III SA/Wr 568/06

III SA/Wr 568/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Józef Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
art. 4  pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Tezy
Burmistrz występujący w charakterze kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt) narusza zakaz przewidziany w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Maja Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Z. Ś. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia 16 sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda D. – powołując się na art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") i art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.b.w.") – stwierdził wygaśnięcie mandatu J. M., Burmistrza Z. Ś.
W uzasadnieniu tego aktu Wojewoda D. wskazał na art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.o.d.g."), według którego osoby wymienione w art. 1 i 2 tej ustawy, w tym także burmistrz, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.
Organ nadzoru ustalił, że J. M., pełniąc funkcję Burmistrza Z. Ś., naruszył zakaz wynikający z art. 4 pkt 6 u.o.d.g., ponieważ wbrew temu przepisowi występował w charakterze kierownika i przedstawiciela zakładu leczniczego dla zwierząt, a mianowicie Gabinetu Weterynaryjnego A w Z. Ś. w okresie od 9 grudnia do 1 stycznia 2006 r.
Analiza art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7-11, art. 15 ust. 1, art. 16 i art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 95, zwanej dalej w skrócie "u.z.l.z.") pozwoliła organowi nadzoru stwierdzić, że świadczenie usług weterynaryjnych w ramach zakładu leczniczego (w tym gabinetu weterynaryjnego) jest formą prowadzenia działalności gospodarczej. Stosownie bowiem do postanowień art. 2 ust. 2 u.z.l.z., lekarz weterynarii może świadczyć usługi weterynaryjne w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt, przy czym jest to działalność prowadzona w sposób ciągły i zorganizowany, jej zaś celem jest uzyskiwanie dochodu (wynagrodzenia) z tytułu działalności zakładu leczniczego (gabinetu weterynaryjnego). Uznaniu działalności gabinetu weterynaryjnego za działalność gospodarczą nie sprzeciwia się art. 1 ust. 3 u.z.l.z., według którego do zakładów leczniczych dla zwierząt nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), gdyż obecnie ustawa ta obowiązuje tylko w części regulującej problematykę ewidencji indywidualnej działalności gospodarczej, dla której organem ewidencyjnym jest organ wykonawczy gminy. Ustawa ta nie ma zastosowania do zakładów leczniczych dla zwierząt, albowiem odrębne reguły dotyczące obowiązku ewidencyjnego zawiera ustawa o zakładach leczniczych dla zwierząt.
Wojewoda D. ustalił, że J. M. – Burmistrz Z. Ś., działając w charakterze kierownika Gabinetu Weterynaryjnego A (utworzonego przez D. M.) w Z. Ś., wystąpił w dniu 9 grudnia 2005 r. o wpis tego zakładu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt, prowadzonej przez Okręgową Radę Lekarsko-Weterynaryjną D. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej we W. Wniosek został złożony w wykonaniu art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.z.l.z., jego zaś wniesienie miało na celu dostosowanie zakładu leczniczego dla zwierząt, prowadzonego na podstawie dotychczasowych zasadach, do nowych reguł określonych w u.z.l.z. (art. 33 tej ustawy).
Organ nadzoru ustalił, że na wniosku o wpis do ewidencji J. M. podpisał się jako kierownik gabinetu weterynaryjnego, i jako kierownik widniał on również w załączonym do wniosku regulaminie Gabinetu Weterynaryjnego A. Skutkiem tego wniosku była uchwała Okręgowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej D. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej we W. z dnia 28 grudnia 2005 r. o wpisie zakładu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt, przy czym z § 1 ust. 2 tiret czwarte tej uchwały wynika, że w ewidencji w rubryce czwartej wpisano lekarza weterynarii J. M., jako pełniącego funkcję kierownika Gabinetu Weterynaryjnego A.
Zdaniem organu nadzoru, ustawowe upoważnienie kierownika do złożenia wniosku o wpis zakładu leczniczego dla zwierząt do ewidencji mieści się w zakresie pojęciowym "przedstawicielstwa" w rozumieniu art. 4 ust. 6 u.o.d.g. Kierownik zakładu leczniczego dla zwierząt jest bowiem – na podstawie art. 17 ust. 1 u.z.l.z. – ustawowo upoważniony do działania w imieniu i na rzecz podmiotu, który utworzył zakład, gdyż ma on wyłączne prawo reprezentowania zakładu leczniczego w zakresie czynności polegającej na złożeniu wniosku o wpis zakładu leczniczego dla zwierząt do ewidencji. Kierownik działa więc tutaj w charakterze przedstawiciela w prowadzeniu działalności gospodarczej. Wykonywanie funkcji kierownika polega także na zarządzaniu działalnością gospodarczą. Kierownik zakładu jest wyposażony w kompetencje do podejmowania wiążących decyzji w zakresie danej działalności, co wynika wprost ze sprawowanej funkcji i obowiązków nałożonych na kierownika przez ustawę o zakładach leczniczych dla zwierząt.
