III SA/Wr 526/21

III SA/Wr 526/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2200
art. 92a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Nikiforów, asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2021 r., nr BP.501.412.2021.1278.DL1.39048 w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 1.051 (tysiąc pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan faktyczny
1. Postępowanie przed organami administracji
Decyzją z dnia 24 maja 2021 r. (nr BP.501.412.2021.1278.DL1.39048) Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako: organ), po rozpatrzeniu odwołania M. J. (dalej jako: strona skarżąca, strona), utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 lutego 2021 r. (nr WITD.DI.0152.I0038/13/12) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 350,00 zł za naruszenie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego.
Jak wyjaśnił organ w treści uzasadnienia, podczas przeprowadzonej w dniu 30 września 2020 r. na drodze krajowej nr 3 kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...], stwierdzono i utrwalono w protokole, że pojazdem tym wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz strony skarżącej. W toku kontroli stwierdzono niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy po analizie danych zawartych na karcie kierowcy w okresie od dnia 2 września 2020 r. do dnia 30 września 2020 r. (łącznie brak 19 wpisów manualnych aktywności kierowcy) oraz brak spełnienia wymogu wprowadzenia symbolu państwa rozpoczęcia dziennego okresu pracy kierowcy w dniach: 2, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 22, 23, 24, 25, 28, 29 i 30 września 2020 r. (łącznie kierowca nie dokonał 18 wpisów manualnych).
W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy. Mając na uwadze treść lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, dalej: u.t.d.), nałożono karę w wysokości 1 850,00 zł.
Wskazał też organ, że w pamięci tachografu cyfrowego zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, zadeklarowany jest inny numer rejestracyjny pojazdu niż ten znajdujący się na tablicy rejestracyjnej i dowodzie rejestracyjnym. W pamięci tachografu cyfrowego wskazano nr rej. [...], zaś na tablicy rejestracyjnej znajdował się nr rej. [...]. Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji nałożył karę w wysokości 1 000,00 zł zgodnie z lp. 6.1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.
W zakresie ostatniego ze stwierdzonych naruszeń, organ wyjaśnił, że na karcie kierowcy nie zapisano daty poprzedniego odczytu danych, choć wynikający z przepisów art. 1 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 168, str. 16) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekroczyć 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Z tego powodu organ pierwszej instancji nałożył karę w wysokości 500,00 zł zgodnie z lp. 6.3.17. załącznika nr 3 do u.t.d.
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania skutkującego brakiem odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnej, organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 92b u.t.d. wyłączający odpowiedzialności przewoźnika za naruszenia, ponieważ dotyczy on jedynie naruszeń czasu pracy kierowcy, które nie zostały w analizowanej sprawie stwierdzone. W przypadku natomiast możliwości zastosowanie art. 92c u.t.d. przewidującego podobny mechanizm wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika, organ podkreślił, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodu, iż do naruszeń doszło w okolicznościach, których nie mogła przewidzieć i na które nie miała wpływu. Wskazał dalej, że kalibracja tachografu oraz terminowe wczytywanie danych są obowiązkami należącymi do przedsiębiorców, tym samym nie sposób uznać, aby strona nie miał wpływu na powstanie tych naruszeń. Oceniając z kolei zasadność odmowy przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji zawnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów (przesłuchanie świadka – kierowcy oraz strony, jak również zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w Głogowie o przekazanie informacji, że kontrolowany pojazd w dniu jej przeprowadzania to ten sam pojazd co pojazd o numerze rejestracyjnym [...] oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu urządzeń rejestrujących na okoliczność wykazania, iż tachograf był w pełni sprawny i nieuszkodzony) podkreślił, że strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających prawidłową organizację pracy czy fakt, iż do naruszeń doszło w okolicznościach, których strona nie mogła przewidzieć, tym samym działania podjęte w tym przypadku przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. W dalszej natomiast kolejności organ podał, że nie doszło do naruszeń pozostałych zarzucanych w odwołaniu przepisów postępowania.
2. Postępowaniem przed sądem administracyjnym
W skardze na opisaną wyżej decyzję organu strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 92b oraz art. 92c u.t.d.;
2) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.)
W jej uzasadnieniu strona skarżącą wyjaśniła, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zamierzała wykazać, iż jako podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców stosownych przepisów, zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 u.t.d.).
Dalej podała, że organy obu instancji nie przeprowadziły dowodów wnioskowanych przez skarżącą na okoliczności mające istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotu sprawy, na okoliczności wyłączające możliwość stosowania kary pieniężnej. Strona chciała bowiem wykazać, że zdarzenia określone w zaskarżonej decyzji tj.: 1) niespełnienie przez kierowcę wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę (kartę kierowcy), 2) naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy, 3) wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie – nie były wywołane w wyniku niezapewnienia przez stronę właściwej organizacji dyscypliny pracy, zapewniła prawidłową organizację (a nie można przypisywać przewoźnikowi odpowiedzialności absolutnej). Tym samym decyzje organów administracji publicznej (obu instancji) o oddaleniu (nieprzeprowadzeniu) dowodów zawnioskowanych przez stronę uniemożliwiła stronie wykazanie powyższych okoliczności.
