III SA/Wr 519/21

III SA/Wr 519/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 349
art. 27
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69  art. 14 ust. 1
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Nikiforów, (sprawozdawca), , asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant specjalista Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2021 r., nr 9001-2021-000748 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 czerwca 2021 r. (nr 9001-2021-000748) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania B. M. (dalej: strona, strona skarżąca), uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ I instancji, Kierownik ARiMR), z 26 lutego 2021 r. (nr 0023-2021-002690) w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020. oraz orzekł o przyznaniu B. M. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 w łącznej wysokości 37.125,24 zł (słownie: trzydzieści siedem tysięcy sto dwadzieścia pięć złotych dwadzieścia cztery grosze), w tym za:
1. Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże (kod EFRROW 080301024011100, krajowa pozycja budżetowa 33010270000) w wysokości 31.666,92 zł, (słownie: trzydzieści jeden tysięcy sześćset sześćdziesiąt sześć złotych dziewięćdziesiąt dwa grosze), wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.790,50 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
2. Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże (kod EFRROW 080301024011100, krajowa pozycja budżetowa 33010270000) w wysokości 5.458,32 zł, (słownie: pięć tysięcy czterysta pięćdziesiąt osiem złotych trzydzieści dwa grosze).
Jako podstawę prawną decyzji Dyrektor ARiMR wskazał: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182).
Jak wynika z akt spawy strona w dniu 26 kwietnia 2020 r. złożyła za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 r. Wniosek ten zawierał deklarację płatności. We wniosku tym strona zadeklarowała [...] działek ewidencyjnych na których oznaczyła działki rolne do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.5 - Półnaturalne łąki świeże na obszarze Natura 2000 oraz do wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże poza obszarem Natura 2000. Powierzchnia zgłoszona do wariantu 4.5 wynosiła [...] ha i była zlokalizowana na działkach rolnych [...],[...],[...],[...] oraz [...]. Natomiast działki rolne [...] oraz [...] zostały zgłoszone do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.5, a ich powierzchnia wynosiła [...] ha.
Decyzją z 26 lutego 2021 r. organ I instancji przyznał Stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2020 w łącznej wysokości 37.081,13 zł w tym:
1. za wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże na obszarze Natura 2000 w wysokości 31.622,81 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.834,61 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości 26,02 zł, której kwota będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.
2. za wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże poza obszarami natura 2000 w wysokości 5.458,32 zł.
W uzasadnieniu Kierownik ARiMR wskazał m.in., że w zakresie wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże na obszarze Natura 2000 nieprawidłowości zostały stwierdzone w przypadku działek rolnych [...],[...] oraz [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że przyczyną redukcji w przypadku działek rolnych [...] oraz [...] jest fakt, iż część ich powierzchni położona jest poza obszarami Natura 2000. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.1.- 4.6. Z uwagi na powyższe działka rolna [...] została zredukowana o [...] ha, natomiast działka rolna [...] została zmniejszona o [...] ha, stosownie do przebiegu zasięgu obszarów Natura 2000. Ponadto, w wyniku analizy sprawy organ I instancji uznał, że dodatkową redukcją (- [...] ha) winna zostać objęta działka rolna [...], bowiem powierzchnia podjętego na działce zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (na działce ewidencyjnej nr [...]) wynosi [...] ha. Organ I instancji podał również, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną w ramach wariantu 4.5 a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wynosi 5,35%, co zobligowało do zastosowania art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i przyznaniem wsparcia do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Wreszcie organ I instancji uznał, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie § 33 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego rolnik jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów i ich wariantów załączniku nr 2 do rozporządzenia. Tymczasem w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej sprawy organ stwierdził brak przestrzegania wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej na działce rolnej [...]