III SA/Wr 585/05

III SA/Wr 585/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Józef Kremis /sprawozdawca/
Ryszard Pęk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
art. 39
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2006 6 poz. 174
Tezy
Rozszerzenie sfery usług świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, który utworzyła jednostka samorządu terytorialnego , mieści się w zakresie "przekształcenia" w rozumieniu art. 36 u.z.o.z., a więc wymaga uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie: Asesor WSA Anetta Chołuj Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 19 października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. zatwierdzającej zmiany w Statucie Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w R. oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. - powołując w podstawie prawnej art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) -stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. Nr [...] z dnia 22 września 2005 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w R.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że wspomniana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.z.o.z."). W § 1 tej uchwały Rada Gminy R. zatwierdziła zmianę Statutu Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w R., wprowadzoną uchwałą Rady Społecznej Nr [...] z dnia 24 maja 2005 r., polegającą na dodaniu w § 15 pkt II po literze "s" litery "t" oraz "u" następujących wyrazów ,,t) poradnia kardiologiczna, u) poradnia endokrynologiczna", wskutek czego rozszerzono zakres świadczeń zdrowotnych udzielanych przez wymieniony wcześniej zakład opieki zdrowotnej.
Według organu nadzoru, przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej dokonuje rada gminy w drodze uchwały o przekształceniu (art. 36 u.z.o.z.). Jeżeli przekształcenie ma spowodować likwidację lub istotne ograniczenie świadczeń, należy dodatkowo dochować wymagań zawartych w art. 43 ust. 1, 2 i 3 u.z.o.z. Z kolei - stosownie do dyspozycji art. 39 ust. 2 u.z.o.z. - statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Statut nie jest zatem uchwalany przez radę gminy, a jedynie przez ten organ zatwierdzany.
Mając na uwadze przywołane unormowania, organ nadzoru stwierdził, że przekształcenia Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w R. dokonał niewłaściwy organ, a mianowicie Rada Społeczna tej jednostki organizacyjnej, poprzez zmianę statutu. Zdaniem Wojewody D., Rada Gminy R. powinna najpierw podjąć uchwałę o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej, po czy dopiero wprowadzić stosowne zmiany w statucie zakładu.
Organ nadzoru podniósł ponadto, że uchwała w sprawie przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, normującym nie tylko sprawy przekształcenia jednostki, lecz także skierowanym na zewnątrz do ogółu adresatów (mieszkańców gminy), korzystających ze świadczeń zdrowotnych, a więc dotykającym sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej nie jednorazowo, lecz w sposób powtarzalny (podobnie wyrok NSA z dnia 28 lipca 2005 r., OSK 1832/04).
Tymczasem Rada Gminu R. dokonała przekształcenia Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w R. w drodze uchwały
zatwierdzającej zmianę Statutu, a więc aktu nie należącego do kategorii prawa miejscowego, co - zdaniem Wojewody D. - stanowi istotne naruszenie prawa. Podkreślono przy tym, że każde przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej powinno nastąpić w formie uchwały rady gminy, później zaś należy zmienić statut zmodyfikowanego zakładu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina R. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa.
Strona skarżąca zwróciła najpierw uwagę na brak w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej definicji przekształcenia zakładu, co - jej zdaniem - umożliwia skorzystanie z powszechnego rozumienia tego sformułowania. W języku polskim słowo "przekształcenie" oznacza "zmianę charakteru, statusu prawnego, struktury, formy czegoś." Z takiego określenia wynika, że przekształcenie polega na zmianie dotychczasowej formy lub struktury w inną formę lub strukturę, skutkiem czego jest powstanie nowej wartości o zmienionym charakterze, strukturze lub statusie, w miejsce dotychczasowej. Przedmiotem uchwały Rady Gminy w niniejszej sprawie jest tymczasem zgoda na poszerzenie działalności zakładu, bez ingerencji w dotychczasowy zakres świadczonych usług. Nie dochodzi tu zatem do zmiany charakteru lub statusu prawnego zakładu opieki zdrowotnej, a więc nie można mówić o jego przekształceniu.