W ocenie organu nadzoru, działalności J. M. nie można uznać za podjęcie jedynie czynności przygotowawczych do prowadzenia działalności gospodarczej przez D. M., gdyż D. M. prowadzi działalność w formie Gabinetu Weterynaryjnego A co najmniej od 1998 r. W takiej sytuacji złożenie przez J. M. wniosku o wpis zakładu do ewidencji miało na celu dostosowanie dotychczasowej działalności do nowych zasad prawnych, a więc służyło kontynuowaniu działalności gospodarczej, a nie jej rozpoczęciu.
Stanowiska Wojewody D. w kwestii naruszenia przez J. M. art. 4 pkt 6 u.o.d.g. nie zmienił fakt złożenia przez J. M. w dniu 16 stycznia 2006 r. do Okręgowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej D. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej we W. oświadczenia o konieczności wykreślenia go z ewidencji z powodu przeszkód prawnych, jak i twierdzenie J. M., że nigdy nie podpisał umowy o wykonywanie funkcji kierownika.
Według organu nadzoru, wprawdzie prowadzący zakład D. M. powierzył funkcję kierownika K. K., ale – jak wynika z umowy – nastąpiło to dopiero od 1 stycznia 2006 r., a więc po dniu 9 grudnia 2005 r., w którym J. M., działający w charakterze przedstawiciela, złożył wniosek o wpis do ewidencji. Ponadto z zeznań D. M. nie wynika, by J. M., składając wniosek o wpis do ewidencji, działał bez jakiegokolwiek upoważnienia D. M., bez jego wiedzy i zgody. Zdaniem organu nadzoru, jest wręcz przeciwnie, gdyż to D. M. powiadomił Okręgową Radę Lekarsko-Weterynaryjną D. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej we W. o zmianie w regulaminie Gabinetu Weterynaryjnego polegającej na zastąpieniu kierownika J. M. przez K. K., co oznacza, że wcześniejsze czynności J. M. musiały wynikać z faktycznie pełnionej i uzgodnionej między zainteresowanymi osobami funkcji.
Wojewoda D. – mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.d.g., art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.b.w. oraz art. 98a ust. 1 u.s.g. – wezwał Radę Miejską w Z. Ś. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu J. M. – Burmistrza Z. Ś. w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował organ nadzoru, że Rada Miejska nie podjęła żądanej uchwały. Wobec bezskutecznego upływu terminu do podjęcia uchwały, Wojewoda poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o planowanym wydaniu zarządzenia zastępczego. Następnie zaś – działając na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. – stwierdził wygaśnięcie mandatu J. M., Burmistrza Z. Ś.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Z. Ś. zarzuciła, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest niezgodne z prawem, gdyż narusza ono w szczególności art. 4 pkt 6 u.o.d.g. przez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że jednorazowa czynność podpisania wniosku o rejestrację Gabinetu Weterynaryjnego stanowi zarządzanie, przedstawicielstwo lub pełnomocnictwo w działalności gospodarczej, oraz przez przyjęcie domniemania, że pojęcie "kierownik" jest odpowiednikiem, synonimem pojęcia "zarządzający", "pełnomocnik", "przedstawiciel". Ponadto organ nadzoru naruszył, zdaniem strony skarżącej, art. 1 ust. 3 u.z.l.z. przez przyjęcie, że działalność weterynaryjna podlega ustawie Prawo działalności gospodarczej.
Strona skarżąca wskazała, że do 31 grudnia 2005 r. usługi weterynaryjne były działalnością gospodarczą, która nie wymagała zatrudnienia kierownika, gdyż wykonywał ją bezpośrednio podmiot świadczący usługi. Do tego terminu nie było również obowiązku zarejestrowania działalności w formie gabinetu weterynaryjnego, a kierownik takiej jednostki stał się niezbędny dopiero od stycznia 2006 r. D. M. prowadził trzy gabinety i zarządzał nimi samodzielnie, jednakże – wobec zmiany przepisów – zarejestrowanie tej działalności od stycznia 2006 r. stało się nową działalnością w formie gabinetu weterynaryjnego.
