III SA/Wr 507/22

III SA/Wr 507/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-09-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Barbara Ciołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 107/23 - Wyrok NSA z 2024-02-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta W. z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta W. z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego W. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prezydenta Wrocławia (dalej: strona, Prezydent) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia.
Wojewoda działając w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.), stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 96 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 710 ze zm., dalej: ustawa o zabytkach, u.o.z.) w związku z Porozumieniem zawartym pomiędzy Prezydentem a Wojewodą z dnia 5 września 2011 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: Porozumienie, Porozumienie z 2011 r.), polegającym na braku ustanowienia w strukturze Urzędu Miejskiego Wrocławia wyodrębnionego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Argumentował Wojewoda, że analiza zmian dokonanych spornym zarządzeniem w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej: UMW) wskazuje, że do dnia 31 grudnia 2021 r. w strukturze UMW funkcjonowało Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków (§ 50 zarządzenia nr 3858/20), którym kierował Miejski Konserwator Zabytków (dalej: MKZ) (§ 31 ust. 1 pkt 8 zarządzenia nr 3858/20). W strukturze organizacyjnej istniało zatem wyodrębnione stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków. Natomiast w wyniku zmian wprowadzonych zaskarżonym zarządzeniem zrezygnowano zarówno z wyodrębnienia Biura MKZ i włączono jego zadania do Wydziału Architektury i Zabytków (nowe brzmienie § 25 ust. 1 zarządzenia nr 3858/20), jak również brak jest obecnie wyodrębnionego stanowiska MKZ. Po zmianie Regulaminu zadania MKZ wykonuje Dyrektor Wydziału Architektury i Zabytków.
Wyjaśnił Wojewoda, że na mocy Porozumienia z 5 września 2011 r. powierzono niektóre zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej WKZ) Gminie Wrocław. W treści Porozumienia w § 3 ust. 1 zawarte zostało oświadczenie Gminy Wrocław, że w swojej strukturze organizacyjnej posiada wyspecjalizowaną komórkę zajmującą się sprawami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, kierowaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wskazał Wojewoda, że w dacie zawarcia Porozumienia nie obowiązywał jeszcze przepis art. 96 ust. 2a ustawy o zabytkach (dodany z dniem 9 września 2017 r.), jednak zaskarżone zarządzenie wydane 31 grudnia 2021 r. winno już realizować zapisy ustawy o zabytkach. Zauważył dalej Wojewoda, że dokonane wcześniej przez Prezydenta zmiany w Regulaminie UMW (zarządzenie z 30 września 2020 r.) było zgodne z obowiązującymi przepisami art. 96 ust. 2a u.o.z. i Porozumieniem, tj. było wyodrębnione stanowisko MKZ.
Uzasadniając stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, wskazał Wojewoda na obszerny zakres dokonanych przez Prezydenta zmian w strukturze organizacyjnej UMW, co z uwagi na potrzebę zachowania spójności i integralności regulaminu, uniemożliwiało stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych zapisów zarządzenia dotyczących kwestii związanych z ochroną zabytków.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) na rozstrzygniecie nadzorcze, Prezydent zarzucił naruszenie:
1. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie miesięcznego terminu od dnia, w którym Wojewoda powziął wiadomość o zmianie Regulaminu UMW;
2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 91 i art. 33 ust. 2 u.s.g. przez ich błędną wykładnię
i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nieleżącej w kompetencji Wojewody, a to z uwagi na fakt wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do zarządzenia Prezydenta, który w sprawie działał jako pracodawca, a nie jako organ administracji;
3. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 91 u.s.g. oraz art. 96 ust. 2 i 2a ustawy o zabytkach przez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności całego zarządzenia Prezydenta, podczas gdy zarządzenie oprócz kwestii dotyczących organizacji pracy MKZ regulowało pracę szeregu innych komórek organizacyjnych UMW, w tym Biura SmartCity i Zarządzania Projektami (usunięto z Departamentu Prezydenta), Departamentu Zrównoważonego Rozwoju (dodano do Departamentu Prezydenta), reorganizacji Wydziału Architektury i Budownictwa, który połączono z Biurem MKZ (obecnie Dział Zabytków)- obecnie Wydział Architektury i Zabytków, Biura Rozwoju Wrocławia (połączono z wydzielonym z Wydziału Architektury i Budownictwa Działem Gospodarki Przestrzennej) – obecnie Wydział Planowania Przestrzennego, Biuro Obsługi Edukacji (dodano do Departamentu Edukacji);
4. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, w sytuacji gdy zarządzenie nie narusza art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności;
5. art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stosowania ww. przepisu z mocą wsteczną do Porozumienia z 2011 r., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności;
6. art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. w zw. z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustawa o zabytkach nie zawiera definicji "wyodrębnienia" stanowiska, a przyjęta przez Wojewodę interpretacji wykracza poza przepis i wykładnię językową;
7. art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której organ nadzoru uprawniony jest do przeprowadzenia kontroli wyłącznie w oparciu o zapisy Porozumienia, które nie są normą prawną a umową między stronami, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia;
8. art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez brak zawiadomienia Prezydenta o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości zajęcia stanowiska oraz dowodów na jego poparcie, co pozbawiło Prezydenta prawa do obrony;
9. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności leżących u podstaw zarządzenia, zebranie materiału dowodowego w sposób dowolny, jednostronny i tendencyjny, przy z góry założonej tezie o nieważności zarządzenia, a w szczególności nie zapoznanie się z argumentacją z pisma z 24 marca 2022 r. i pominięcie innych zarządzeń szczegółowo regulujących pracę komórek UMW w tym nr 6894/22, nr 7159/22, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całości zarządzenia;
10. art. 80 k.p.a. polegający na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego, w sposób jednostronny i tendencyjny i w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego;
11. art.107 § 3 k.p.a. i art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. przez brak odniesienia się do argumentów strony z pisma z 24 marca 2022 r., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia.