W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca podkreślił, że wszystkie zawnioskowane przez nią dowody, także te oddalone, zostały zgłoszone w celu wykazania, iż podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć oraz że podmiot ten przeszkolił i pouczył kierowcę o sposobie wykonywania zadań przewozowych pojazdem wyposażonym w tachograf, o konsekwencjach związany z nieprzestrzeganiem przepisów związanych z wprowadzeniem danych na wykresówkę, terminowości pobierania karty kierowcy. W tym zakresie wyjaśniła także, że wywiązała się z obowiązku dochowania należytej staranności w zakresie przeszkolenia pracownika Z. J.. Pracownik ten został przeszkolony, pouczony, jego wynagrodzenie nie było ukształtowane w sposób zachęcających do naruszenia przepisów rozporządzenia (WE/UE), natomiast strona nadzorowała jego pracę. Uczyniła zatem wszystko co było w jej mocy oraz co było zgodne z prawem, aby do naruszeń nie dochodziło. Te okoliczności strona skarżącą zamierzała udowodnić, gdyby organy obu instancji przeprowadziły zawnioskowane dowody.
Strona wyjaśniła ponadto, że pojazd marki [...] został w lipcu 2021 r. wykupiony z leasingu, w związku z czym doszło do zmiany numeru rejestracyjnego. Pomimo stanu epidemii strona dokonała czynności w zakresie przerejestrowania pojazdu, poddając pojazd kontroli diagnosty, który jednak nie zmienił numeru rejestracyjnego na tachografie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże z przyczyn innych niż wskazane w skardze.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W warunkach niniejszej sprawy szczególne znaczenia odgrywa właściwa interpretacja przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej, z uwzględnieniem właściwego ustawodawstwa unijnego.
II. Ramy prawne
1. Ustawodawstwo unijne w zakresie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
Swobodny przepływ pracowników, swoboda przedsiębiorczości oraz swoboda świadczenia usług należą do podstawowych zasad rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, która usprawnia wykonywanie i egzekwowanie tych zasad między innymi w celu zagwarantowania przedsiębiorcom równych warunków działania. Działania w tym zakresie podejmowane są przede wszystkim przy pomocy przepisów harmonizujących ustawodawstwa państw członkowskich.
W dziedzinie transportu drogowego harmonizacja warunków konkurencji pomiędzy różnymi rodzajami transportu lądowego, w szczególności w odniesieniu do sektora transportu drogowego, mająca na celu także poprawę warunków pracy i bezpieczeństwa ruchu drogowego, zapoczątkowana została rozporządzeniem Rady (EWG) nr 543/69 z dnia 25 marca 1969 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. L 77 z 29.3.1969, str. 49), natomiast aktualnie obowiązujące w tym przedmiocie ustawodawstwo unijne zawarte zostało w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenia nr 561/2006).
Celem rozporządzenia nr 561/2006, jak wynika to w szczególności z jego art. 1, jest ujednolicenie warunków konkurencji w odniesieniu do sektora transportu drogowego i poprawa warunków pracy pracowników, jak również bezpieczeństwo drogowe, i to właśnie w szczególności realizacji tych celów służy co do zasady obowiązek wyposażania pojazdów w transporcie drogowym w homologowane tachografy umożliwiające kontrolę czasu kierowania pojazdem oraz okresów odpoczynku kierowców (por. wyrok TS z dnia 7 lutego 2019 r., C-231/18, Dz. U. UE. C z 2019 r. Nr 131, str. 15).
Przepisy dotyczące używania tachografów w pojazdach, do których ma zastosowanie rozporządzenie nr 561/2006, określone zostały z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 165/2014).
Co się tyczy w szczególności pojazdów wyposażonych w tachograf cyfrowy, taki jak będący przedmiotem niniejszego postępowania, który funkcjonuje z kartą kierowcy, to znaczy zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. d) i f) rozporządzenia nr 165/2014 kartą pamięci przeznaczoną do użycia w tachografie, umożliwiającą w szczególności identyfikację kierowcy i gromadzenie danych dotyczących wykonywanych przezeń czynności, art. 34 ust. 1 tego rozporządzenia wymaga, aby kierowca używał tej karty każdego dnia, w którym prowadzi pojazd, począwszy od momentu, w którym pojazd zostaje przez niego przejęty, przy czym nie może ona zostać wyjęta przed zakończeniem dziennego okresu pracy.
Jednakże na mocy art. 34 ust. 3 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia nr 165/2014, jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie skorzystać z funkcji automatycznego wprowadzania danych do tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe, to okresy inne niż czas prowadzenia pojazdu, o których mowa w ust. 5 lit. b) ppkt (ii), (iii) oraz (iv) tego artykułu, to znaczy okresy dotyczące wszelkiej 'innej pracy', 'gotowości' i 'przerw lub odpoczynku', należy wpisać na kartę kierowcy przy użyciu funkcji manualnego wprowadzania danych, w jakie wyposażony jest ów tachograf.
Szczególnie istotny w kontekście rozpatrywanej sprawy obowiązek kierowcy uregulowany został w art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, stanowiącym, że kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy.
Z obowiązkami nałożonymi wprost na kierowców korelują obowiązki przedsiębiorstw transportowych określone w szczególności w art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów. Drugi natomiast wprowadza wprost zasadę odpowiedzialności przedsiębiorstw transportowych za naruszenia popełnione przez swoich kierowców. Wynika bowiem z niego, że przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia tego rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji. Państwa członkowskie mogą jednak uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 561/2006.
I wreszcie art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 wprowadza powinność ustanowienia przez państwa członkowskie, zgodnie z krajowym prawem, przepisów dotyczących sankcji nakładanych za naruszenia tego rozporządzenia i podjęcia wszelkich koniecznych środków, by zapewnić ich wykonywanie. Sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące oraz muszą być zgodne z kategoriami naruszeń określonymi w dyrektywie 2006/22/WE. Przepis ten znajduje odzwierciedlenie w art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, w którym wskazano, że państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (UE) nr 165/2014 oraz przyjmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne i proporcjonalne do wagi naruszeń, jak wskazano w załączniku III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a także odstraszające oraz niedyskryminujące.
