III SA/WR 574/20

III SA/Wr 574/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anetta Makowska-Hrycyk
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1208/22 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 18 ust. 2 pkt 4a,  art. 28aa  ust. 9
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Z. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. B. (dalej: skarżąca) była uchwała Rady Gminy Zagrodno (dalej także: Rada Gminy) z dnia 27 sierpnia 2020 r. (nr XXV.163.2020) w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Zagrodno. Uchwała ta została podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.). W § 1 uchwały wskazano, że po rozpatrzeniu raportu o stanie Gminy Zagrodno za 2019 r. oraz przeprowadzeniu debaty nad przedłożonym Raportem Rada Gminy Zagrodno nie udzieliła Wójtowi Gminy Zagrodno wotum zaufania. Zgodnie z § 2 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W części zatytułowanej "uzasadnienie" wskazano, że Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności Wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy oraz budżetu obywatelskiego. Następnie wskazano, że w roku 2020 na podstawie art. 15zzzzzz ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przedłużono o 60 dni termin przedstawienia raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego określony w art. 28aa ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu uchwały przywołano także treść art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 1 u.s.g.
Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu 27 sierpnia 2020 r. odbyły się obrady Rady Gminy Zagrodno, w której wzięło udział 13 radnych spośród 15. W punkcie 4 porządku obrad przewidziano przedstawienie Raportu o Stanie Gminy Zagrodno za 2019 r., w punkcie 5 porządku obrad - debatę na raportem obejmującą głosy radnych i głosy mieszkańców. W punkcie 6 porządku obrad przewidziano podjęcie uchwał, w tym m.in. w sprawie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Zagrodno. Zgodnie z powyższym porządkiem, Wójt Gminy przedstawił Raport o Stanie Gminy Zagrodno za 2019 r. Następnie Przewodniczący Rady Gminy otworzył debatę nad raportem i zwrócił się do radnych o zabieranie głosu. Poszczególni radni zabrali głos i formułowali zarzuty wobec Wójta dotyczące budżetu gminy za 2019 r., a także polityki kadrowej w Urzędzie Gminy i jednostkach organizacyjnych. Pierwszy z radnych, który zabrał głos, odniósł się do str. 4 raportu o stanie gminy, tj. małego wykonania (w 85 %) planu wydatków majątkowych. Wskazał, że takie małe wykonanie planu wiąże z tym, że w roku 2018 Gmina złożyła wniosek do Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych o dofinansowanie drogi dz. 765 w O.. Zadania tego nie zaplanowano w budżecie Gminy na 2019 r. Kolejne zarzuty dotyczyły braku wymiany oświetlenia na ledowe, mniejszej ilości zadań inwestycyjnych w 2019 r. w porównaniu do 2018 r. (radny odniósł się do ilości zadań inwestycyjnych wymieniony w raporcie za 2019 r.). Odniesiono się także do określonych w Raporcie za 2019 r. wydatków w zakresie zadań oświatowych, do pkt 5 Raportu – "Opieka nad zabytkami", do pkt 6 "Ochrona środowiska". Omówiono ponadto kwestie dotyczące nieuzyskania dofinansowania na wymianę nieekologicznych źródeł ciepła, niezawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych w systemie in house ze spółką S. oraz powierzenia tego zadania innemu podmiotowi w drodze przetargu, a także sprawy wypłaty przez Gminę odszkodowania.
Przewodniczący Rady poinformował, że do Rady Gminy nie zostało złożone ani jedno pisemne zgłoszenie mieszkańców, którzy chcieliby zabrać głos w debacie.
Po odbyciu debaty Przewodniczący Rady Gminy przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim było podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania. Dodał, że projekt uchwały został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Budżetu, Finansów, Infrastruktury Gminy, Planowania na wspólnym posiedzeniu komisji w dniu 18 sierpnia 2020 r. Stwierdził na sali obrad obecność 13 radnych i poddał pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Zagrodno. Po przeprowadzeniu głosowania jawnego przy pomocy urządzenia do liczenia głosów Przewodniczący Rady Gminy ogłosił: "uchwała została nie podjęta, czyli 9 głosów "przeciw", 4 "za", przepraszam podjęta za nieudzielenia wotum". Uchwała Rady Gminy Zagrodno nr XXV.163.2020 z 27 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Zagrodno stanowi załącznik nr 4 do protokołu, imienny wykaz głosowania stanowi załącznik nr 5 do protokołu.
Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzuciła obrazę prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej uchwały i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca uzasadniła swój interes prawny we wniesieniu skargi i podniosła w szczególności, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu jej podjęcia jest niemożliwe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że rzeczywiście w zaskarżonej uchwale nie podano powodów nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi, ale – jak podkreślił – dokument ten był przygotowany przez Kancelarię Prawną. Uzasadnienie – zdaniem Rady Gminy – znajduje się w protokole z sesji Rady Gminy sporządzonym z obrad w dniu 27 sierpnia 2020 r. W trakcie debaty (której przebieg został utrwalony w protokole – str. 13-31) radni formułowali wobec Wójta zarzuty, które miały ostatecznie wpływ na nieudzielenie wotum zaufania.
W piśmie procesowym z 3 marca 2021 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z:
1. Protokołu nr 15.2020 z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 30 lipca 2020 wraz z opinią komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu Gminy Zagrodno za 2019 rok na okoliczność:
- Pozytywnej opinii Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Zagrodno
- Braku podstaw do nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno wotum zaufania i absolutorium
- Wyłącznie politycznych przyczyn nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno wotum zaufania
2. Uchwały nr IX/36/2020 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu Gminy Zagrodno za 2019 rok na okoliczność:
- Pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu o przedłożonym przez Wójta Gminy sprawozdaniu rocznym w wykonania budżetu Gminy Zagrodno za 2019 r.
- Braku podstaw do nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno wotum zaufania i absolutorium
- Wyłącznie politycznych przyczyn nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno wotum zaufania
3. Uchwały nr XXV.165.2020 Rady Gminy Zagrodno z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy Zagrodno za 2019 rok na okoliczność:
- Nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno absolutorium za 2019 rok
- Wyłącznie politycznych przyczyn nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno absolutorium
4. Uchwały nr IX/68/2020 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 17 września 2020 r. w sprawie opinii o uchwale Rady Gminy Zagrodno nr XXV.165.2020 z dnia 27 sierpnia 2020. w sprawie absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy Zagrodno za 2019 rok na okoliczność:
- Wydania negatywnej opinii przez Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu o uchwale Rady Gminy Zagrodno nr XXV.165.2020
- Braku podstaw do nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno absolutorium za 2019 rok
- Wyłącznie politycznych przyczyn nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno absolutorium
5. Uchwały nr 111/2020 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 1 października 2020 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Zagrodno nr XXV.165.2020 z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy Zagrodno za 2019 rok na okoliczność:
- Stwierdzenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nieważności uchwały Rady Gminy Zagrodno w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Zagrodno
- Braku podstaw do nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno absolutorium za 2019 rok
- Wyłącznie politycznych przyczyn nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno absolutorium
6. Uchwały nr XI.62.2019 Rady Gminy Zagrodno z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania dla Wójta Gminy Zagrodno za rok 2018 na okoliczność:
- Faktu nieudzielenia Wotum zaufania za rok, w którym skarżąca pełniła to stanowisko wyłącznie przez miesiąc (powołana na stanowisko w dniu 27 listopada 2018 roku)
- Wyłącznie politycznych przyczyn nieudzielenia Wójtowi Gminy Zagrodno wotum zaufania.
Dodatkowo podkreśliła, że wadliwość zaskarżonej uchwały wyraża się w istotnym naruszeniu prawa polegającym na niesporządzeniu uzasadnienia zakwestionowanej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał.
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję (por. wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r. V SA/Wa 1531/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jej przymiotu jako obywatela i osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy, której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. W sprawie skargę wniosła K. B., czyli osoba pełniąca funkcję Wójta, której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym strona posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Zagrodno. Kompetencja rady gminy do udzielenia bądź odmowy udzielenia wójtowi wotum zaufania ujęta zostały przede wszystkim w ramy art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Jej rozwinięciem jest powołany w zaskarżonej uchwale art. 28aa ust. 9 u.s.g. w świetle którego, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Jak wynika zaś z art. 28aa ust. 1-4 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy, przy czym rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Rada gminy rozpatruje ten raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę według zasad określonych w art. 28aa ust. 5-8 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 10 u.s.g., w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.
W świetle przytoczonych powyżej regulacji art. 28aa u.s.g. należy wskazać, że wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Jak wynika bowiem z art. 28aa ust. 2 u.s.g., raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Tym samym ocena rady gminy odpowiada minimalnemu zakresowi raportu o stanie gminy przedstawianemu przez wójta, stanowiącemu następnie przedmiot debaty, po zakończeniu której rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Podkreślić trzeba, że rada gminy realizując swoją kompetencję z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zw. z art. 28 aa u.s.g nie działa w warunkach dowolności, ponieważ wotum zaufania jest powiązane z raportem o stanie gminy (rozpatrzeniem przez radę gminy raportu), a nadto dochowane muszą być przewidziane procedury. Zarówno uchwała, w której bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy udzielono wójtowi wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (będąca wolą ustawodawcy następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania) są uchwałami z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy.