Niezależnie od tego, strona skarżąca podkreśliła, że nie każda zmiana przedmiotu działalności zakładu opieki zdrowotnej stanowi przekształcenie tego zakładu, co wynika z art. 43 ust. 3 u.z.o.z., który stanowi o odpowiednim stosowaniu ust. 1 i 2 Jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych." To zaś oznacza, że tryb właściwy do tworzenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej - którego brak zarzucił stronie skarżącej organ nadzoru - będzie właściwy w przypadkach: 1) tworzenia zakładu opieki zdrowotnej, 2) likwidacji zakładu opieki zdrowotnej oraz 3) przekształcenia takiego zakładu, jeżeli wskutek tego ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Żadna z wymienionych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż uchwała Rady Gminy R. rozszerza zakres świadczonych usług. W związku z tym wystarczające było dokonanie odpowiedniej zmiany w statucie zakładu.
Taki wniosek potwierdza - zdaniem strony skarżącej - art. 11 u.z.o.z., określający postanowienia statutu zakładu opieki zdrowotnej, wśród których wymierna się rodzaj działalności i zakres świadczonych usług. Zmiana zakresu usług świadczonych przez zakład opieki zdrowotnej jest zatem każdorazowo zmianą statutu, dokonywaną zgodnie z przepisami u.z.o.z. Jeżeli przepisy
u.z.o.z. nie wymagają do rozszerzenia działalności zakładu opieki zdrowotnej szczególnego trybu, to - zdaniem strony skarżącej - należy przyjąć, że w takim przypadku wystarczające jest dokonanie odpowiednich zmian w statucie zakładu opieki zdrowotnej.
W konkluzji skargi stwierdza się, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa a także słusznego interesu obywateli, co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego aktu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej i – nieznalazłszy podstaw do zmiany stanowiska - wniósł o oddalenie skargi.
Organ nadzoru nie podzielił stanowiska strony skarżącej w kwestii rozumienia "przekształcenia zakładu", podkreślając, że rada gminy działa w granicach i na podstawie prawa, nie może zatem posługiwać się definicją wprowadzoną wyłącznie na potrzeby danej uchwały. Zdaniem organu nadzoru pojęcie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej należy wykładać ściśle w kontekście ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w ujęciu zakładu opieki zdrowotnej jako zakładu administracyjnego udzielającego świadczeń medycznych. Znaczną część zadań administracja publiczna wykonuje bezpośrednio poprzez swoje struktury organizacyjne, w tym zakłady publiczne. Instytucja zakładu publicznego, często nazywanego administracyjnym, znajduje swoje zastosowanie w różnych systemach ustrojowych. Wykonywanie zadań publicznych w zakresie zaspokajania potrzeb społeczeństwa w dziedzinie oświaty, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, szkolnictwa wyższego jest zaliczane do tak zwanej administracji świadczącej, której podstawowa jednostką organizacyjną jest właśnie zakład publiczny. Zakładem publicznym jest jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym (urzędem) ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych. Jest to również jednostka organizacyjna wyposażona w zespół środków osobowych (personel) i rzeczowych, realizująca zadania publiczne.
Definicję zakładu opieki zdrowotnej - zbieżną z określeniem zakładu publicznego - formułuje art. 1 ust. 1 u.z.o.z., według którego "Zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia." W myśl art. 2 ust. 1 u.z.o.z., zakładem opieki zdrowotnej jest:
1) szpital, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, sanatorium, prewentorium, inny nie wymieniony z nazwy zakład przeznaczony dla osób, których stan zdrowia wymaga udzielania całodobowych lub całodziennych świadczeń zdrowotnych w odpowiednim stałym pomieszczeniu,
2) przychodnia, ośrodek zdrowia, poradnia,
3) pogotowie ratunkowe,
4) medyczne laboratorium diagnostyczne,
5) pracownia protetyki stomatologicznej i ortodoncji,
6) zakład rehabilitacji leczniczej,
7) żłobek,
8) inny zakład, spełniający warunki określone w ustawie.
Zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej (art. 2 ust. 2 u.z.o.z.). Zakładem opieki zdrowotnej jest również zespół zakładów, o których mowa w ust. 1. Zakład opieki zdrowotnej wchodzący w skład zespołu zakładów staje się jednostką organizacyjną zespołu (art. 2 ust. 3 u.z.o.z.).