2. Odpowiedzialność za naruszenie ustawodawstwa unijnego w zakresie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
Ustawodawca unijny wielokrotnie podkreślał, że aby zapewnić uczciwą konkurencję na wewnętrznym rynku transportu drogowego i wysłać jednoznaczny sygnał kierowcom i przedsiębiorstwom transportowym, państwa członkowskie powinny nakładać skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminacyjne sankcje zgodnie z kategoriami naruszeń określonymi w dyrektywie 2006/22/WE, bez uszczerbku dla zasady pomocniczości (motyw 24 rozporządzenia nr 165/2014). Z kolei w motywie nr 26 rozporządzenia nr 561/2006 wskazał, że państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów tego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te musza być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. (...) Zawarte w tym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu.
Prawidłowa analiza art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 prowadzi do wniosku, że państwa członkowskie zostały zobowiązane do ustanowienia przepisów krajowych dotyczących sankcji nakładanych za naruszenia obu wskazanych rozporządzeń oraz podjęcia wszelkich koniecznych środków, by zapewnić ich wykonywanie. W obu przypadkach prawodawca unijny nakazuje, aby sankcje były – po pierwsze – skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące, zaś po wtóre – zgodne z kategoriami naruszeń (proporcjonalne do wagi naruszeń) określonymi w dyrektywie nr 2006/22/WE.
W konsekwencji art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia przepisów dotyczących nakładania kar w przypadku naruszeń tego rozporządzenia i rozporządzenia nr 165/2014 oraz do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich stosowania. Z przepisów tych wynika, że celem, do którego realizacji zmierza rozporządzenie nr 561/2006 nie jest harmonizacja kar, przeciwnie, rozporządzenie to pozostawia państwom członkowskim swobodę co do podejmowanych środków oraz kar niezbędnych do jego stosowania (zob. podobnie wyrok TSUE z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, pkt 22). W tym kontekście należy zaznaczyć, że art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie upoważnia państwa członkowskie do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności za naruszenia, których dopuścili się zatrudniani przez nie kierowcy. Podobnie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi, że państwo członkowskie upoważni właściwe organy do nakładania kar na przedsiębiorstwo lub na kierowcę za ujawnione na jego terytorium naruszenie tego rozporządzenia, które nie zostało jeszcze ukarane. Z brzmienia tego przepisu wynika, że rozporządzenie nr 561/2006 nakłada określone obowiązki zarówno na przedsiębiorstwa transportowe, jak i na kierowców oraz uznaje owe przedsiębiorstwa i owych kierowców za odpowiedzialnych za naruszenia ciążących na nich odpowiednio obowiązków (wyrok TSUE z dnia 9 czerwca 2016 r., Eurospeed, C-287/14, EU:C:2016:420, pkt 32).
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się również, że system odpowiedzialności obiektywnej może skłonić pracodawcę do zorganizowania pracy swoich pracowników w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie rozporządzenia nr 561/2006 i że bezpieczeństwo drogowe leży w ogólnym interesie, który może uzasadniać nałożenie na pracodawcę grzywny za naruszenie popełnione przez jego pracownika oraz ustanowienie systemu obiektywnej odpowiedzialności karnej (wyrok z dnia 10 lipca 1990 r., Hansen, C-326/88, EU:C:1990:291, pkt 19).
Należy podkreślić, że oba cytowanej wyżej rozporządzenia nie zawierają precyzyjnych przepisów w zakresie dotyczącym ustanawiania kar na szczeblu krajowym i w szczególności nie określają żadnego wyraźnego kryterium dla celów oceny proporcjonalnego charakteru tych kar (wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C210/10, EU:C:2012:64, pkt 22).
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł w tym kontekście, że sankcje powinny być odpowiednio surowe w stosunku do wagi naruszeń, których dotyczą, zwłaszcza poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku i przy poszanowaniu ogólnej zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 27 marca 2014 r., LCL Le Crédit Lyonnais, C565/12, EU:C:2014:190, pkt 45).
Ponadto Trybunał wskazał, że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących surowości kar, lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu grzywny (wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, pkt 54).
3. Charakter i znaczenie wstępnego wykaz naruszeń przepisów rozporządzenia nr 561/2006 i rozporządzenia nr 165/2014 i ich wag zawartych w dyrektywie nr 2006/22/WE
Ustanowione w prawodawstwie unijnym odesłanie do kategorii naruszeń określonych w dyrektywie nr 2006/22/WE miało na celu stworzenie jednolitego (choć nie wyczerpującego) katalogu zachowań naruszających prawo unijne, stosowanego zarówno dla potrzeb wprowadzenia systemu oceny ryzyka przedsiębiorstw w kontekście wymogu zachowania dobrej reputacji stanowiącego warunek wykonywania zawodu przewoźnika drogowego (patrz art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 z późn. zm.), jak również sankcjonowania obowiązków i warunków przewozu drogowego.