Wniósł Prezydent o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Prezydent przedstawił szczegółową argumentację postawionych zarzutów. Stwierdził, że Wojewoda nie dochował terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ wiedzę o zmianie regulaminu i reorganizacji UMW powziął z pisma Prezydenta z 18 stycznia 2022 r., natomiast o przekazanie przedmiotowego zarządzenia wystąpił dopiero 25 lutego 2022 r. Dalej omówił Prezydent kwestię przekroczenia kompetencji przez Wojewodę, ponieważ wyłączną kompetencję na mocy art. 33 ust. 2 u.s.g. w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej urzędu posiada Prezydent. Powyższą wyłączność uprawnień Prezydenta zdaniem skarżącego należy rozpatrywać w ścisłym związku z art. 33 ust. 3 u.s.g., tj. z funkcją Prezydenta jako kierownika urzędu oraz jako organu wykonawczego gminy, który wykonuje zadania przy pomocy urzędu, jak również z pełnieniem przez Prezydenta funkcji zwierzchnika służbowego pracowników urzędu. Podkreślił, że regulamin organizacyjny urzędu nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest to akt o charakterze wewnętrznym. Według skarżącego Wojewoda również niezasadnie stwierdził nieważność całego zarządzenia i nie wskazał w jakim zakresie zapisy inne niż dotyczące MKZ były dotknięte naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego Wojewoda również bezpodstawnie stwierdził, że zmiany wprowadzone naruszeniem nie dochowują wymogu wyodrębnienia stanowiska MKZ, ponieważ przepis art. 96 ust. 2a u.o.z. nie wymaga wyodrębnienia komórki organizacyjnej, a nadto w regulaminie doszło do zespolenia organizacyjnego i obecnie Dyrektor Wydziału Architektury i Zabytków pełni funkcję MKZ i posiada upoważnienie do wykonywania zadań MKZ. Zaznaczył Prezydent, że obecnie funkcję MKZ pełni ta sama osoba, co przed reorganizacją. Jednocześnie zdaniem strony w sprawie nie ma zastosowania art. 96 ust. 2 u.o.z. z uwagi na to, że Porozumienie jest z 2011 r. Wskazał również Prezydent na brak dochowania wymogów z k.p.a. przysługujących stronie w toku postępowania oraz na brak właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko. Podkreślił Wojewoda, że z przepisu art. 96 ust. 2a u.o.z. jednoznacznie wynika, że ustanowienie wyodrębnionego stanowiska miejskiego konserwatora zabytków oznacza, że w strukturze organizacyjnej urzędu winno być stworzone samodzielne stanowisko miejskiego konserwatora zabytków.
W piśmie procesowym z 7 lipca 2022 r. stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, Prezydent podtrzymał zarzuty i argumentację skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.
Spór w sprawie dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, który stwierdził nieważność zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia.
Zaskarżone zarządzenie Prezydenta w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego zostało wydane m.in. na podstawie art. 33 ust. 2 u.s.g. oraz § 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 czerwca 2006 r. nr LIII/3238/06 w sprawie nadania Statutu Urzędowi Miejskiemu Wrocławia (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2006 r., nr 149, poz. 2370.
Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących niedopuszczalności wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego względem zarządzenia w sprawie regulaminu organizacyjnego. W ocenie Sądu, Wojewoda nie przekroczył swoich kompetencji wynikających z art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie neguje przy tym Sąd stanowiska strony, że regulamin organizacyjny urzędu miejskiego nie jest aktem prawa miejscowego, a jest to akt o charakterze wewnętrznym dotyczący struktury organizacyjnej i zasad funkcjonowania urzędu. Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej, nie jest to akt wyłączony spoza zakresu art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również nie jest to akt, przy wydawaniu którego Prezydent występuje wyłącznie jako pracodawca oraz dysponuje pełną swobodą w zakresie jego treści.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Według art. 33 ust. 1 u.s.g. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt jest kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3 u.s.g.)