W ocenie organu nadzoru, możliwość udzielania dodatkowych świadczeń w zakresie kardiologii i endokrynologii przez Gminny Zespół Zakładów Opieki Podstawowej w R. jest przekształceniem tego Zespołu. Konsekwencją tego faktu jest bowiem utworzenie w ramach struktury (włączenie w strukturę) Zespołu, dwóch nowych jednostek organizacyjnych: poradni kardiologicznej i poradni endokrynologicznej. Oznacza to, iż w tym konkretnym przypadku chodzi nie tylko o przekształcenie rozumiane jako zmiana struktury organizacyjnej Zespołu, ale i o przekształcenie zakresu świadczeń medycznych.
Należy również zauważyć, iż w myśl art. 44b u.z.o.z. rada społeczna jest jedynie organem inicjującym i opiniodawczym podmiotu, który utworzył zakład, oraz organem doradczym kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Brak zatem kompetencji dla rady społecznej do podejmowania decyzji o rozszerzaniu czy ograniczaniu zakresu usług medycznych świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, a tym bardziej o przekształceniu zakładu.
Wojewoda D. nie zgodził się również z zrzutem, że przy akceptacji stanowiska zajętego w rozstrzygnięciu nadzorczym, przepis art. 39 ust. 3 u.z.o.z. nie miałby racji bytu, gdyż każdorazowa zmiana statutu wymagałoby przeprowadzenia procedury takiej, jak przy przekształceniu zakładu. Przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.z.o.z. wskazują obligatoryjny zakres przedmiotowy statutu zakładu opieki zdrowotnej. Zasadnicze znaczenie statutu wyraża się regulowaniem więzi organizacyjnych. Normy prawne będące treścią statutu obowiązują jedynie w układzie wewnętrznym i stanowią podstawę działania organów zakładu. Adresatami norm organizacyjnych są jedynie organy zakładu oraz pracownicy. Statut jest wydawany i zmieniany w ograniczonej i sformalizowanej formie. Statut zakładu opieki zdrowotnej pozwala na dookreślenie i sprecyzowanie przepisów ustawowych.
Należy jednakże zauważyć, iż statut zakładu opieki zdrowotnej jest dokumentem, który stanowi potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego, co w tym konkretnym przypadku, należy odnosić do zakresu udzielanych świad-
czeń zdrowotnych, czy też jednostek organizacyjnych utworzonych i funkcjonujących w Zespole. W ocenie organu nadzoru, przepis art. 11 ust. 2 pkt 4 u.z.o.z., dotyczący określania w statucie zakładu opieki zdrowotnej rodzajów i zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych, nie oznacza kompetencji rady społecznej do decydowania o zakresie udzielanych świadczeń zdrowotnych, a jedynie do wskazania świadczeń faktycznie udzielanych.
Zdaniem organu nadzoru należy dodatkowo podkreślić, że uchwały Rady Społecznej Nr [...] z dnia 24 maja 2005 r., którą dokonano przekształcenia Zespołu, nie można uznać za inicjatywę uchwałodawczą przekształcenia Gminnego Zespołu Opieki Podstawowej w R. W myśl bowiem § 24 ust. 1 Statutu Gminy R. (uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r.), inicjatywę uchwałodawczą posiadają radni w liczbie co najmniej 5, wójt oraz komisje rady.
Według odpowiedzi na skargę, organ nadzoru w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie zarzucił uchwale Rady Gminy R. z dnia 22 września 2005 r. (Nr [...]) niezachowania trybu określonego w art. 43 ust. 3 u.z.o.z., a jedynie brak uchwały Rady Gminy R. w sprawie przekształcenia Zespołu oraz dokonanie przekształcenia przez organ niemający do tego kompetencji, tj. Radę Społeczną.
Statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład (art. 39 ust. 2 u.z.o.z.). Statut nie jest więc uchwalany przez radę gminy, a jedynie przez nią zatwierdzany. W tym konkretnym przypadku, włączając w strukturę zespołu dwie nowe jednostki organizacyjne, rozszerzając zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, dokonano przekształcenia Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w R. w trybie właściwym dla zatwierdzenia zmian w Statucie. Należy więc uznać, iż przekształcenia Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w R. dokonał niewłaściwy organ, a mianowicie Rada Społeczna. Tymczasem zmiana statutu powinna nastąpić dopiero po dokonaniu przez właściwy organ (tj. Radę Gminy R.) przekształcenia zespołu wskutek podjęcia uchwały w tym przedmiocie.