W ocenie strony skarżącej, niezdefiniowanego w ustawie pojęcia "kierownik" nie można utożsamiać z takimi pojęciami, jak "zarządzający", "pełnomocnik", "przedstawiciel".
Z treści art. 16 ust. 1 u.z.l.z. Gmina wywiodła, że świadczenie usług weterynaryjnych może nastąpić dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji. Tak więc przedsięwzięte przed tym terminem czynności przygotowawcze nie są równoznaczne z prowadzeniem gabinetu weterynaryjnego, co oznacza, że nie można być pełnomocnikiem, zarządcą lub przedstawicielem gabinetu, którego jeszcze nie ma. Samo podpisanie wniosku o wpis do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej ani weterynaryjnej. Zakazy określone w art. 4 ust. 6 u.o.d.g. dotyczą działalności już prowadzonej, zarejestrowanej, nie zabraniają natomiast dokonywania czynności przygotowawczych i nie przewidują za to sankcji.
Strona skarżąca podniosła, że podpisanie przez Burmistrza wniosku o wpis do ewidencji gabinetu weterynaryjnego było jednorazową czynnością przygotowawczą, stanowiącą pomoc udzieloną D. M. w celu podjęcia przez niego działalności leczniczej w tym gabinecie według zasad obowiązujących od początku 2006 r. Dlatego też Burmistrz mógłby być kierownikiem gabinetu dopiero po zarejestrowaniu, natomiast w zaistniałej sytuacji mógł on być ewentualnym kandydatem na kierownika, przygotowującym dokumenty niezbędne do rejestracji.
W skardze podkreślono, że niezwłocznie po otrzymaniu uchwały o wpisie gabinetu weterynaryjnego do ewidencji, a jeszcze przed jej uprawomocnieniem, Burmistrz wniósł o wykreślenie go z funkcji kierownika. Z dniem 1 stycznia 2006 r. funkcję tę – na podstawie umowy zlecenia – objął lek. wet. K. K.
Zdaniem strony skarżącej, ustawa o zakładach leczniczych dla zwierząt wyłączyła usługi weterynaryjne spod działania ustawy o swobodzie gospodarczej, nie określiła jednak, jak należy pojmować działalność leczniczo-weterynaryjną (jako gospodarczą czy też inną). Ustawa o zakładach leczniczych dla zwierząt jest przepisem szczególnym względem ustawy prawo działalności gospodarczej i ustawy o swobodzie gospodarczej.
Według strony skarżącej, przepisy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowią ograniczenia prawa i wolności obywatelskich zagwarantowanych Konstytucją, dlatego też nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Nie można domniemywać, że działalność wyjęta spod przepisów ustawy o działalności gospodarczej jest jednak nią objęta, ani też przyjmować, że pojęcie "kierownik" jest równoznaczne z pojęciem "przedstawiciel", "pełnomocnik".
W odpowiedzi na skargą Wojewoda D., ustosunkowawszy się do zarzutów strony skarżącej, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu przez jego uchylenie (art. 148 u.p.p.s.a.).
Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Dyspozycja zawarta w art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia sądu do wyjścia w kontroli poza granice zaskarżenia, ale wskazuje także na obowiązek takiego postępowania sądu administracyjnego (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 434).
Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy burmistrz występujący w charakterze kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt) narusza zakaz przewidziany w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Z twierdzącą odpowiedzią na tak postawione zagadnienie wiąże się bowiem powstający ex lege skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu takiego burmistrza (art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne) oraz obowiązek rady gminy do stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcia tegoż mandatu (art. 26 ust. 2 tejże ustawy). W przypadku zaniechania rady gminy w tym zakresie, wojewoda wzywa ten organ do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w razie zaś bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda – po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej – wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma uregulowanie zawarte w art. 4 pkt 6 u.o.d.g., według którego osoby wymienione w art. 1 i 2 tej ustawy, w tym także burmistrz (art. 2 pkt 6 u.o.d.g.), w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.