Wymogi dla podjęcia przez radę gminy zgodnej z prawem uchwały w sprawie wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy, określone przepisami art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 1-9 u.s.g., sprowadzają się do kilku istotnych warunków:
1) raport o stanie gminy musi zostać przedstawiony radzie gminy przez wójta gminy;
2) raport o stanie gminy musi obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego, z tym że rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu;
3) raport o stanie gminy musi być rozpatrzony podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, z tym że musi być rozpatrzony w pierwszej kolejności;
4) nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę, w której radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, jak również mogą zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady;
5) podjęcie uchwały musi być poprzedzone głosowaniem radnych nad udzieleniem wotum zaufania, przy czym uchwała o udzieleniu wotum zaufania jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.
W ocenie Sądu wymogi poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy zostały w całości spełnione przez Radę Gminy. Z protokołu sesji Rady Gminy, która odbyła się 27 sierpnia 2020 r., wynika, że pkt 4 porządku obrad przewidywał przedstawienie Raportu o Stanie Gminy Zagrodno za 2019 r., a następnie debatę nad tym raportem (pkt 5) i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wójtowi gminy wotum zaufania (pkt 6).
Zgodnie z porządkiem obrad Wójt Gminy Zagrodno przedstawił Raport o Stanie Gminy za 2019 r. (stanowiący załącznik nr 3 do protokołu). Raport ten zawiera informacje o finansach Gminy, inwestycjach, opiece nad zabytkami, ochronie środowiska, planowaniu przestrzennym, realizacji uchwał Rady Gminy, działalności gminnych jednostek organizacyjnych, bezpieczeństwie publicznym, sporcie, imprezach kulturalnych.
Z protokołu z sesji Rady Gminy wynika, że po przedstawieniu raportu Przewodniczący Rady Gminy przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim była debata nad Raportem i w tym celu udzielił głosu radnym. Poszczególni radni zabrali głos i formułowali zarzuty wobec Wójta dotyczące budżetu gminy za 2019 r., a także polityki kadrowej w Urzędzie Gminy i jednostkach organizacyjnych. Pierwszy z radnych, który zabrał głos, odniósł się do str. 4 raportu o stanie gminy, tj. małego wykonania (w 85 %) planu wydatków majątkowych. Wskazał, że takie małe wykonanie planu wiąże z tym, że w roku 2018 Gmina złożyła wniosek do Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych o dofinansowanie drogi dz. 765 w O.. Zadania tego nie zaplanowano w budżecie Gminy na 2019 r. Kolejne zarzuty dotyczyły braku wymiany oświetlenia na ledowe, mniejszej ilości zadań inwestycyjnych w 2019 r. w porównaniu do 2018 r. (radny odniósł się do ilości zadań inwestycyjnych wymieniony w raporcie za 2019 r.). Odniesiono się także do określonych w Raporcie za 2019 r. wydatków w zakresie zadań oświatowych, do pkt 5 Raportu – "Opieka nad zabytkami", do pkt 6 "Ochrona środowiska". Omówiono także kwestie dotyczące nieuzyskania dofinansowania na wymianę nieekologicznych źródeł ciepła, niezawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych w systemie in house ze spółką S. oraz powierzenia tego zadania innemu podmiotowi w drodze przetargu, a także sprawy wypłaty przez Gminę odszkodowania.
Odbyła się zatem debata nad Raportem o stanie Gminy za 2019 r. Radni odnieśli się do poszczególnych punktów Raportu i wyrazili swoje stanowisko. Zauważyć należy, że nawet gdyby radni gminy nie brali czynnego udziału w debacie, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że mogłoby dojść do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g. Z art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika wprawdzie, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany, czy desygnowany, co obejmuje również udział w dyskusjach (debatach) i głosowaniach. Jednakże obowiązek ten nie jest prawnie sankcjonowany. W konsekwencji nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikające z art. 28aa u.s.g. i że uchwała rady gminy jest z tego powodu niezgodna z prawem. Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, którym uchylono wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
W sprawie został spełniony kolejny wymóg prawidłowego podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania. Zgodnie bowiem z zapisem art. 28aa ust. 9 u.s.g. podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania zostało poprzedzone głosowaniem podjętym w składzie 13 radnych spośród 15. Z protokołu wynika, że głosowanie Rady Gminy nad wotum zaufania dla Wójta Gminy przedstawiało się następująco: Wójt otrzymał 9 głosów przeciw udzieleniu wotum zaufania i 4 głosy za udzieleniem wotum zaufania. Oznacza to, że bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady podjęto uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi Gminy wotum zaufania.
Uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania została podjęta podczas sesji, na której podjęto również uchwałę rady gminy w sprawie absolutorium dla wójta z tytułu wykonania budżetu. Z protokołu z sesji Rady wynika, że uchwała w sprawie wotum zaufania została podjęta w pierwszej kolejności.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, procedura prowadząca do podjęcia uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie Gminy została zachowana.
W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu fakt, że nie uzasadniono podjętej uchwały nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Sąd podziela tym samym tę linię orzeczniczą, zgodnie z którą nie jest konieczne sporządzenie uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu. Takie stanowisko zajęły w szczególności: WSA w Gdańsku w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 829/20, WSA w Lublinie w wyroku z 23 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 956/20, WSA w Olsztynie w wyroku z 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/ Ol 637/21, WSA w Opolu w wyroku z 25 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 492/21, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21, WSA w Łodzi w wyroku z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 829/21 (dostępne w CBOSA).
Podzielając stanowisko Sądów wyrażone w wymienionych wyżej wyrokach należy wskazać, że obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały. Wskazówki w tym zakresie zawiera rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako: "r.z.t.p."). Zgodnie z § 143 załącznika do r.z.t.p., do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Wprawdzie uchwały jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wotum zaufania nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie zawierają generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, jednakże brak jest przeszkód, aby odnieść do nich zasady wymienione w § 143 załącznika do r.z.t.p. Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Zgodnie z § 121 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie.
Zaskarżona w sprawie uchwala zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w r.z.t.p. Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, wskazano tu także, że nie udzielono wotum zaufania po rozpatrzeniu Raportu o stanie Gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad przedłożonym Raportem. W § 2 wskazano termin wejścia w życie uchwały. Uchwała ta zawiera lakoniczne uzasadnienie, w którym wyjaśniono podstawę prawną jej podjęcia i przepisy związane z przesunięciem terminu jej podjęcia z uwagi na stan epidemii.
Podkreślić należy, że obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania. Obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 28aa u.s.g., określającego zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania. Samodzielnym argumentem przemawiającym za koniecznością sporządzenia uzasadnienia do uchwały nie może być także art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera zasadę związania organów administracji publicznej prawem. Nakazuje zatem działać na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszym przypadku sprowadza się do obowiązku rady gminy podjęcia uchwały na podstawie konkretnie wskazanych w podstawie prawnej uchwały przepisów obowiązującego prawa. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, obowiązkowi temu Rada Gminy sprostała.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko WSA w Opolu zawarte w wyroku z 25 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Op 492/21, CBOSA), zgodnie z którym uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią podstawę podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się już z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest odrębne uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały. Należy nadto podkreślić, że każdy z radnych może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania, czy wstrzymali się od głosu obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały Przewodniczącemu Rady Gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania, czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu. Sąd nie jest również uprawniony do rozwiązywania merytorycznych sporów powstałych w trakcie debaty nad raportem o stanie gminy. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się zatem jedynie do stwierdzenia, czy zachowane zostały wymogi określone w art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym, którym ustawodawca wprowadził szczególną konstrukcję podejmowania uchwały (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 829/21).
Zdaniem Sądu brak obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania nie sprzeciwia się celowi przepisów wprowadzonych art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zdaniem projektodawców tych zmian, ich celem było zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej. Mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g., mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy/burmistrza/prezydenta (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania
Należy także podnieść, że zwiększenie uprawnień obywateli (mieszkańców gminy) w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej przejawia się również w tym, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Jednocześnie jednak skutki przeprowadzenia takiego referendum obejmują nie tylko wójta gminy, ale i radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa. W ten sposób eliminowane jest, bądź znacznie zmniejszone, ryzyko sprowadzenia instytucji z art. 28aa u.s.g. do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 956/20, wyrok WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21, CBOSA).
Sąd tym samym nie podzielił prezentowanego w orzecznictwie poglądu zakładającego, że brak uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania w wyniku debaty nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia i jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. np.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 635/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1138/20).
Sąd na podstawie art. 106 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe skarżącej
o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w piśmie procesowym
z 3 marca 2021 r. Wskazać należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu przeprowadzenie dowodu ze wskazanych przez skarżącą dokumentów nie było konieczne dla oceny legalności zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.