Organ nadzoru powołał się także na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 9 lipca 2004 r. (3 II SA/Wr 757/03), a potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2005 r. (OSK 1827/04), według którego, upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest upoważnieniem do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Jest to akt generalny, w tym przypadku odnoszący się do wszystkich mieszkańców Gminy R. Spełnia więc kryteria normatywnego aktu wykonawczego, należącego do kategorii prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała taka podejmowana jest na podstawie i w granicach upoważnienia
zawartego w ustawie, co stanowi konstytucyjny warunek uznania uchwały organu samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego.
Zdaniem Wojewody D., uchwała w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej ma charakter generalny i abstrakcyjny, stanowi bowiem nie tylko akt normujący wewnętrzne sprawy przekształcenia jednostki, lecz również jest aktem skierowanym na zewnątrz, do ogółu adresatów (mieszkańców gminy) korzystających na tym terenie ze świadczeń zdrowotnych, dotykających bezpośrednio sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej w sposób niejednorazowy, lecz powtarzalny. Przepis art. 36 u.z.o.z. wymienia kilka podmiotów uprawnionych do podjęcia aktu dotyczącego utworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zasady ogłaszania aktu, jak i jego ranga, uzależnione są od podmiotu, który akt ten wydaje. Minister zobowiązany będzie do wydania rozporządzenia i - stosownie do art. 9 pkt 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - do ogłoszenia go w dzienniku ustaw. Jest to niewątpliwie akt normatywny i nie ma uzasadnionych powodów, by przyjmować, iż akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego, nie są aktami normatywnymi i nie będą podlegały ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego. Ustawodawca uznał bowiem, że są to doniosłe sprawy dotykające nieokreślonego kręgu osób.
Każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości), wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru, uchwała w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, w efekcie którego zostaje rozszerzony zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, spełnia wymienione kryteria, a więc stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § ł ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 u.p.p.s.a.).
Istota sporu między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności utworzonego przez gminę zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na poszerzeniu działalności zakładu o dodatkowe świadczenia zdrowotne (kardiologiczne i endokrynologiczne). Według stanowiska strony skarżącej, wystarczające jest zatwierdzenie przez radę gminy stosownych zmian w statucie zakładu wprowadzonych uchwałą rady społecznej zakładu. Zdaniem zaś organu nadzoru niezbędne jest najpierw podjęcie przez radę gminy uchwały o zmianie zakresu działania zakładu opieki zdrowotnej, a dopiero później - na podstawie tegoż aktu - wprowadzenie odpowiednich zmian w statucie zakładu.
Obowiązujące w tym zakresie unormowania prawne oraz ich wykładnia nie dają podstaw do pozbawienia mocy prawnej kwestionowanego przez Gminę R. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D.
Oceniając legalność aktu organu nadzoru należy przede wszystkim zauważyć, że - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - Wojewoda D. niewadliwie przyjął, iż poszerzenie zakresu działalności zakładu opieki zdrowotnej o dodatkowe świadczenia zdrowotne (kardiologiczne i endokrynologiczne) objęte jest hipotezą art. 36 ust. 1 u.z.o.z. Treść tego przepisu pozwala bowiem twierdzić, że znajduje on zastosowanie do szerokiego kręgu działań organu kreującego (założycielskiego) zakład opieki zdrowotnej, poczynając od jego tworzenia, poprzez przekształcanie, na likwidacji kończąc. Każde zatem działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wymaga - w przypadku utworzenia go przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.z.o.z.) - uchwały właściwego organu takiej jednostki, co w odniesieniu do gminy oznacza stosowną uchwałę jej rady [art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)].