Wykaz naruszeń zawarty w załączniku III do dyrektywy nr 2006/22/WE uległ modyfikacji wskutek skorzystania przez Komisję Europejską – na zasadzie równoległej – z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 3 tej dyrektywy oraz art. 6 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009, który z kolei zobowiązywał Komisję do sporządzenia wykazu kategorii, rodzajów i wagi poważnych naruszeń przepisów unijnych, które, oprócz naruszeń wymienionych w załączniku IV do tego rozporządzenia, mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorców transportu drogowego lub zarządzającego transportem. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 z późn. zm.) zawiera trzy załączniki, z których dwa (załącznik I i III) co prawda dotyczą tożsamej materii, a mianowicie wykazu naruszeń m.in. przepisów rozporządzenia 165/2014, to jednak nie pozostają one ze sobą zbieżne. Ich porównanie prowadzi bowiem do konkluzji, że ustanowiony w załączniki I wykaz naruszeń, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, jest szerszy aniżeli zawarte w załączniku III do tego rozporządzenia zmiany załącznika III do dyrektywy nr 2006/22/WE.
Podkreślić należy, że wskazany załącznik III nie miał na celu ustanowienia dokładnego i wyczerpującego wykazu naruszeń rozporządzeń nr 3821/85 [aktualnie rozporządzenia nr 165/2014] i nr 561/2006, lecz ograniczał się do skierowanych do państw członkowskich wytycznych w sprawie wspólnej skali naruszeń tych rozporządzeń (wyrok TSUE z dnia 24 marca 2021 r., C-870/19, C-871/19, Dz.U.UE.C.2021/189/3).
Wskazany załącznik III, który rozróżnia grupy naruszeń rozporządzenia nr 561/2006 oraz grupy naruszeń rozporządzenia nr 165/2014 wskazuje dla każdego rodzaju obowiązków ich podstawę prawną, rodzaj naruszenia oraz poziom przewinienia.
Krajowy ustawodawca, dokonując z dniem 3 września 2018 r. zmian legislacyjnych wynikających z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji nr 2016/403 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmienionego załącznika III do dyrektywy nr 2006/22/WE w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, dostosował treść załączników do u.t.d. do zmienionego załącznika III do wspomnianej dyrektywy nr 2006/22/WE. Dokonał przy tym jednocześnie przyporządkowania konkretnego naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego do grupy naruszeń oraz wagi naruszeń wskazanych w załączniku I do rozporządzenia nr 2016/403, a zatem w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.
Zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy nr 2006/22/WE, zmienionej następnie rozporządzeniem Komisji nr 2016/403, załącznik III do tej dyrektywy zawiera listę naruszeń, w szczególności przepisów rozporządzenia nr 165/2014, podzielonych na różne kategorie w zależności od ich wagi ("najpoważniejsze naruszenia", "bardzo poważne naruszenia", "poważne naruszenia" oraz "drobne naruszenia"). Punkt 2 tego załącznika, który grupuje naruszenia rozporządzenia nr 165/2014, w pkt H poświęconym naruszeniom dotyczącym użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki, zalicza naruszenia niektórych przepisów art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 do "bardzo poważnych naruszeń" lub "poważnych naruszeń".
Co się tyczy naruszeń ww. rozporządzenia nr 165/2014, wskazany załącznik przewiduje w zakresie obowiązków związanych z użytkowaniem tachografu, karty kierowcy lub wykresówki, dla których podstawę prawną stanowi art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, naruszenie określone jako "niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach". Naruszenie to zostało uznane za "bardzo poważne naruszenie".
Jednocześnie zauważyć należy, że w wykazie tym nie sformułowano odrębnej kategorii naruszeń mającej za podstawę prawną art. 32 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, choć taka występuje z kolei w wykazie kategorii, rodzajów i stopni poważnych naruszeń przepisów unijnych w komercyjnym transporcie drogowym stanowiącym załącznik I do rozporządzeniem Komisji nr 2016/403 (jako pkt 2.23 "zapisy nie zawierają symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy").
4. Regulowanie zasad odpowiedzialność za naruszenie ustawodawstwa unijnego w przepisach krajowych
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w braku harmonizacji przepisów prawa unijnego w dziedzinie sankcji z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach systemu wprowadzonego przez te przepisy, państwa członkowskie mają kompetencję do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Kompetencje te muszą jednak być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a w konsekwencji, również z poszanowaniem zasady proporcjonalności (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C-262/99 Louloudakis, Rec. s. I-5547, pkt 67; z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie C-188/09 Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 29).
W związku z tym środki karne przyjęte w ustawodawstwie krajowym nie powinny wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok TSUE z dnia 9 marca 2010 r. w sprawach połączonych C-379/08 i C-380/08 ERG, Zb.Orz. s. I-2007, pkt 86).
W ramach rozporządzeń nr 165/2014 i 561/2006 owymi celami są z jednej strony poprawa warunków pracy kierowców, do których mają zastosowanie wskazane rozporządzenia i bezpieczeństwo na drogach w ogólności, a z drugiej strony ustanowienie jednolitych przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, okresów odpoczynku kierowców oraz ich kontroli.
W tym celu wskazane rozporządzenia przewidują zespół środków, w szczególności jednolitych przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, okresów odpoczynku kierowców oraz ich kontroli, których poszanowanie powinno zostać zagwarantowane przez państwa członkowskie poprzez zastosowanie systemu kar za każde naruszenie owych rozporządzeń.
5. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub wymogów przewozu drogowego w przepisach u.t.d.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia na gruncie prawa krajowego stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d., w ramach którego odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem przewidziana została w przypadku naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego wskazanych w załączniku nr 3 do tej ustawy, choć – co należy podkreślić – obowiązki lub warunki przewozu drogowego zostały przez ustawodawcę krajowego zdefiniowane w art. 4 pkt 22 u.t.d. przy wykorzystaniu odsłania przede wszystkim do przepisów ustawodawstwa unijnego, w tym w szczególności rozporządzenia nr 165/2014 oraz rozporządzenie nr 561/2006.