. Powyższe skutkowało redukcją przyznanego wsparcia o 44,11 zł oraz wyznaczeniem dodatkowej kary, w oparciu o § 34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w wysokości 26,02 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zakwestionowała redukcję działki rolnej [...] oraz nałożenie w tym zakresie przez organ I instancji dodatkowych sankcji. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 50, w związku z art. 78b oraz art. 107 k.p.a., art. 6 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego a także art. 77 ust. 2 lit. c i lit. d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Strona podkreśliła, że wniosek na 2020 rok złożyła jako kontynuację pięcioletniego zobowiązania podjętego w 2016 roku. Wskazała, że zgodnie z ekspertyzą działka nr [...] (deklarowana działka rolna [...]) jest półnaturalną łąką świeżą i na tej podstawie organ I instancji przyznawał jej płatności w pełnej wysokości w latach 2016-2019. Podała także, że deklaracja w 2016 roku oparta była na dokumentacji pozyskanej z ARiMR, a sporna działka oznaczona była jako leżąca na obszarze Natura 2000. Strona wyraziła zapatrywanie, że organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn stwierdzenia, iż w piątym roku programu warunek położenia działki na obszarze Natura 2000 nie został spełniony. Decyzji zarzuciła również naruszenie § 6 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego poprzez jego niezastosowanie. Dodatkowo – w jej ocenie – organ I instancji nie odniósł się do przesłanki odstąpienia od sankcjonowania w związku z faktem, iż stwierdzona nieprawidłowość nie wynika z jej winy, natomiast błąd nie mógł być przez nią wykryty.
Decyzją z 11 czerwca 2021 r. Dyrektor ARiMR zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji w sposób opisany na wstępie. Uzasadniając takie stanowisko - w pierwszej kolejności - przywołał przepisy prawne znajdujące zastosowanie w sprawie. Następnie stwierdził, że redukcja powierzchni na działce rolnej [...] została zastosowana poprawnie, ponieważ jej powierzchnia na obszarze Natura 2000 wynosi, zgodnie z ustaleniami organu I instancji, [...] ha. Zauważył jednak, że organ I instancji niepoprawnie zastosował do ww. działki sankcję za nieprzestrzeganie dodatkowych wymogów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt. 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, czego konsekwencją było uruchomienie procedury zwrotu środków, wskazanej w § 34a rozporządzenia. Dlatego organ II instancji biorąc pod uwagę ww. okoliczności oraz zgromadzone w sprawie dowody uznał odwołanie Strony w części za uzasadnione oraz przyznał płatność do wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże na obszarach Natura 2000 w wysokości 31.666,92 zł. Motywując w tym zakresie swoje stanowisko stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże wynosiła [...] ha. Z kolei powierzchnia stwierdzona w ramach tego wariantu wynosi [...] ha, co ustalono w oparciu o system informacji geograficznej. Mając zaś na uwadze obowiązujące przepisy, w zaistniałej sytuacji pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy ([...] ha). A zatem powierzchnia do której przyznano wsparcie w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże wyniosła [...] ha. Z kolei stawka płatności do 1 ha w ramach Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże została określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego i wynosi 1.083,00 zł. W dalszej kolejności uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że płatność do wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże poza obszarami Natura 2000 wynosi 5.458,32 zł. Jednocześnie wskazał że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach tego wariantu jest taka sama jak powierzchnia ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Jednocześnie stawka płatności do 1 ha w ramach rozpatrywanego wariantu wynosi 1.083,00 zł. Omawiając działki rolne, na których stwierdzono nieprawidłowości organ odwoławczy w szczególności wskazał, że strona zadeklarowała do płatności w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże na obszarze Natura 2000 m.in. działkę rolną [...] o powierzchni [...] ha (dz. ewidencyjna nr [...]). Przy tym podzielił stanowisko organu I instancji że działka ta nie jest położona w całości na obszarze NATURA 2000, wobec powyższego grunty zadeklarowane w ramach wariantu 4.5 znajdujące się poza obszarami Natura 2000 zostały