Przyznanie tak szerokich kompetencji radzie gminy pozostaje w ścisłym związku nie tylko z wydzielonym przez gminę majątkiem założycielskim tworzonego zakładu opieki zdrowotnej, ale przede wszystkim z ustawowym obowiązkiem tej podstawowej jednostki samorządu terytorialnego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). To zaś oznacza, że wszelkiego rodzaju działania zmierzające do modyfikacji zakresu usług świadczonych
przez municypalny zakład opieki zdrowotnej nie mogą pozostać poza władczym działaniem gminy i jej rady. Spostrzeżenie do odnosi się zarówno do zamierzeń mających na celu ograniczenie świadczeń zdrowotnych (przy czym w wypadku takim konieczne jest nadto zachowanie warunków i trybu z art. 43 ust. 1 i 2 w związku z art. 43 ust. 3 u.z.o.z.), jak i ich rozszerzenie. Jedne i drugie odpowiadają bowiem "przekształceniu" według art. 36 u.z.o.z.
Tak rozumiane "przekształcenie" daje się wyprowadzić również z wykładni logiczno-językowej art. 43 ust. 3 u.z.o.z. Skoro przepis ten stanowi, że szczególne wymagania ustawowe (art. 43 ust. 1 i 2 u.z.o.z.) muszą być spełnione przy "podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych", przeto wnioskując a contrario uprawnione jest twierdzenie, iż przesłanki te nie muszą być spełnione przy podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia nie ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Przekształcenie zakładu może więc także polegać na rozszerzeniu rodzajów działalności (jak w rozpoznawanej sprawie), gdyż "likwidacja lub istotne ograniczenie" to tylko odmiany czy też postaci "przekształcenia" według art. 36 u.z.o.z. Takie rozumienie "przekształcenia" daje się dostrzec również w piśmiennictwie, gdzie wywodzi się, że "o przekształceniu należałoby mówić, gdy w formie rozporządzenia lub uchwały, o których mowa w art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ten kto utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej zmieni nazwę, zakres udzielanych świadczeń [a więc bez względu na rozszerzenie czy też ograniczenie - uwaga i podkreślenie Sądu] czy inne elementy jego struktury (J. Frąckowiak, Łączenie lub podział samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Rejent 2005, Nr 9, s. 50 i nast).
Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że rozszerzenie sfery usług świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, który utworzyła jednostka samorządu terytorialnego, mieści się w zakresie "przekształcenia" w rozumieniu art. 36 u.z.o.z., a więc wymaga uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. W takim wypadku nie jest natomiast konieczne wypełnienie przesłanek i zachowanie trybu przewidzianego do przekształcenia polegającego na likwidacji lub istotnym ograniczeniu poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych (art. 43 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 1 i 2 u.z.o.z.).
Należy przy tym zauważyć, że art. 43 jest przepisem szczególnym względem art. 36 u.z.o.z. Ten ostatni zobowiązuje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia stosownej uchwały w razie każdorazowego przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, odsyłając jednak do art. 43 u.z.o.z., jako przepisu szczególnego, gdyby przekształceme miało polegać na likwidacji lub istotnych ograniczeniach poszczególnych rodzajów działalno-
ści zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Bez względu więc na rodzaj "przekształcenia", każdorazowo wymagana jest uchwała organu założycielskiego, przy czym w przypadku określonym w art. 43 ust. 3 konieczne będzie nadto zachowanie przesłanek przewidzianych w art. 43 ust. 1 i 2 u.z.o.z.
Przedstawionemu tu rozumieniu "przekształcenia" według art. 36 u.z.o.z. nie przeczy także -jak się wydaje - przywołane przez stronę skarżącą słownikowe znaczenie "przekształcenia", skoro obejmuje ono również zmianę dotychczasowej "struktury". Trudno byłoby bowiem znaleźć racjonalne argumenty, by bronić zapatrywania, że utworzenie "poradni kardiologicznej" i "poradni endokrynologicznej" w funkcjonującym zakładzie opieki zdrowotnej nie jest zmianą w jego dotychczasowej strukturze.