Biorąc pod uwagę zasadę bezpośredniego skutku rozporządzeń w prawie Unii Europejskiej, a także zasadę prowadzenia wykładni zgodnej z przepisami unijnymi, podstawy odpowiedzialności przewoźników uregulowanej w art. 92a ust. 1 u.t.d. poszukiwać należy w pierwszej kolejności w przepisach tego prawa, nie natomiast jedynie w treści załącznika nr 3 do u.t.d.
Prowadzi to do wniosku, że w przypadku stwierdzenia naruszenia określonego w załączniku nr 3 do u.t.d., gdy źródłem obowiązków lub warunków przewozu drogowego jest ustawodawstwo unijne, należy w pierwszej kolejności interpretować to zachowanie z poszanowaniem reguł z niego wynikających.
W zaskarżonej decyzji naruszenie polegające na braku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy zakwalifikowane zostało przez organ według załącznika nr 3 do u.t.d. jako czyn opisany w lp. 6.3.8. "niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy". Czyn ten tożsamy jest z naruszeniem wynikającym z punktu 2 załącznika III do dyrektywy nr 2006/22/WE, pkt H16 – "niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach". W dyrektywie tej opisanym w niej źródłem naruszenia jest art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, który dotyczy jednak innego przypadku niewprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy aniżeli wynikającego z art. 34 ust. 7 powołanego rozporządzenia obowiązku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy. Co więcej, naruszeniu opisanemu w lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. odpowiada naruszenie oznaczone w załączniku I do rozporządzenia Komisji nr 2016/403 symbolem 2.17 BPN, czyli niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.
W ocenie Sądu, w przypadku braku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy, dochodzi niewątpliwie do niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia określonych danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, jednakże w tym przypadku powołana przez organ podstawa prawna odpowiedzialności strony skarżącej wynikająca z lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. nie jest prawidłowa.
III. Ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia
1. Sankcjonowanie obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014
Regulacje krajowe ustanawiające mechanizm sankcji nakładanych w przypadku naruszenia ww. rozporządzeń muszą być zgodne z przepisami prawa unijnego, by nie niweczyć czy utrudniać celów z tych przepisów wynikających. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich stosownych środków celem skorygowania uchybienia obowiązkowi bez możliwości powołania się na jakiekolwiek utrudnienia, państwo członkowskie w szczególności nie może powoływać się na problemy na szczeblu krajowym przy realizacji lub transpozycji normy wspólnotowej. Dotyczy to również ewentualnych przepisów, praktyk lub stanu jego porządku prawnego (por. wyroki TSUE: z dnia 2 grudnia 1980 r. w sprawie 42/80 Komisja przeciwko Włochom, Rec.s. 3635, pkt 4, z dnia 2 grudnia 1986 r. w sprawie 239/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec.s. 3645, pkt 13 i z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie C-383/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec.s. I-4219, pkt 18).
Nie sposób zatem uznać, aby dla możliwości nałożenia kary w przypadku naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w omawianych rozporządzeniach, konieczne było istnienie podstawy w prawie krajowym – w analizowanej sprawie w załączniku nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu, w przypadku braku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy, dochodzi niewątpliwie do niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, jednakże w tym przypadku powołana przez organ podstawa prawna odpowiedzialności strony skarżącej wynikająca z lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. nie jest prawidłowa, co jednak – jak wyjaśnił już Sąd – nie może skutkować brakiem odpowiedzialności w związku z ujawnionym przez uprawnione służby naruszeniem art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014. W tym jednak przypadku właściwy organ winien skonstruować podstawę odpowiedzialności strony skarżącej z przepisów prawa unijnego, natomiast należną karę ustalić w sposób proporcjonalny, odstraszający i niedyskryminujący, a zatem w sposób nakazany w art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006. Należy przy tym zaznaczyć, że organ może w tym przypadku – wobec braku adekwatnej normy w przepisach krajowych – wspierać się przepisem krajowym przewidującym odpowiedzialność oraz jej wymiar w stosunku do naruszenia o podobnym charakterze, jednakże w tym przypadku winien należną karę ustalić samodzielnie w sposób proporcjonalny, odstraszający i niedyskryminujący.
Organ nie mógł zatem sankcjonować wynikającego z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 obowiązku kierowcy, za który odpowiedzialność ponosi przewoźnik, wprost w oparciu o lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d., skoro wynikające z tego przepisu naruszenie powiązano z symbolem 2.17 BPN określonym w załączniku I do rozporządzenie Komisji nr 2016/403, grupującym naruszenie polegające na niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, nie natomiast obowiązku sankcjonowanego art. 34 ust. 7 tego rozporządzenia.