wykluczone z płatności. W tym też kontekście stwierdził m.in. że tworzenie lub likwidacja form ochrony przyrody, w tym ustanawianie planów zadań ochronnych i planów ochrony, zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, z póź. zm.) leży w kompetencji właściwych regionalnych dyrektorów ochrony środowiska (RDOŚ). Stosownie zaś do art. 2 ustawy o ewidencji producentów, RDOŚ przekazuje dane wektorowe działek położonych na obszarach NATURA 2000 oraz informacje o trwałych użytkach zielonych, dla których, w planach zadań ochronnych albo w planach ochrony, określano działania ochronne dla siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, położonych na tych trwałych użytkach zielonych. Z kolei z analizy aktualnej ortofotomapy (data zdjęcia 26 czerwca 2019 r.) z zaimplementowanymi danymi referencyjnymi uwzględniającymi obszary specjalne, w tym obszary położone na terenach NATURA 2000 wynika, iż działka rolna [...] nie jest położona w całości na kwalifikowanym obszarze, tylko w obrębie [...] ha. Organ II instancji stwierdził, że te same okoliczności wynikały danych, które strona miała udostępnione podczas składania wniosku na 2020 rok (w aplikacji eWniosekPIus). Nawiązując do stanowiska strony organ odwoławczy stwierdził, że przebieg granicy obszarów NATURA 2000 w roku 2016 jest identyczny jak w roku 2020. Dlatego też wskazał, że skoro powierzchnia działki na obszarach Natura 2000 wynosi [...] ha, dlatego jej pozostała część ([...] ha) została wykluczona z płatności na 2020 rok, a za stwierdzone w sprawie przedeklarowanie na rolnika została nałożona kara administracyjna. Organ II instancji zakwestionował możliwość zastosowania podnoszonego przez stronę przepisu § 6 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, która dopuszcza zmianę pakietów 4 (na obszarach Natura 2000) na pakiet 5 (poza obszarami Natura 2000) ponieważ granice wyznaczonego obszaru Natura 2000, w przypadku działki ew. nr [...], nie uległy zmianie w latach 2016-2020. Dalej zaś argumentował, że w sprawie nie mógłby znaleźć zastosowanie art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, ponieważ w omawianym przypadku strona nie złożyła żadnych dokumentów dotyczących zmiany lub aktualizacji w zakresie zgłoszonych wariantów na działkach rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości, przed powiadomieniem jej o stwierdzonych nieprawidłowościach. Nadmienił także, że nieprawidłową deklarację rolnika nie można potraktować jako oczywistego błędu z art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014.
W skardze do Sądu na powyższa decyzję – podobnie jak we wcześniej wniesionym odwołaniu - strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 50, w związku z art. 78b oraz art. 107 k.p.a., art. 6 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego a także art. 77 ust. 2 lit. c i lit. d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Podkreśliła m.in., że realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne od roku 2016. Tak więc w poprzednich latach organ I instancji rozpatrując wnioski utwierdzał stronę w przekonaniu co do poprawności złożonych deklaracji. Strona w dobrej wierze deklarowała całe działki będące w jej posiadaniu, dla których przygotowano ekspertyzy i plany działalności rolnośrodowiskowej w pakietach zgodnie z ich charakterystyką. Dalej wskazała, że przygotowana przez ekspertów dokumentacja wykazała, iż trwałe użytki zielone będące w jej posiadaniu stanowią Półnaturalne Łąki Świeże i w zależności od wyników analizy położenia deklarowane były w pakietach 4.5 lub 5.5. Wnioskodawczyni w oparciu o przeprowadzone w roku 2016 ustalenia podjęła zobowiązania w oparciu o istniejące wtedy zasoby informacyjne. Przy tym zaakcentowała, że wyłączenie danego terenu z obszaru Natura 2000 skutkuje tylko tym, że obszar ten kwalifikuje się do płatności w ramach pakietu 5.5 o tych samych wymogach uwarunkowaniach i kwocie wsparcia. W skardze strona wskazywała na okoliczność zmiany granic obszaru Natura 2000 która miała wynikać z zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 9 maja 2014 r. w sprawie ustalenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. W tym kontekście zarzuciła, że organy nie dokonały żadnej analizy w kontekście przesłanek zastosowania § 6 ust 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Wreszcie strona skarżąca zarzuciła, że organy w żaden sposób nie odniosły się do ewentualnego odstąpienia od karania w związku ze stanem faktycznym sprawy, który jednoznacznie wskazuje na brak winy po jej stronie gdyż nie mogła inaczej wnioskować, gdyż naraziłaby się na obowiązek zwrotu części płatności