W kontekście przywołanych unormowań uzasadniony jest wniosek Wojewody D., że zmiana zakresu usług świadczonych przez Gminny Zespół Zakładów Opieki Podstawowej w R., polegająca na rozszerzeniu działalności o dodatkowe świadczenia zdrowotne (kardiologiczne i endokrynologiczne), powinna być dokonana stosowną - wydaną na podstawie art. 36 u.z.o.z. - uchwałą Rady Gminy R. Aktu takiego nie może natomiast zastąpić uchwała tejże Rady, zatwierdzająca jedynie zmiany w Statucie Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej wprowadzone uchwałą Rady Społecznej tego Zakładu. Wprawdzie w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się także "rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych" (art. 11 ust. 2 pkt 4 u.z.o.z.), to jednakże postanowienia te są konsekwencją - podjętej na podstawie art. 36 lub art. 43 u.z.o.z. - konstytutywnej uchwały rady gminy o utworzeniu lub przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej. Dlatego też nie można zarzucić wadliwości twierdzeniu organu nadzoru, że w rozpoznawanej sprawie stosowne zmiany w statucie zakładu opieki zdrowotnej powinny być dokonane po uprzednim podjęciu przez Radę Gminy R. uchwały o rozszerzeniu zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych.
Nie można również odmówić poprawności wywodom Wojewody D. co do odmiennego charakteru uchwał rady gminy dotyczących zmian w zakresie usług świadczonych przez municypalny zakład opieki zdrowotnej oraz uchwał tegoż organu zatwierdzających zmiany w statucie dokonane uchwałą rady społecznej zakładu. Pierwsza grupa aktów rady gminy zawiera w swej treści przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, odpowiada więc ustawowym kryteriom aktów prawa miejscowego, z których wynikają uprawnienia dla kręgu osób (tzw. destynatariuszy) korzystających ze świadczeń zakładu oraz związane z tym obowiązki zakładu. Tym samym wydanie takiego aktu wymaga zachowania reguł obowiązujących przy uchwalaniu i ogłaszaniu prawa miejscowego. Drugi zaś rodzaj uchwał rady gminy służy jedynie zatwierdzaniu zmian w statucie dokonanych uchwałą rady społecznej zakładu, przy czym postanowienia statutu mają charakter norm odnoszących się do ustroju zakładu opieki zdrowotnej, jego struktur
oraz organów i pracowników. Trzeba przy tym mocno zaakcentować, że z zestawienia przepisów art. 39 ust. 2 i 3 oraz art. 11 ust. 2 pkt 4 u.z.o.z. nie można wnioskować, że skoro statut zakładu określa m.in. "rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych", to w trybie przewidzianym do zmiany statutu możliwe byłoby również wprowadzenie stosownych zmian w tym zakresie. Taki wniosek pozostawałby bowiem w sprzeczności ze wspomnianym wcześniej art. 36 u.z.o.z., który do właściwości rady gminy i do przewidzianego tam - odrębnego od zmiany statutu - trybu przekazuje podejmowanie uchwał w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej. To właśnie konstytutywna uchwała rady gminy w tym zakresie stanowi podstawę do odpowiedniej zmiany statutu zakładu opieki zdrowotnej w sferze świadczeń zdrowotnych, co jedynie potwierdza przekształcenia w strukturze zakładu, dokonane pierwotną uchwałą rady gminy.
Trafnie zatem organ nadzoru przyjął w rozpoznawanej sprawie, że przy przekształceniu zakresu usług zakładu opieki zdrowotnej - co polegało na poszerzeniu działalności o świadczenia w przychodni kardiologicznej i endokrynologicznej - zastosowano niewłaściwy tryb postępowania, czym naruszono art. 36 u.z.o.z., prowadząc w rezultacie do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. z dnia 22 września 2005 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w R. (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zastosowanie trybu zmiany statutu do dokonania zmian i przekształceń samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, stanowi bowiem naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2004 r., II SA/Wr 3095/01, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2004, Nr 3, poz. 68).
W kontekście wykładni wspomnianych wcześniej unormowań Sąd uznał za nie znajdujące podstaw prawnych twierdzenie strony skarżącej o nieistnieniu w niniejszej sprawie "przekształcenia" zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 u.z.o.z. Nie podzielił również zapatrywania Gminy R. w kwestii zastosowania przepisów art. 39 ust. 3 w związku z ust. 2 i art. 11 ust. 2 pkt 4 u.z.o.z., jako wystarczającej podstawy prawnej do zmiany zakresu usług zdrowotnych świadczonych przez Gminny Zespół Zakładów Opieki Podstawowej w R.
Ponieważ wszczęte skargą Gminy R. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie D. skutecznego zarzutu naruszenia prawa wskutek wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a - należało orzec, jak w sentencji.