obiektu. Tymczasem w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest jej "powierzchnia" (a nie – jak w przypadku obiektu budowlanego "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy"). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza figurujące tam słowo "albo" (stosowane wszak w wypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni", choć w innych kontekstach (podkreślenia składu orzekającego). Gdyby legislator zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty ("budowlany" i "reklamę") tożsamemu reżimowi obliczania opłaty (i kary) przepis ten musiałby mieć następujące brzmienie: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub reklamy...". Tylko przy takim ujęciu werbalnym zasadne byłoby twierdzenie organu – odnoszone do reklamy – że o konieczności uwzględniania tylko jednej powierzchni reklamy dwustronnej decyduje stopień ingerencj reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby i wówczas "liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy (...) reklamy".
Trzeba jednak zwrócić dodatkowo uwagę, że przyjęcie przez ustawodawcę dopiero co sformułowanego zapisu oznaczałoby w istocie konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni pasa drogowego, jaką zająłby poziomy rzut urządzenia (obiektu), na którym owa treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji (urządzenia, obiektu) jest z reguły mniejsza od powierzchni samej reklamy. Można sądzić, że właśnie dlatego ustawodawca odstąpił – de lege lata, zważywszy na obecnie obowiązujące brzmienie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych – od ustalania wysokości opłaty (a także kary) za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie w zamian "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję reklamy pomieszczoną w art. 4 pkt 23) tej samej ustawy, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę", za powierzchnię reklamy – w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych – należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować zatem powinna łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Jest bowiem oczywiste, że tzw. reklama "obustronna" (wielostronna) to w istocie suma pojedynczych treści reklamowych, adresowanych do różnych odbiorców, jako że różne są też "pola widzenia" poszczególnych, składowych powierzchni reklamowych przez użytkowników drogi, a okoliczność ta jest przecież istotnym elementem definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23) ustawy o drogach publicznych. W istocie, obie – sporne w niniejsze sprawie – dwustronne reklamy Banku mogły być zainstalowane w postaci czterech jednostronnych reklam, skierowanych parami treścią reklamową w dwu kierunkach. W takiej sytuacji nie budziłoby zaś chyba żadnej wątpliwości istnienie powinności "opłacenia" przez stronę wszystkich tych powierzchni reklamowych.
Okazuje się więc, że przedstawiony kierunek wykładni wcale nie rozszerza normatywnie wyznaczonego zakresu powinności publicznoprawnych (jak to przyjęło SKO). Przeciwnie, pozwala na równe traktowanie wszystkich podmiotów korzystających z pasa drogowego w celach reklamowych, niezależnie od wykorzystanego sposobu (konstrukcji) umieszczenia reklam we wspomnianym pasie.
W rozpoznawanej sprawie należało zatem uwzględnić – także przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – powierzchni obu stron dwu konstrukcji reklamowych wykorzystywanych przez Bank. Skoro zaś podstawę zaskarżonej decyzji – w części dotyczącej wymiaru kary pieniężnej – stanowiła błędna wykładnia (a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 6 tejże ustawy), to zgodnie z jednomyślnym stanowiskiem doktryny i orzecznictwem, należało przyjąć, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie narusza prawo materialne i to w sposób mający oczywisty wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja Kolegium jest także nieprawidłowa w części utrzymującej w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W istocie utrzymano bowiem w ten sposób w mocy wyłącznie informację o terminie i sposobie uiszczenia przez stronę nałożonej kary pieniężnej, zamieszczoną w osnowie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 17 marca 2006 r. (Nr [...]). Kolegium powtórzyło zresztą tę informację w sentencji własnego orzeczenia. Godzi się w związku z tym podkreślić, że objęcie takiej informacji samym rozstrzygnięciem nie znajduje podstawy prawnej. Obowiązki strony w tym zakresie wynikają bowiem bezpośrednio z art. 40 ust. 13 i 13a ustawy o drogach publicznych. Powtórzenie treści tych przepisów jest zatem dopuszczalne, ale w tej części uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, która obejmuje tzw. pouczenia.
Uwzględniając wszystkie przedstawione uchybienia i kierując się dyspozycją wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a., Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w pkt. I wyroku.
Orzeczenie zawarte w pkt. II znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.