Sąd wskazuje, że powyższa wykładnia jest ponadto zgodna z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar zapisaną w art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, która wymaga, aby ustawa jasno określała naruszenia i grożące za nie kary, przy czym warunek ten jest spełniony, jeśli podmiot prawa na podstawie brzmienia danego przepisu, a w razie potrzeby - na podstawie wykładni dokonanej przez sądy, jest w stanie określić, jakie działania i zaniechania grożą pociągnięciem go do odpowiedzialności karnej (zob. wyrok TSUE z dnia 22 października 2015 r., AC-Treuhand/Commission, C-194/14 P, EU:C:2015:717, pkt 40; podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Vaditrans, C-102/16, EU:C:2017:1012, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika to także z przekonania, że sąd krajowy, w myśl zasady wykładni zgodnej prawa wewnętrznego, jest zobowiązany do dokonywania wykładni prawa krajowego w możliwie największym zakresie zgodnie z prawem unijny. Zastosowanie tej zasady przez sąd krajowy pozwala mu na zapewnienie, w ramach jego właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłych przed nim sporów (zob. wyrok TSUE z dnia 15 października 2020 r., Association française des usagers de banques, C-778/18, EU:C:2020:831, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
Biorąc zatem pod uwagę – na co Sąd powołał się już wcześniej – że wskazany załącznik III do dyrektywy nr 2006/22/WE nie miał na celu ustanowienia dokładnego i wyczerpującego wykazu naruszeń rozporządzeń nr 165/2014 i nr 561/2006 (zob. wyrok TSUE z dnia 24 marca 2021 r., C-870/19, C-871/19, Dz.U.UE.C.2021/189/3), brak w załączniku nr 3 do u.t.d. konkretnego rodzaju naruszenia, mającego być podstawą odpowiedzialność w prowadzonym postępowania, nie pociąga za sobą ani konieczności powołania się na pozycję w tego załącznika najbardziej zbliżoną, ani tym bardziej nie prowadzi do wniosku o braku pociągnięcia danego podmiotu do odpowiedzialności prawnej. Powtórzyć zatem należy, że w tym przypadku organ administracji winien powołać się wprost na naruszony przepis prawa unijnego, natomiast sankcję za to naruszenie ustalić z poszanowaniem określonych w art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 zasad: skuteczności, proporcjonalności, odstraszania i niedyskryminacji. Z kolei odesłanie do wag naruszeń określonych w dyrektywie nr 2006/22/WE należy rozumieć jako konieczność respektowania – przy ustalaniu właściwej sankcji – określonego w niej poziomu przewinienia jako mającego wpływ m.in. na jej wymiar.
2. Pozostałe naruszenia obowiązków lub warunków przewozu sankcjonowane zaskarżoną decyzją
Co się natomiast tyczy pozostałych stwierdzonych podczas kontroli drogowej naruszeń przepisów określających warunki przewozu drogowego, Sąd uznał, że organ dokonał w tym zakresie właściwej ich oceny i zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego.
Podczas kontroli stwierdzono, że w pamięci tachografu cyfrowego zadeklarowany jest inny numer rejestracyjny pojazdu niż ten znajdujący się na tablicy rejestracyjnej. Poza sporem pozostaje, że w pamięci tachografu cyfrowego wskazano nr rej. [...], zaś na tablicy rejestracyjnej znajdował się nr rej. [...]. Kontrola drogowa pojazdu miała miejsce w dniu 30 września 2020 r., zaś dowód rejestracyjny samochodu ciężarowego przedłożony w toku kontroli i zawierający nr rejestracyjny [...] został wydany skarżącej 22 lipca 2020 r.
Jak wynika natomiast z wydruku z tachografu cyfrowego zawartego w aktach administracyjnych, kalibracja tego urządzenia, w toku której potwierdzono w pamięci numer rejestracyjny [...], nastąpiła w dniu 18 lipca 2020 r., a zatem przed wydaniem dowodu rejestracyjnego zawierający nr rejestracyjny [...].
Skarżąca nie kwestionuje samego faktu istnienia stwierdzonej w toku kontroli nieprawidłowości. Podnosi natomiast, że wobec poddania pojazdu kontroli uprawnionego diagnosty, brak dokonania zmiany numeru rejestracyjnego nie może pociągać za sobą odpowiedzialności przewoźnika.
W pierwszej kolejności Sąd uznał za celowe zweryfikowanie, czy brak odzwierciedlenia prawidłowego numeru rejestracyjnego w tachografie, w którego pamięci określono, iż datą następnej planowej kalibracji jest 18 lipca 2022 r. mieści się w zakresie naruszenia określonego przez ustawodawcę jako wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 232/22, LEX nr 3401210, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 491/20, LEX nr 3063904).
Zgodnie z art. 2 lit. a rozporządzenia nr 165/2014 "tachograf" lub "urządzenie rejestrujące" oznacza urządzenie przeznaczone do instalowania w pojazdach w celu automatycznego lub półautomatycznego wyświetlania, rejestrowania, drukowania, przechowywania i wysyłania szczegółowych danych dotyczących ruchu, w tym prędkości takich pojazdów, zgodnie z art. 4 ust. 3 i o pewnych okresach aktywności osób kierujących tymi pojazdami. Przepis art. 4 rozporządzenia nr 165/2014 dotyczy wymogów i danych, które muszą być rejestrowane. Zgodnie z ust. 1, tachografy, w tym ich zewnętrzne elementy składowe, karty do tachografu i wykresówki, spełniają surowe wymagania techniczne i inne wymagania, by umożliwić właściwe stosowanie rozporządzenia.
W myśl art. 2 ust. 2 lit. m rozporządzenia nr 165/2014 "kalibracja" tachografu cyfrowego oznacza aktualizację lub potwierdzenie parametrów pojazdu, w tym identyfikację pojazdu i charakterystykę pojazdu, które mają być przechowywane w pamięci danych, z wykorzystaniem karty warsztatowej. Przy czym w art. 2 ust. 2 lit. s rozporządzenia nr 165/2014 zdefiniowano też "przegląd okresowy" jako zespół czynności wykonywanych w celu sprawdzenia, czy tachograf pracuje prawidłowo, czy jego ustawienia odpowiadają parametrom pojazdu i czy do tachografu nie podłączono urządzeń manipulacyjnych.