Przywołany przepis jest jedną z istotnych regulacji mających na celu zapobieganie nieakceptowanym zarówno przed porządek prawny, jak i elementarne zasady współżycia społecznego, zjawiskom korupcji i wykorzystywania pełnionych funkcji publicznych do celów niedających się pogodzić z rolą państwa i jego organów. Tym też można uzasadniać ograniczenie jednej z konstytucyjnie gwarantowanej wolności, polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej przez każdy podmiot (art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji RP). Trzeba również podkreślić, że art. 4 pkt 6 u.o.d.g., który – poprzez eliminację, budzących w praktyce wątpliwości i trudności, ogólnych kryteriów ocennych, zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 56, poz. 276) – skonkretyzował przesłanki zakazu pewnych działań, czy też podejmowania przedsięwzięć przez oznaczoną klasę podmiotów, był przedmiotem oceny według konstytucyjnych kryteriów. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się sprzeczności art. 4 pkt 6 u.o.d.g. ani z art. 32 i art. 65 Konstytucji, ani też z art. 22 ustawy zasadniczej, podkreślając, że przewidziane ograniczenia odnoszą się do wysokich funkcjonariuszy samorządu terytorialnego, gospodarujących mieniem komunalnym i wykonujących budżet gminy, których decyzje wywołują niejednokrotnie bezpośrednie skutki w sferze funkcjonowania indywidualnie określonych podmiotów gospodarczych (wyrok TK z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK 1999, Nr 5, poz. 101). Ograniczenia w sferze wolności gospodarczej mają więc zmierzać do zapobiegania angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność lub uczciwość, ale także podważać autorytet organów władzy publicznej i osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała TK z dnia 13 czerwca 1994 r., W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21 z glosą P. Sarneckiego, Przegląd Sejmowy 1994, Nr 3). Wspomniane względy wskazywały więc na ważny interes społeczny, który uzasadniał wprowadzenie jasnych i bezwzględnych zakazów, niedopuszczających "luzów interpretacyjnych", by uniknąć sytuacji występujących pod rządami poprzedniej ustawy antykorupcyjnej.
W kontekście poczynionych uwag, istotne staje się ustalenie i ocena, czy organ nadzoru nie naruszył prawa przyjmując, że burmistrz występujący jednocześnie w charakterze kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt wypełnił takim postępowaniem przesłanki ujęte w art. 4 pkt 6 u.o.d.g.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje – wbrew odmiennemu przekonaniu i twierdzeniu strony skarżącej – że J. M., pełniąc funkcję Burmistrza Z. Ś., występował w charakterze kierownika Gabinetu Weterynaryjnego A (z siedzibą w Z. Ś.), który stanowi jedną z postaci zakładu leczniczego dla zwierząt (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.z.l.z.). Fakt ten wynika wprost z wniosku złożonego w Okręgowej Radzie Lekarsko-Weterynaryjnej D. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej we W. w dniu 9 grudnia 2005 r. – podpisanego przez J. M. (podpis kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt) i opatrzonego jego pieczęcią, jako lekarza weterynarii. We wniosku tym, w rubryce "imię i nazwisko kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt" figuruje "J. M.; również we "Wzorcowym regulaminie zakładu leczniczego dla zwierząt", nadanym przez D. M. (podmiot tworzący i prowadzący zakład), wskazuje się w punkcie V. 1., że funkcję kierownika zakładu pełni lek. wet. J. M., personel zaś stanowi D. M. (prawo wykonywania zawodu Nr [...]). Także w uchwale Rady D. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej we W. z 28 grudnia 2005 r. o wpisie zakładu do ewidencji zakładów leczniczych wskazuje się lek. wet. J. M. jako składającego wniosek, zaś w rubryce czwartej – imię i nazwisko kierownika zakładu – napisano "lek. wet. J. M.".
W aktach administracyjnych (na karcie 75) jest również oświadczenie podpisane przez J. M. (jako kierownika zakładu weterynaryjnego – z pieczęcią lekarską oraz podpis D. M., jako osoby prowadzącej gabinet weterynaryjny) następującej treści: "Oświadczam, że na podst. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt [...] gabinet weterynaryjny do dnia 1 stycznia 2006 r. dostosuje swoje warunki do wymogów ww. ustawy i rozporządzenia". Powołanie się na art. 33 ust. 2 oraz oświadczenie o "dostosowaniu" zakładu do nowych przepisów potwierdza – wbrew stanowisku skarżącego – że zakład leczniczy dla zwierząt już istniał (nie była więc to pierwsza czynność rejestracyjna, co nie pozwala zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zakładu leczniczego jeszcze nie było, gdyż nie został jeszcze zarejestrowany, a więc że nie mógł także działać jego kierownik) a chodziło o przystosowanie tej jednostki do nowych warunków prawnych. W takim stanie faktycznym przesądzająca jest treść art. 17 ust. 1 u.z.l.z., według którego podstawą podjęcia przez okręgową radę lekarsko-weteryna-ryjną uchwały w sprawie wpisu zakładu leczniczego dla zwierząt do ewidencji jest wniosek kierownika zakładu. Gdyby bowiem J. M. – występując z wnioskiem o rejestrację – nie pełnił roli kierownika takiego zakładu, jego wniosek nie znalazłby odzwierciedlenia w pozytywnej dla wnioskodawcy uchwale Okręgowej Rady D. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej we W. z dnia 28 grudnia 2005 r. Wadliwy wniosek, zgłoszony przez osobę nie mającej statusu kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt, musiałby bowiem albo zostać skorygowany, ewentualnie uzupełniony (art. 64 K.p.a.), albo spotkałby się z decyzją odmawiającej wpisu do ewidencji (art. 17 ust. 3 u.z.l.z.).
