III SA/Wr 514/06

III SA/Wr 514/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Józef Kremis
Maciej Guziński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 78 poz 684
art. 13 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 12 pkt 11 art. 32 ust. 2 art. 48 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Asesor WSA Aneta Chołuj Protokolant Joanna Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia 25 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do długu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody D. jest uchwała Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do długu. Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Rada Powiatu w § 1 wyraziła zgodę na przystąpienie do długu przejętego od SP ZOZ w J. oraz przejęcie obsługi tego długu Spółce Akcyjnej A z/s w L. Natomiast w § 3 uchwały postanowiła, że wykonanie uchwały, poprzez zawarcie umowy w zakresie obsługi długu, powierza się Zarządowi Powiatu.
Zdaniem Wojewody mocą tej uchwały Rada Powiatu w J. udzieliła Zarządowi Powiatu zgody na zawarcie ze Spółką Akcyjną A umowy o przystąpienie Spółki do długu Powiatu. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przy podjęciu każdej uchwały rada powiatu musi legitymować się wyraźnym a tylko nie dorozumianym upoważnieniem ustawowym. Wojewoda powołał się w tym zakresie na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), stanowiący, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Przywołując doktrynę i orzecznictwo skarżący podniósł, że realizując kompetencję organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Ponadto Wojewoda wskazał, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, przy uwzględnieniu zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Tymczasem zdaniem Wojewody, powołany jako podstawa zaskarżonej uchwały przepis art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu, ma bezspornie charakter odsyłający do norm kompetencyjnych wyrażonych w innych ustawach. Przepis ten w swojej istocie nie zawiera żadnych upoważnień, w związku z czym nie może stanowić samoistnej podstawy jakichkolwiek działań uchwałodawczych. Rada powiatu może oprzeć swoje działanie o art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym tylko w korelacji z innym przepisem rangi ustawowej o charakterze kompetencyjnym. Zdaniem organu nadzoru w polskim systemie prawa nie ma przepisu, który przyznawałby radzie powiatu uprawnienie do decydowania o zawieraniu przez zarząd powiatu umów cywilnoprawnych, mających za przedmiot przystąpienie do długu, nie jest nim także art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym.
Ponadto decydowanie przez radę powiatu o możliwości zawierania przez zarząd powiatu konkretnych umów przeczy, zdaniem Wojewody, zasadom reprezentacji powiatu, ustalonym w art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym. Wyłącznie uprawnionymi do składania oświadczeń woli w imieniu powiatu są członkowie zarządu lub osoby przez nich upoważnione. Ustawa o samorządzie powiatowym wprawdzie miejscami ogranicza swobodę zarządu powiatu w zawieraniu pewnego rodzaju umów, poddając jego działania kontroli rady (np. art. 12 pkt 8 lit. c). Nie mają jednak one odniesienia do zawieranych przez zarząd umów o przystąpienie do długu. Dlatego toteż, uzależnianie od zgody rady powiatu składania przez zarząd oświadczeń woli w tym zakresie, nie znajduje oparcia w powołanych przepisach ustawy.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości. Jej zdaniem, Rada Powiatu w J. nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, bowiem - wbrew twierdzeniom Wojewody, Rada Powiatu nie udzieliła zgody na zawarcie umowy ze Spółką Akcyjną A, ale wyraziła zgodę na przystąpienie tej Spółki do długu Powiatu. Z treści uchwały wynika jednoznacznie, że Rada udzieliła zgody na przystąpienie do długu, a nie na zawarcie umowy. Organ nadzoru wyciągnął więc wnioski nie znajdujące oparcia w treści uchwały. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że w dniu 20 października 2005 r. Rada Powiatu w J., powołując się na art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, podjęła uchwałę w sprawie przejęcia zobowiązań cywilnoprawnych Zespołu Opieki Zdrowotnej w J. W wyniku podjętej uchwały Powiat J. stał się, za SPZOZ, dłużnikiem wielomilionowych wierzytelności cywilnoprawnych. Spółka Akcyjna A złożyła natomiast propozycję przystąpienia do długu jako podmiot współodpowiedzialny i przejęcia obsługi długu. W tej sytuacji, skoro dłużnik musi wyrazić swoją wolę co do ewentualnego przystąpienia do długu, zdaniem strony przeciwnej, za dłużnika w omawianej sprawie uznać należy Radę Powiatu jako organ, który zadecydował, w formie uchwały, o przejęciu zobowiązań SPZOZ przez Powiat. Dlatego Rada Powiatu mogła zdecydować o przystąpieniu przez wymienioną Spółkę do długu, a wykonanie uchwały powierzyć Zarządowi Powiatu.
Strona przeciwna podniosła, że skoro rada powiatu (zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym) decyduje o zaciągnięciu długoterminowych zobowiązań, zatem jest uprawniona do podjęcia uchwały co do warunków spłaty tych zobowiązań, w tym - przystąpienia do długu. Wskazała dodatkowo, że skoro żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii wyrażenia zgody na przystąpienie do długu i nie określa kompetencji organów powiatu przy wykonywaniu tego prawa, nie może być kwestionowane, że takim przepisem jest przytoczony art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, jako ogólna norma o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
W ocenie Sądu skarga Wojewody Dolnośląskiego zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu przedmiotowego uchwały Nr [...]) Rady Powiatu w J. z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do długu, a także podstawy prawnej do jej podjęcia.
Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, należy na wstępie zwrócić uwagę, że na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684, ze zm.), wcześniejszą uchwałą nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 20 października 2005 r. w sprawie przejęcia zobowiązań cywilnoprawnych Zespołu Opieki Zdrowotnej w J., Powiat J. przejął zobowiązania cywilnoprawne ZOZ w J. Treść powyższej uchwały potwierdza, wbrew stanowisku strony przeciwnej, że dłużnikiem zobowiązań ZOZ stał się Powiat, a nie Rada Powiatu. Niewątpliwie dłużnik wyraża swoją wolę co do przystąpienia do jego długu innego podmiotu. Nie można jednak podzielić poglądu zawartego w odpowiedzi na skargę, że za dłużnika w tym zakresie należy uznać Radę Powiatu, jako organ który zdecydował o przejęciu zobowiązań ZOZ i w konsekwencji uznać, że Rada Powiatu może wyrazić w formie uchwały swoją zgodę co o do ewentualnego przystąpienia do tego długu Spółki A.
Dopuszczalność przystąpienia do długu osoby trzeciej tzw. kumulatywne przejęcie długu, nie wywołuje na gruncie Kodeksu cywilnego zastrzeżeń. Uznaje się, że może to nastąpić w formie pisemnej umowy pomiędzy dłużnikiem a osobą trzecią, w której ten ostatni zobowiązuje się do świadczenia na rzecz wierzyciela. W świetle postanowień art. 32 ust. 2, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jak przyznaje sam odpowiadający na skargę, zawarcie takiej umowy należy do zarządu powiatu.
Przedmiotem zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w J. jest więc kwestia przystąpienia do długu Powiatu osoby trzeciej – Spółki A, na podstawie umowy zawieranej w imieniu Powiatu przez jego zarząd. Powstaje więc zagadnienie, czy do zawarcia umowy ze Spółką A o jej przystąpieniu do długu Powiatu wymagana jest wcześniejsza zgoda Rady Powiatu.
Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Wojewodę w sprawie, albowiem pozostaje on w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), wobec czego dozwolone jest tylko takie działanie, na które prawo zezwala. Powyższa zasada - legitymowania się upoważnieniem ustawowym - odnosi się także do działalności uchwałodawczej rady powiatu, jako organu jednostki samorządowej. Oznacza to, że podejmowanie przez ten organ uchwał powinno następować stosownie do przyznanych mu kompetencji i w ich granicach. Kompetencje te powinny być wyraźne a nie dorozumiane, a ich interpretacja powinna następować w sposób ścisły, literalny, a nie rozszerzający.
Jako podstawę przedmiotowej uchwały Rada Powiatu w J. powołała przepis art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z nim, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach (niż określonych w art. 12 pkt 1-10a), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady.
Powyższe wskazuje, że przepis ten w swojej istocie nie zawiera upoważnienia do działania w określonych sprawach, w związku z czym nie może stanowić samoistnej podstawy działań uchwałodawczych rady powiatu. Nie zasadne jest stanowisko, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przepis art. 12 pkt 11 ustawy jest normą o charakterze ustrojowo – kompetencyjnym przesadzającą o uprawnieniu rady powiatu do decydowania w sprawach, które w przepisach powszechnie obowiązujących nie zostały wyraźnie zastrzeżone do określonego organu jednostki samorządowej. Wskazany przepis ma bowiem charakter odsyłający do norm kompetencyjnych wyrażonych w innych ustawach. Jest więc ogólną normą o charakterze ustrojowo - kompetencyjnym wyznaczającą wyłączną właściwość rady powiatu do podejmowania uchwał w innych sprawach niż wymienione w pkt 1-10a, lecz w sprawach zastrzeżonych w innych ustawach do kompetencji tego organu. Jak trafnie wskazał Wojewoda, rada powiatu może oprzeć swoje działanie o art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym tylko w korelacji z innym przepisem rangi ustawowej o charakterze kompetencyjnym, przekazującym daną sprawę do właściwości tego organu.
Tymczasem żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawy nie określa kompetencji rady powiatu do wyrażania zgody na przystąpienie oznaczonej osoby trzeciej do długu powiatu, w formie umowy cywilnoprawnej. W szczególności nie jest takim przepisem, sugerowany w odpowiedzi na skargę, art. 12 pkt 8 lit c ustawy o samorządzie powiatowym – do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Idzie bowiem w tym przepisie o zaciąganie zobowiązań przez powiat, a nie przystępowania do nich innych osób, zobowiązujących się do ich spełniania na rzecz wierzyciela obok dłużnika. Natomiast istotą przystąpienia do długu powiatu, jak już wskazano wcześniej, jest zobowiązanie się przystępującego do świadczenia na rzecz wierzyciela powiatu. Nie mamy tu więc do czynienia z zaciąganiem zobowiązań przez powiat.
Organ stanowiący samorządu powiatowego nie ma więc kompetencji do podejmowania uchwały o wyrażaniu zgody na przystąpienie do długu powiatu imiennie oznaczonego podmiotu. Do zawarcia umowy ze Spółką A o jej przystąpieniu do długu Powiatu nie jest więc wymagana wcześniejsza zgoda Rady Powiatu.
W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, skoro zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej, należało stwierdzić jej nieważność.
Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pk 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.