Stosownie zaś do definicji zawartych w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2016/799 z dnia 18 marca 2016 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 ustanawiającego wymogi dotyczące budowy, sprawdzania, instalacji, użytkowania i naprawy tachografów oraz ich elementów składowych (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 139, str. 1 z późn. zm.), pod pojęciem "identyfikacja pojazdu" należy rozumieć numery identyfikujące pojazd: numer rejestracyjny pojazdu (VRN) z oznaczeniem państwa członkowskiego rejestracji i numer identyfikacyjny pojazdu (VIN). Jak wynika z dalszych regulacji powyższego rozporządzenia, numer V RN jest rejestrowany na karcie kierowcy, podczas gdy dla numeru VIN takiego obowiązku nie przewidziano. Natomiast "kalibracja" oznacza aktualizację lub potwierdzenie parametrów pojazdu przechowywanych w pamięci danych. Parametry pojazdu obejmują identyfikację pojazdu (numery VIN, V RN i kod rejestrującego państwa członkowskiego) i charakterystyki pojazdu, (w, k, I, wielkość opon, ustawienia urządzenia ograniczenia prędkości (w stosownych przypadkach), bieżący czas UTC, bieżąca wartość licznika kilometrów); podczas kalibracji urządzenia rejestrującego w pamięci danych zachowywane są również rodzaje i identyfikatory odpowiednich plomb homologacyjnych. Aktualizację lub potwierdzenie jedynie czasu UTC uważa się za korektę czasu, a nie za kalibrację.
Numer rejestracyjny pojazdu (VRN) wraz z numerem VIN i kodem rejestrującego państwa członkowskiego stanowią łącznie dane identyfikujące konkretny pojazd i zgodnie z wolą prawodawcy niezbędne do pełnej realizacji celów obowiązujących przepisów w zakresie transportu drogowego, a zidentyfikowanie pojazdu winno następować podstawie aktualnych i poprawnych danych poprawnych za których aktualność i poprawność odpowiadała w realiach badanej sprawy spółka.
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika tym samym, że rejestrowanie, drukowanie, przechowywanie i wysyłanie szczegółowych danych dotyczących ruchu, w tym prędkości pojazdów, oraz aktywności osób kierujących tymi pojazdami odbywa się w powiązaniu z danymi dotyczącymi samego pojazdu, czyli jego parametrami, które obejmują identyfikację pojazdu i jego charakterystykę. Dane te dotyczą więc konkretnego pojazdu, zidentyfikowanego zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt. III SA/Kr 491/20).
Wobec powyższego w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że tachograf, w którego pamięci nie zostały zaktualizowane dane dotyczące identyfikacji pojazdu, nie spełnia wymogów określonych w art. 4 rozporządzenia nr 165/2014 i rozporządzeniu wykonawczym. Sąd stwierdził przy tym, że okoliczność, iż tachograf podlega okresowemu sprawdzeniu, a zatem w pamięci wskazuje się na graniczną datę jego legalizacji, nie zmienia obowiązku jego kalibracji w przypadku zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu.
Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie zakwalifikowane zostało zatem prawidłowo jako naruszenie określone w lp. 6.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., za które organ wymierzył karę w wysokości ustawowo przewidzianej, a mianowicie 1 000 zł.
Odnosząc się natomiast do ostatniego z sankcjonowanego zaskarżoną decyzją naruszenia określonego w Ip. 6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na nieterminowym pobieraniu danych z karty kierowcy, Sąd wskazuje, że po analizie okazanych do kontroli plików pobranych z karty kierowcy Z. J. stwierdzono brak danych dotyczących ostatniego odczytu karty.
Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 10 ust. 5 lit. a ppkt i) rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Stosownie do art. 1 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE L 168 z 2010 r., str. 16), maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Odpowiednie dane należy wczytywać w sposób zapobiegający ich utracie (ust. 4).
Skoro z danych pozyskanych w toku kontroli drogowej wynika brak możliwości wskazania daty ostatniego odczytu karty, wskazuje to, że powołane wyżej przepisy zostały naruszone.
Wobec powyższego należało uznać, że organ prawidłowo stwierdził naruszenie określone w lp. 6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d. i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł.
Sąd podkreśla jednocześnie – a co dotyczy każdego ze stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń – że protokół kontroli, sporządzony przez uprawnionych funkcjonariuszy publicznych w prawem przewidzianej formie w zakresie przyznanych im ustawowych kompetencji, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., któremu przysługuje szczególna moc dowodowa. Na gruncie tego przepisu judykatura przyjmuje jednolicie, że "utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową" (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17, CBOSA). Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, co wymaga aktywności podmiotu kwestionującego treść dokumentu urzędowego. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co w nich urzędowo stwierdzone (wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1976/15, CBOSA).
Faktem jest, że treść protokołu stwierdzającego przebieg kontroli drogowej w dniu 30 września 2020 r. nie została w żaden sposób zakwestionowana w postępowaniu, natomiast kontrolowany kierowca nie wniósł do niego żadanych zastrzeżeń.
3. Ocena powołanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania
W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 92b oraz art. 92c u.t.d.
W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. jest jasna i obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia nr 561/2006, który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców.
W ramach art. 92b ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się natomiast przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, a więc naruszenie za które nałożono na skarżącą karę (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 262/14, LEX nr 1676009).