za nie dochowanie zobowiązania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Na rozprawie strona podtrzymała skargę w całości wskazując, że w 2017 roku została przeprowadzona kontrola na miejscu dotycząca realizacji zobowiązania, w wyniku której nie kwestionowano powierzchni działek objętych obszarem Natura 2000, na których realizowała zobowiązanie we wnioskowanych wariantach 4.5 i 5.5. Podkreśliła ponadto, że działała w dobrej wierze i że zobowiązania są realizowane zgodnie z planem. Strona skarżąca podkreśliła, ze że jej wniosek dotyczący przekwalifikowani płatności z wariantu 4.5 na 5.5 uzasadnia tym, ze zakres obowiązków, jak i wysokość płatności w obydwu wariantach jest jednakowa. Strona skarżąca złożyła też wniosek o zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania).
Z okoliczności sprawy wynika, że strona skarżąca zgłosiła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Wniosek ten zawierał m.in. deklarację płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w ramach pakietu 4 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000. Do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej strona skarżąca zgłosiła m.in. działkę rolną [...] (działka nr [...]) o powierzchni [...] ha w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże na obszarach Natura 2000. Organy administracyjne zgodnie zaś stwierdziły, że tylko część tej działki o powierzchni [...] ha jest położona na kwalifikowanym obszarze. Tym samym, pozostała część działki rolnej [...] została wykluczona z płatności w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże, co również pociągało ustalenie sankcji przewidzianej w art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, Dz.U.UE.L.2014.181.48, dalej: rozporządzenie nr 640/2014).
Zauważyć także należy, że wniosek strony o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2020 r. był kolejnym wnioskiem złożonym w ramach kontynuacji pięcioletniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego w 2017 r. Jak podkreślała strona skarżąca przez cały dotychczasowy okres trwania zobowiązania nie wykazano rozbieżności w deklarowanym pakiecie 4.5 względem granic obszaru Natura 2000.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że treść wniosku jest taka, jak opisana przez organy administracyjne. Zawarto w nim żądanie przyznania płatności m.in. w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże na obszarach Natura 2000 w tym do działki [...] (działka ew. nr [...]) o powierzchni [...] ha – w ramach pakietu 4 określonego w § 4 pkt 4 lit. e) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. u. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).
Okolicznością niebudzącą wątpliwości Sądu jest także to, że jedynie część ww. działki, tj. [...] ha znajduje się na obszarze Natura 2000. Potwierdziły to załączniki graficzne znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Przy tym argumentacja strony skarżącej o możliwej zmianie spornego obszaru w związku z zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 9 maja 2014 r. w sprawie ustalenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] nie jest zasadna. Granice obszaru wyznacza się w drodze rozporządzenia (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia) i nie podlega korekcie w zarządzeniu RDOŚ. W konsekwencji też Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie wskazywanej zarówno w odwołaniu jak i w skardze instytucji § 6 ust 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, która przewiduje możliwość zmiany wariantu w przypadku gdy obszary objęte zobowiązaniem zostaną wyłączone z obszaru Natura 2000.
Rozpatrując zasadność złożonej skargi zgodzić należy się także z generalnym założeniem zaprezentowanym przez organ odwoławczy, że odpowiedzialność za treść wniosku ponosi rolnik, jako beneficjent wnioskowanej płatności. To strona deklaruje do których działek, jakich powierzchni i jakie płatności chce otrzymać, a samo postępowanie jest inicjowane na jej wniosek. Powinna zatem dochować należytej staranności w dopełnieniu wszystkich warunków, od których uzależnione jest otrzymanie wnioskowanej pomocy. Wniosek o płatność powinien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia. W szczególności powinien zawierać szczegóły pozwalające na jednoznaczną identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie, a jeśli to konieczne, dalsze specyfikacje dotyczące ich użytkowania, a także potrzebne do wykazania kwalifikowalności do przedmiotowego systemu lub środka (art. 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, Dz.U.UE.L.2014.227.69, dalej: rozporządzenie (UE) nr 809/2014).
Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w procesie wypełniania udział został także przypisany właściwym organom. To one są zatem odpowiedzialne za utworzenie systemu identyfikacji działek rolnych, który ma gwarantować nie tylko mierzalność działki, ale też jej niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację. Sama identyfikacja powinna być pewna, a wniosek powinien być złożony wraz z dodatkowymi dokumentami określonymi przez właściwe organy, umożliwiającymi lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. Na państwa członkowskie został również nałożony obowiązek ustalenia odnośnie do każdej działki, czy mają do niej zastosowanie przepisy dotyczące m.in. obszarów Natura 2000 (zob. art. 5 ust. 1 i ust. 2 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Co więcej, zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie lub gruntów nierolniczych, o których mowa w art. 14 ust. 1 lit. d) i e), właściwy organ dostarcza beneficjentowi formularz geoprzestrzenny wniosku o przyznanie pomocy. Materiały graficzne dostarczone beneficjentowi powinny wskazywać granice oraz unikalną identyfikację działek referencyjnych, aby umożliwić beneficjentowi prawidłowe wskazanie wielkości i położenia każdej działki rolnej. Beneficjent może potwierdzić przekazane mu informacje, albo obowiązany jest je poprawić lub zmienić (art. 17 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 809/2014).
Co jest jednak najistotniejsze z pozycji niniejszej sprawy, złożenie poprawnie wypełnionego wniosku nie jest warunkiem bezwzględnym realizacji płatności, odnośnie do którego nie przewidziano sytuacji wyjątkowych. W określonych przypadkach należy bowiem beneficjentom zezwolić na wprowadzanie korekt i poprawianie oczywistych błędów we wnioskach oraz we wszelkich dokumentach uzupełniających, dostosowywanie po ich złożeniu (zob. motyw 3 i 14 oraz art. 1 lit. h), art. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, a także art. 59 ust. 6 jak i art. 77 ust. 2 lit. c i lit. d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, Dz.U.UE.L.2013.347.549).
W szczególności, zgodnie z przywołanym art. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.
Istotne jest przy tym zastrzeżenie, że - zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - "oczywisty błąd" w rozumieniu analizowanego art. 4 Rozporządzenia (UE) nr 809/2014 jest pojemnym pojęciem o relatywnie szerokim zakresie możliwego zastosowania. Oznacza to, że nie należy go odnosić w sposób zawężający wyłącznie do omyłek pisarskich czy rachunkowych. Za oczywisty błąd można uznać również niespójność, sprzeczność czy przeoczenie. Przepis nie zawiera ponadto jakichkolwiek ograniczeń co do momentu ujawnienia błędu.
Przy tym należy zaakcentować, że błąd jest oczywisty nie tylko, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Stwierdzenie oczywistego błędu najczęściej bowiem wiąże się z porównaniem dokumentu nim obarczonym z dokumentem wolnym od błędu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., V SA/Wa 720/19).
Kolejną konstytutywną przesłanką omawianej instytucji jest "dobra wiara" beneficjenta. To zdaniem Sądu oznacza, że na podstawie ogólnej oceny danego przypadku nie można beneficjentowi przypisać złej wiary. Innymi słowy, beneficjent działający według należytego wzorca postępowania nie wie lub nie może wiedzieć, że popełnia błąd.