W takim stanie rzeczy Wojewoda D. niewadliwie – zdaniem Sądu – ustalił i ocenił, że J. M., dokonując wspomnianych wcześniej czynności, występował w charakterze kierownika zakładu leczenia dla zwierząt – gabinetu weterynaryjnego w czasie pełnienia funkcji Burmistrza Z. Ś.
Rozważenia z kolei wymaga zagadnienie, czy sprawowanie przez burmistrza roli kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt mieści się w zakresie obowiązywania zakazu ujętego w art. 4 pkt 6 u.o.d.g. Istotne staje się więc, po pierwsze, przesądzenie czy prowadzenie takiego zakładu i świadczenie w zakresie jego działania usług weterynaryjnych (art. 2 u.z.l.z.) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 4 pkt 6 u.o.d.g., po drugie zaś – w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – wskazanie, które z zachowań określonych w art. 4 pkt 6 u.o.d.g. można przyporządkować kierownikowi takiego zakładu.
W kwestii pierwszej należy przede wszystkim zauważyć, że już sam zakres przedmiotowy art. 4 pkt 6 u.o.d.g. wskazuje na szerokie rozumienie ujętej w nim "działalności gospodarczej", skoro wyłączenia dotyczą jedynie "działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego." Określenia działalności gospodarczej występujące zarówno w obowiązujących, jak i uchylonych aktach prawnych pozwalają wydobyć cechy charakterystyczne oraz istotę takiej działalności. Można tu sięgnąć do art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 183, poz. 1087 ze zm.), według którego działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W poprzedzającej ten akt prawny ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej za działalność gospodarczą uznawano zarobkowa działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. W obu określeniach pojawia się m. in. działalność zarobkowa polegająca na wykonywaniu usług. W takim zakresie daje się pomieścić również świadczenie usług z zakresu medycyny weterynaryjnej (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.l.z.). Jeżeli bowiem wynagrodzenie za świadczone przez zakład leczniczy dla zwierząt usługi weterynaryjne ma charakter umowny, to w kalkulacji odpłatności za takie usługi występują także elementy zysku (dochodu), co wskazuje na – charakterystyczną dla wszelkiej działalności gospodarczej – przesłankę zarobku.
Dotychczasowych wywodów nie burzy powołanie się strony skarżącej na art. 1 ust. 3 u.z.l.z. Wprawdzie przepis ten stanowi, że do zakładów leczniczych dla zwierząt nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, jednakże uregulowanie to, po pierwsze, nie pozbawia świadczenia usług weterynaryjnych cech charakterystycznych dla działalności gospodarczej, gdyż nie jest to jedyne źródło prawa wskazujące na rozumienie działalności gospodarczej, po drugie zaś – w aktualnym stanie prawnym akt ten obowiązuje jedynie w szczątkowej postaci (w zakresie rejestracji indywidualnych przedsiębiorców) i nie zawiera jakiegokolwiek określenia działalności gospodarczej. Z tych też względów nie można postawić Wojewodzie D. skutecznego zarzutu, że uznając świadczenie usług weterynaryjnych za działalność gospodarczą, o której mowa w art. 4 pkt 6 u.o.d.g., naruszył art. 1 ust. 3 u.z.l.z.