Zdaniem Sądu, organy zasadnie wskazały także, że strona nie wykazała okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności opisanych w art. 92c u.t.d. Stosownie do treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Podkreślenia wymaga, że dla zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest ustalenie braku wpływu podmiotu wykonującego przewozy lub inne czynności na powstanie naruszenia. Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 lub 2 u.t.d., powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Przedsiębiorca musi kontrolować na bieżąco, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń. Wpływ ten przejawia się między innymi w możliwości prowadzenia odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli oraz zatrudniania odpowiednich osób. To na przedsiębiorcy ciąży bowiem obowiązek ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wskazane w art. 92c u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się jedynie do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2163/14; z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2752/14; z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 205/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 2 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 186/14, CBOSA).
W orzecznictwie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powyższym przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).
Nie ulega wątpliwość, że ciężar dowodu na okoliczności uwalniające od odpowiedzialności, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., spoczywa na stronie, która wywodzi z nich korzystne dla siebie skutki prawne. Ponadto, zgłoszone w tym celu dowody winny wprost zmierzać do ustalenia okoliczności mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd wskazuje, że choć strona skarżąca zgłosiła w piśmie z dnia 12 października 2020 r. w oparciu o art. 78 § k.p.a., wnioski dowodowe zarówno z dokumentów (pisemne oświadczenia o przeszkoleniu kierowcy), jak również z przesłuchania strony oraz świadka (kierowcy pojazdu w dacie kontroli) – wszystkie na okoliczność, iż podmiot wykonując przewozy lub innej czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć oraz że podmiot ten w przeszkolił i pouczył kierowcę o sposobie wykonywania zadań przewozowych pojazdem wyposażonym w tachograf, o konsekwencjach związanych z nieprzestrzeganiem przepisów związanych z wprowadzeniem danych na wykresówkę, terminowość pobierania kart kierowcy, to słusznie organ wnioski te – w zakresie źródeł osobowych – nie uwzględnił, wydając w tym przedmiocie postanowienie z dnia 10 grudnia 2020 r.
Strona za pomocą tych środków dowodowych zmierzała zatem do wykazania jedynie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawnych, a zatem okoliczności istotnych jedynie na gruncie art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jak zostało to już zasygnalizowane, przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, co powodowało, że przedmiotem dowodów były okoliczność, które nie miały znaczenie dla sprawy.
Sąd wskazuje również, że zarówno z treści odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji, jak również treści złożonej skargi nie wynika, jakie konkretnie nadzwyczajne okoliczności faktyczne (i czy w ogóle) planowała strona wykazać w postępowaniu poza zasygnalizowanymi już okolicznościami związanymi z zapewnieniem właściwej organizacji i dyscypliny pracy, a jedynie takie mogły mieć znaczenia w kontekście art. 92c u.t.d. Nie jest zatem wystarczające zakwestionowanie prowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, wykazując, że organ nie przeprowadził zawnioskowanych dowodów, jeśli ich przedmiotem były okoliczności faktyczne, które nie miały znaczenia dla sprawy, jak również w sytuacji, gdy strona nie precyzuje jakie konkretnie istotne dla sprawy okoliczności zamierza wykazać za pomocą tych dowodów. W sprawie niniejszej już tylko z treści skargi wynika wprost, że strona "chciała wykazać, iż zdarzenia określone w zaskarżonej decyzji (...) nie były wywołane w wyniku niezapewnienia przez stronę właściwej organizacji i dyscypliny pracy, zapewniła prawidłową organizację" (str. 2 skargi, k. 3 akt sądowych).
Co się zaś tyczy zawnioskowanych przez stronę czynności dowodowych polegających na zwróceniu się do Starostwa Powiatowego w Głogowie o przekazanie informacji, że kontrolowany pojazd w dniu jej przeprowadzania to ten sam pojazd co pojazd o numerze rejestracyjnym [...] oraz przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu urządzeń rejestrujących na okoliczność wykazania, iż tachograf był w pełni sprawny i nieuszkodzony – Sąd wskazuje, że nie miały one znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Pociągnięcie do odpowiedzialności za naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie jest niezależne od stanu technicznego tego urządzenia w dacie kontroli. Urządzenie mogło być sprawne, jednakże to nie jego cechy techniczne zdecydowały o nałożeniu kary pieniężnej, lecz brak jego właściwego przeglądu, w wyniku którego tachograf zostałby prawidłowo skalibrowany. Dodatkowo wskazać należy, że niemożliwy od odtworzenia byłby stan urządzenia oceniany wiele miesięcy po kontroli drogowej, w wyniku której stwierdzono naruszenia. W warunkach sprawy już samo stwierdzenie, że dane pojazdu umieszczone w pamięci urządzenia (w tym numer VRN) nie odpowiadały rzeczywistym danym pojazdu uprawniły do nałożenia kary pieniężnej niezależnie od tego, czy strona dopełniła obowiązkowi rejestracyjnemu. Oznaczało to bowiem, że w momencie przeprowadzania kontroli tachograf nie był właściwie skalibrowany, a tym samym zaistniały podstawy do odpowiedzialności strony.
Z tych wszystkich względów nie mógł organ naruszyć wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., wobec prawidłowego uznania nieprzydatności zawnioskowanych dowodów do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz wobec wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku w zakresie podstawy prawnej odpowiedzialności strony skarżącej, konstruując prawidłową podstawę oraz wymiar tej odpowiedzialności w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na koszty składały się kwota 134,00 zł uiszczonego wpisu sądowego, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 900 zł stanowiąca koszty zastępstwa procesowego pełnomocnictwa w postępowaniu.