Nie można wreszcie stracić z pola widzenia jeszcze jednego istotnego aspektu stosowania dobrodziejstwa tej instytucji. Zgodnie z treścią analizowanego przepisu oczywisty błąd "uznaje" właściwy organ "na podstawie ogólnej oceny danego przypadku". Oznacza to, że skorzystanie z dobrodziejstwa wymaga dokonania określonych ustaleń faktycznych i prawnych. Przy tym właściwy organ musi respektować nie tylko słuszny interes beneficjenta lecz - przede wszystkim - wyjątkowy charakter art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Granicą jego zastosowania jest bowiem cel ustalenia instytucji przedmiotowych płatności. W szczególności organ musi mieć świadomość, że stoi na straży interesu publicznego powiązanego z ochroną interesów finansowych Unii, co jednoznacznie wynika z motywu 1 rozporządzenia (UE) nr 809/2014.
Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy – w ramach przeprowadzonej kontroli instancyjnej - nie ocenił w sposób należyty, na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, jaki był zamierzony przez stronę zakres wniosku i czy zadeklarowanie spornej działki w całości do wariantu 4.5 nie było błędem, który organ mógł w sposób prosty wykryć. Przemawiać za tym może szereg okoliczności. Przede wszystkim należy podkreślić, że strona skarżąca twierdziła, że wypełnił wniosek na podstawie udostępnionej przez Agencję dokumentacji. Wniosek o płatność na 2020 r. złożyła w ramach kontynuacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego w 2016 r. Przez cały dotychczasowy okres trwania zobowiązania organ nie kwestionował położenia spornej działki deklarowanej do pakietu 4.5 na obszarze Natura 2000. Zauważyć przy tym należy, że organ argumentował, iż już w dacie złożenia pierwotnego wniosku z 2016 r., z treści ortofotomapy z roku 2013 r. wynikał prawidłowy przebieg zasięgu kwalifikowanego obszaru Natura 2000. W tym kontekście niezrozumiałe jest, dlaczego organ - skoro już w 2016 r. dysponował informacjami pokazującymi prawidłowe granice obszaru Natura 2000 - nie wezwał wcześniej skarżącej do wyjaśnienia rozbieżności między materiałem graficznym a składanymi wnioskami, utwierdzając ją w przekonaniu, że składane deklaracje są prawidłowe.
Wskazać należy, że postępowanie w sprawie prowadzone było na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. Na podstawie art. 77 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są fakty znane z urzędy (fakty urzędowe) komunikować stronie postępowania, same zaś mają obowiązek działać na podstawie i w graniach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Skoro zaś weryfikacja obszaru kwalifikowanego odbywa się w oparciu o skomputeryzowaną bazę danych, system informacji geograficznej i system identyfikacji działek, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a organ bazuje na materiałach graficznych składanych przez beneficjenta, które wcześniej sam mu udostępnił, to na podstawie tylko treści zgłoszonego wniosku z załącznikami i przy wykorzystaniu posiadanych narzędzi teleinformatycznych lub wiedzy urzędowej i informacji o obowiązującym prawie, możliwe było stwierdzenie błędu w wypełnieniu wniosku polegającego na zadeklarowaniu realizacji wariantu 4.5 na obszarze, który – w przypadku działki rolnej [...] - w przeważającej części położony jest poza obszarem Natura 2000, przez co nie mógł być do tego wariantu zgłoszony, a spełniałby warunki przewidziane dla wariantu 5.5. Okoliczność ta powinna być wzięta pod rozwagę z urzędu, w tym co do granic obszarów Natura 2000. Strona powinna być powiadomiona o wykryciu takiej rozbieżności między treścią wniosku ze stanem rzeczywistym, aby mogła wyjaśnić, czy złożona deklaracja nie była obarczona błędem, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że rozpatrywany wniosek został złożony jako kolejny w ramach pięcioletniego zobowiązania. Przyjęcie stanowiska, że organ nie weryfikuje wniosku w zakresie innym, niż sama jego treść formalna, choć posiada wystarczające narzędzia teleinformatyczne i wiedzę urzędową oraz prawną, aby zweryfikować zgodność deklaracji rolnika ze stanem faktycznym i prawnym wynikającym z ustanowienia na danym terenie specjalnych obszarów ochrony, byłoby nieproporcjonalne do ewentualnych negatywnych skutków, jakimi obciążono rolnika. Powyższe nie mogłoby jednak nastąpić wtedy, gdyby ustalono, że zadeklarowanie wariantu 4.5 nie było wynikiem błędu, lecz działaniem świadomym, zmierzającym do uzyskania korzyści przewyższającej płatność w wariancie 5.5, co nie było jednak dotychczas rozważane.