Co zaś się tyczy drugiej z zasygnalizowanych wcześniej kwestii, tj. wskazania, które z zachowań określonych w art. 4 pkt 6 u.o.d.g. można przyporządkować kierownikowi zakładu leczniczego dla zwierząt, należy stwierdzić, że Wojewoda D. nie naruszył prawa, wskazując w rozpoznawanej sprawie na występowanie J. M. w charakterze przedstawiciela, podejmującego działania na rzecz podmiotu prowadzącego zakład leczniczy dla zwierząt. Jeśli bowiem chodzi o złożenie wniosku o rejestrację zakładu, to ustawowe kompetencje kierownika takiej jednostki wynikają wprost z art. 17 ust. 1 u.z.l.z. Można wręcz twierdzić, że przepis ten jest źródłem przedstawicielstwa ustawowego w podanym tam zakresie, dlatego też zbędne tu było udzielanie kierownikowi pełnomocnictwa w drodze odrębnej czynności prawnej upoważniającej. Trzeba nadto wskazać na inne, przewidziane w ustawie o zakładach leczniczych dla zwierząt, kompetencje przedstawicielskie kierownika zakładu leczniczego. Oprócz bowiem upoważnienia do złożenia wniosku o wpis do ewidencji, w treści wniosku musi znaleźć się "oświadczenie kierownika zakładu, że kierowany przez niego zakład leczniczy dla zwierząt spełnia wymagania określone odpowiednio w art. 7-11" u.z.l.z. (art. 17 ust. 2 pkt 5 tej ustawy) oraz imię i nazwisko kierownika zakładu (art. 17 ust. 2 pkt 6 u.z.l.z.), które jest także niezbędnym elementem ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt (art. 16 ust. 4 pkt 3 u.z.l.z.). Na przedstawicielskie kompetencje kierownika zakładu wskazują również regulacje zawarte w art. 23 ust. 3, 5 i 6 u.z.l.z., a dotyczące reprezentacji wykonywanej na mocy ustawy przez kierownika zakładu. Kontrola sprawowana przez okręgową radę lekarsko-weterynaryjną w ramach nadzoru musi bowiem odbywać się w obecności kierownika zakładu lub osoby przez niego upoważnionej, zaś sporządzony z takiej kontroli protokół podpisują wszystkie osoby przeprowadzające kontrolę oraz kierownik zakładu albo osoba przez niego upoważniona, przy czym kierownik zakładu albo osoba przez niego upoważniona mogą zgłosić uwagi do protokołu. W przypadku odmowy złożenia podpisu przez kierownika zakładu albo osobę przez niego upoważnioną należy zamieścić o tym wzmiankę w protokole.
W kontekście przywołanych regulacji Wojewoda D. miał dostateczne podstawy faktyczne i prawne, by pełnienie przez J. M. funkcji kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt objąć zakresem art. 4 pkt 6 u.o.d.g.
Poczynione rozważania pozwalają twierdzić, że burmistrz występujący w charakterze kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt) narusza zakaz przewidziany w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Odnosząc się do argumentu strony skarżącej o podjęciu przez burmistrza działań zmierzających do anulowania pełnionej przez niego funkcji kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt, należy zauważyć, że późniejsza zmiana kierownika zakładu (wniosek złożony w D. Izbie Lekarsko-Weterynaryjnej w dniu 16 stycznia 2006 r.) nie niweczy naruszenia prawa przez Burmistrza, tj. art. 4 pkt 6 u.o.d.g., gdyż skutki prawne, związane z zaistnieniem sytuacji opisanej w tym przepisie, powstają z mocy prawa (art. 26 ust. 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 5 ust. 1 u.o.g.d.), co wyklucza jakąkolwiek sanację. Późniejsze zaprzestanie zakazanej działalności nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem wymienione przepisy nie przewidują instytucji przywrócenia czy też odrodzenia mandatu, który wygasł ex lege (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2004 r., II SA/Bk LEX Nr 173753). Trzeba przy tym podkreślić, że wobec skutków prawnych wynikających wprost z ustawy, zarówno uchwała rady gminy, jak i zarządzenie zastępcze wojewody, mają charakter aktów deklaratoryjnych (zob. orzeczenia NSA – wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1417/04, LEX Nr 169440; wyrok z dnia 11 grudnia 2003 r., SA/Rz 925/03, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2004, Nr 4, poz. 108; uchwałę z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 50; także P. Chmielnicki, W. Kisiel, Rozstrzygnięcie nadzorcze i zarządzenie zastępcze: alternatywa czy współwystępowanie, Finanse Komunalne 2005, Nr 7-8).
Skoro wszczęte skargą Gminy Z. Ś. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie D. skutecznego zarzutu naruszenia prawa wydanym przez ten organ zarządzeniem zastępczym, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji wyroku.