III SA/WR 557/21

III SA/Wr 557/21 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Ö. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., znak: 470000/71/516759/2020/RDZ-ODW-ZPWWO, w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia obowiązkowe za kwiecień 2020 r. postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. A. Ö. (dalej jako: "strona skarżąca") wniósł przez pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: "Sąd") skargę m.in. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej jako: "organ") z dnia 29 października 2020 r., znak: 470000/71/516759/2020/RDZ-ODW-ZPWWO, w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia obowiązkowe za kwiecień 2020 r.
Powyższą skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 15 lutego 2021 r. wezwał, pełnomocnika skarżącego do nadesłania pełnomocnictwa, z którego wynika: a) upoważnienie do reprezentowania skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz, że b) spełnia wymogi do reprezentowania strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, określone w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., w terminie 7 dni, pod rygorem pominięcia pełnomocnika w postępowaniu sądowym.
Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2703/20, WSA w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Po przekazaniu przez WSA w Warszawie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarga zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 557/21.
Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r., doręczonym w dniu 3 grudnia 2021 r., wezwano stronę skarżącą do wykazania, że jego pełnomocnik spełnia wymogi do reprezentowania strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, określone w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź do przesłania odpisu skargi podpisanej przez stronę skarżącą w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.
W dniu 9 grudnia 2021 r. skarżący nadał w placówce pocztowej odpis skargi z dnia 13 listopada 2020 r., opatrzony własnoręcznym podpisem.
W wykonaniu zarządzenia z dnia 4 stycznia 2022 r. wezwano pełnomocnika organu do uzupełnienia wspólnych akt administracyjnych przez dołączenie weryfikacji podpisu elektronicznego pod wnioskiem skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. oraz decyzjami wydanymi w sprawie – w terminie 7 dni.
Następnie w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 11 stycznia 2022 r., organ pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. uzupełnił akta administracyjne poprzez przedłożenie urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP) wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek oraz danych podpisu elektronicznego złożonego przez M. S.
Pismem z dnia 2 lutego 2022 r., w wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia 2 lutego 2022 r., wezwano pełnomocnika organu do nadesłania oryginału bądź uwierzytelnionej kopii decyzji wydanej w sprawie, w terminie 7 dni.
W wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia 28 lipca 2022 r., wezwano pełnomocnika organu, by w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania uzupełnił wspólne akta administracyjne poprzez: 1) nadesłanie dokumentu umożliwiającego weryfikację podpisu pod wnioskiem skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r. (pełnomocnik organu nie nadesłał wskazanego dokumentu przy piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu z dnia 13 stycznia 2022 r.); 2) nadesłanie wydruków decyzji doręczonych stronie skarżącej drogą elektroniczną oraz ustosunkowanie się do rozbieżności pomiędzy osobą podpisaną na decyzjach znajdujących się w aktach administracyjnych, a nadesłanymi przy piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. danymi podpisu elektronicznego pod decyzjami. Uzasadniając powyższe żądanie wskazano, że nadesłane akta administracyjne zawierają decyzje opatrzone podpisem własnoręcznym D. J.-Ż. - Kierownika Wydziału Realizacji Dochodów. Jednocześnie do akt administracyjnych dołączono Urzędowe Poświadczenie Doręczenia, wystawione przez platformę PUE, wskazujące na doręczenie decyzji drogą elektroniczną. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 13 stycznia 2022 r. pełnomocnik organu przesłał dane podpisu elektronicznego pod decyzję, w którym to dokumencie jako podpisujący została wskazana M. S., a nie jak wynika z decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych D. J. – Ż.. Jednocześnie nadesłane dane podpisu elektronicznego mają podany inne identyfikatory pisma, niż te wynikające z Urzędowych Poświadczeń Doręczenia decyzji.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik organu wyjaśniła, że decyzja została podpisana przez kierownika Wydziału Realizacji Dochodów zgodnie z udzielonym jej przez Prezesa Zakładu pełnomocnictwem do podpisywania decyzji. Decyzja została wysłana przez portal PUE do nadawcy wniosku przez pracownika Zakładu, zgodnie z posiadanymi uprawnieniami posługiwania się kwalifikowanym certyfikatem i podpisem elektronicznym (jako czynność techniczna). Ponadto w załączeniu przekazano wydruki decyzji doręczone stronie skarżącej wraz z Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia, danymi podpisu elektronicznego oraz upoważnieniami umieszczonymi na stronie BIP organu.
W wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia 14 września 2022 r. wezwano pełnomocnika organu do wyjaśnienia, w terminie 7 dni, czy doręczone stronie skarżącej przez platformę e-PUAP decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r. znak: 470000/71/516759/2020/RDZ-ODW-ZPWWO, znak: 470000/71/516750/2020/RDZ-ODW-ZPWWO, znak: 470000/71/516769/2020/RDZ-ODW-ZPWWO, zostały podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym osoby posiadającej upoważnienie do wydawania decyzji, tj. D. J.–Ż., oraz do nadesłania danych podpisu elektronicznego złożonego przez tę osobę na decyzjach doręczonych stronie skarżącej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ poinformował, że doręczone stronie skarżącej ww. decyzje nie zostały podpisane przez D. J.-Ż., a kwalifikowanym certyfikatem i podpisem elektronicznym posługiwała się M. S., zgodnie z posiadanymi uprawnieniami do dokonania czynność technicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej także: p.p.s.a.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do Sądu jest uprzednie otrzymanie przez stronę rozstrzygnięcia w sprawie, a następnie wniesienie skargi w ww. terminie, w trybie przewidzianym w art. 54 § 1 p.p.s.a., tj. za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi.
Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie brzmieniem art. 14 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej jako: k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346, 568, 695, 1517 i 2320), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej (§ 1). Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (§ 2).
Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie brzmieniem art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5)rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
W świetle powyższych unormowań decyzja wydana przez organ administracji w formie dokumentu elektronicznego musi być opatrzona podpisem elektronicznym weryfikowalnym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że spośród wyżej wymienionych składników decyzji w przypadku naruszeń formy prawnej, jako minimum elementów traktuje się cztery składniki tj.: wskazanie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok NSA z dnia 20.07.1981 o sygn. akt SA 1163/81 publ. OSPiKA 1982, Nr 9 – 10, poz. 169 oraz wyrok NSA z 30.07.1982 o sygn. akt I SA 547/82). Powyższe oznacza, że brak podpisu, obok braku określenia organu wydającego akt, adresata aktu i rozstrzygnięcia, jako jednego z czterech składników minimum elementów decyzji, oznacza, że nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez uprawniony organ, tj. z decyzją administracyjną, lecz z tzw. "nieaktem".
Niezbędne minimum elementów powinien zawierać przede wszystkim ten egzemplarz, który jest skierowany do strony i którego doręczenie równoznaczne jest z wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. Jedną z cech decyzji administracyjnej jest bowiem jej zewnętrzny charakter, co oznacza, że musi on być doręczony lub zakomunikowany stronie. Na podstawie art. 109 § 1 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, a więc jej oryginału, a nie jej odpisu, czy też kopii. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2932/12).
Skutki prawne doręczenia decyzji określa art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z powyższego unormowania wynika, że samo wydanie decyzji nie wystarcza, aby weszła ona do obrotu prawnego. Tak długo jak nie zostanie doręczona stronie, nie wywiera żadnych skutków materialnych i procesowych, nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1326/07).
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wybór formy załatwienia sprawy: pisemna oraz elektroniczna wymusza na organie administracji dokonywanie konkretnych czynności w danym postępowaniu w odpowiedniej formie. Organ nie może w sposób hybrydowy tworzyć dokumentów w formie pisemnej i doręczać ich w formie elektronicznej bez kwalifikowanego podpisu elektronicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2017 r., III SA/Wa 3380/15). Zatem w przypadku, gdy decyzja podpisana jest własnoręcznie, wówczas powinna zostać doręczona stronom na piśmie, natomiast gdy decyzja podpisana jest elektronicznie, powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Ponadto, dla wywołania skutków prawnych przewidzianych dla doręczenia decyzji administracyjnej niezbędne jest podpisanie przez osobę upoważnioną do wydania decyzji podpisem elektronicznym załącznika zawierającego treść decyzji. Kopia decyzji papierowej zapisana w formie pliku pdf nie jest decyzją wydaną w formie elektronicznej, ponieważ nie zawierała podpisu elektronicznego osoby upoważnionej do jej wydania. Podpisu tego nie zastępuje podpis elektroniczny pracownika organu na piśmie przewodnim z załącznikiem pdf stanowiącym zeskanowaną pisemną decyzję. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale sygn. akt I FPS 2/21 z dnia 6 grudnia 2021 r., załącznik do pisma ogólnego ePUAP nie stanowi z pismem ogólnym "nierozłącznej całości" i może być rozłączony od pisma ogólnego. Niedopuszczalna byłaby sytuacja, by po rozłączeniu załącznika od pisma ogólnego nie zachował on żadnej ważności. Tak by się stało, gdyby załącznik do pisma ogólnego nie posiadał odrębnego podpisu. Decyzja powinna być samodzielnym dokumentem elektronicznym opatrzonym wymaganym podpisem (tak również WSA w Łodzi w postanowieniu z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 652/21).
W aktach rozpoznawanej sprawy znajdują się oryginały decyzji podpisanych tylko w sposób tradycyjny (własnoręcznie). Jednocześnie zaskarżona decyzja ZUS z dnia 29 października 2020 r. została przesłana stronie skarżącej w postaci dokumentu elektronicznego, o czym świadczy urzędowe poświadczenie doręczenia wygenerowane przez platformę ePUAP. Z wyjaśnień organu oraz z dołączonych doń dokumentów wynika, że podpis elektroniczny złożony został jedynie na piśmie zawierającym informację o wysyłce załącznika zawierającego treść decyzji i należał do pracownika organu uprawnionego jedynie do dokonywania czynności technicznej wysłania decyzji. Sam załącznik zawierający treść decyzji nie został natomiast opatrzony podpisem elektronicznym osoby upoważnionej do wydania decyzji.
W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została stronie skarżącej doręczona, w formacie niespełniającym formalnoprawnych, tzn. z brakiem podpisu (kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego czy też podpisu osobistego) osoby upoważnionej do jej wydania, co powoduje, iż dokument ów – jako pozbawiony jednego z konstytutywnych elementów decyzji - nie może być za taką decyzję uznany, stanowiąc tzw. "nieakt" nierodzący żadnych skutków w sferze prawnej. W konsekwencji wywiedzioną przez stronę skarżącą skargę - jako przedwczesną - uznać należy za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a.
Rolą organu będzie doręczyć stronie decyzję w formie prawem przewidzianej tzn. w oryginale. Dopiero doręczenie stronie oryginału decyzji (zawierającej stosowny podpis), co organ powinien uczynić organ w wykonaniu niniejszego postanowienia, umożliwi skarżącemu skorzystanie z prawa do wniesienia skargi.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.