A zatem – odnosząc to do realiów niniejszej sprawy - organ powinien był wszechstronnie rozważyć, czy zasadna jest argumentacja strony skarżącej, która konsekwentnie twierdziła, że ewentualna zmiana wariantu zadania z 4.5 na 5.5 (czyli zmiana wniosku) w istocie nie będzie miała żadnego wpływu ani na zakres jej obowiązków jak i – co najważniejsze – na wysokość należnego dofinansowania.
W ocenie Sądu, organ dysponował wszystkimi niezbędnymi dokumentami i narzędziami, w tym skomputeryzowaną bazą danych, o której mowa w art. 11 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, aby w prosty sposób błąd taki, jaki popełnił skarżący deklarując położenie działek na obszarze Natura 2000, dostrzec na etapie wstępnej kontroli wniosku i dołączonych do niego dokumentów, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów. Odnośnie do granic obszarów Natura 2000 nie ma bowiem potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego), ponieważ są to obszary wyznaczane i klasyfikowane administracyjnie, przez państwa członkowskie UE, w celu realizacji dyrektyw unijnych (dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Dz.U.UE.L.1992.206.7; dyrektywy Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz.U.UE.L.1979.103.1 - obecnie: dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz.U.UE.L.2010.20.7), w oparciu o które utworzona została europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, jako jedna z form ochrony przyrody, o jakiej mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochrony przyrody (Dz.U. z 2022, poz. 916 ze zm.). Wiedzę o granicach tych obszarów, dla realizacji zasady praworządności (zob. art. 27a ustawy o ochronie przyrody określający, że obszary takie wyznacza się w drodze rozporządzenia, a więc w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów powszechnie obowiązujących), organ powinien posiadać z urzędu i wykorzystywać.
Sąd stoi na stanowisku, że organ nie powinien ograniczać kontroli wniosku tylko do oceny pod kątem nieprawidłowości mogących skutkować odmową przyznania płatności. Wniosek powinien być rozpatrzony w zakresie przysługujących rolnikowi uprawnień, w świetle wszystkich mogących znaleźć zastosowanie w sprawie przepisów. Tylko wówczas można przyjąć, że organ zrealizował wymagania wynikające z zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.
Zauważyć przy tym wypada, że w analogicznych sprawach zapadły prawomocne wyroki: WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2022 r., I SA/Rz 918/21 oraz WSA we Wrocławiu z 23 czerwca 2022 r., III SA/Wr 348/21. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w ww. orzeczeniach, zaś ich tezy zostały wyżej przywołane.
Podsumowując, zaistniałe uchybienia stanowiły o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji z 11 czerwca 2021 r. w całości.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy podda ocenie argumenty strony skarżącej pod kątem możliwej zmiany wniosku w ramach instytucji dotyczącej możliwości korygowania oraz poprawy oczywistego błędu, a zajęte stanowisko przedstawi wyczerpująco, pod względem prawnym i faktycznym, w uzasadnieniu decyzji. Przy tym należy zaakcentować, że organ ustalając możliwość zastosowania w indywidualnym przypadku dobrodziejstwa art. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 w sposób harmonijny rozważy zarówno konieczność urzeczywistnienia słusznego interesu beneficjenta jak i konieczność respektowania obowiązku ochrony interesów finansowych Unii o którym mowa w motywie 1 tego rozporządzenia.
O kosztach postępowania postanowiono po myśli art. 200 p.p.s.a. Złożył się na nie wpis od skargi w kwocie 200 zł.
-----------------------
Do uzasadnienia wyroku
zgłoszono zdanie odrębne.