A art. 33 ust. 2 u.s.g. stanowi, że organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.
Powyższy przepis wprost wskazuje, że regulamin organizacyjny jest wydawany przez organ gminy -wójta (w sprawie Prezydenta) w formie prawnej (zarządzenie) objętej zakresem zastosowania środków nadzorczych z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Regulamin organizacyjny, podobnie jak statut jest to akt o charakterze ustrojowo-organizacyjnym i jak słusznie wskazuje skarżący, wolą ustawodawcy jednostka samorządu terytorialnego działając poprzez swoje organy ma swobodę w zakresie ukształtowania jego treści, a wyznacznikiem tej treści jest zapewnienie realizacji zadań realizowanych przez dany podmiot. Regulamin określa organizację- strukturę urzędu i zasady jego funkcjonowania.
Wbrew jednak zarzutom skargi organ wykonawczy gminy nie ma pełnej swobody w kształtowaniu postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu, którym kieruje. Granice swobody działania organu wyznaczają przepisy powszechnie obowiązujące. Kształtując treść regulaminu organizacyjnego organ wydający zarządzenie musi uwzględnić inne obowiązujące przepisy, z którymi regulamin winien pozostawać w zgodzie.
Określenie struktury organizacyjnej danej jednostki/ urzędu, tj. określenie komórek organizacyjnych, ich zadań i kompetencji, ich wzajemnego usytuowania i zależności musi zawsze pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Przepisy powszechnie obowiązujące mogą bowiem powodować zarówno konieczność utworzenia konkretnych komórek organizacyjnych (wówczas dana komórka organizacyjna jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej jednostki), czy konkretnego ich usytuowania, czy też mogą wprowadzać obowiązek realizacji określonych zadań bez konieczności tworzenia odrębnej komórki organizacyjnej (stanowiska), mogą również wprowadzać ograniczenia w zakresie realizacji określonych zadań na danym stanowisku.
Przykładowo wymogi takie wynikają m.in. z art. 9 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2266 ze zm.). Zwraca Sąd uwagę na treść art. 9 ust. 3 i 4 ww. ustawy, gdzie przewidziano, że w organie państwowym lub samorządowym radca prawny wykonuje pomoc prawną w komórce lub w jednostce organizacyjnej, w biurze, w wydziale lub na wyodrębnionym stanowisku do spraw prawnych podległym bezpośrednio kierownikowi tego organu. W organie państwowym radca prawny może być zatrudniony także w innej wyodrębnionej komórce lub jednostce organizacyjnej i podlegać jej kierownikowi. (podkreśl. Sądu). A ust. 5 stanowi, że Radcy prawnemu nie można polecać wykonania czynności wykraczającej poza zakres pomocy prawnej. Określone wymogi wynikają również z art. 276 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), gdzie zawarte są zapisy dotyczące komórki i kierownika audytu wewnętrznego czy w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 742 ze zm.) w art. 14 i nast. normującym wymogi dotyczące pełnomocnika ochrony.
Podobnie ustawa o ochronie zabytków w art. 96 ust. 2 i 2a zawiera zapisy, które mają wpływ na prawidłowe określenie regulaminu organizacyjnego urzędu, do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.
Jako nieuzasadnione ocenia Sąd również twierdzenie strony, że regulamin organizacyjny jest aktem mającym znaczenie wyłącznie w zakresie stosunków pracy, a Prezydent jako kierujący urzędem, wydając zarządzenie w sprawie regulaminu organizacyjnego, działa jako pracodawca – a tym samym, Wojewoda podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze względem aktu wewnętrznego, normującego kwestie pracownicze, wykroczył poza swoje kompetencje.
Zakładem pracy dla pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie gminy jest ten urząd. Prezydent jest kierownikiem urzędu i określa regulamin organizacyjny urzędu. Przede wszystkim zauważa Sąd, że regulamin organizacyjny nie jest to akt mający znaczenie wyłącznie dla stosunków pracy. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 u.s.g. regulamin określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu. A zatem regulamin organizacyjny swoim zakresem obejmuje/może obejmować nie tylko kwestie mające znaczenie dla stosunków pracy zatrudnionych pracowników, ale również kwestie mające znaczenie dla podmiotów zewnętrznych, np. związane z godzinami pracy, czy zasadami przyjmowania petentów (zasady funkcjonowania). Nie neguje przy tym Sąd, że regulamin organizacyjny i jego zmiany, a zwłaszcza związane z reorganizacją urzędu niewątpliwie są uwzględniane przy ocenie roszczeń związanych ze stosunkiem pracy (co następuje w ramach sporów przed sądem pracy). Ale jak już wcześniej Sąd wskazał, unormowania regulaminu organizacyjnego muszą pozostawać w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami (co dotyczy również zapisów mających znaczenie dla stosunków pracy) i w tym zakresie do oceny regulaminu właściwy jest Wojewoda jako organ nadzoru. Takiej kwestii dotyczył powołany przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1744/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA; jak wskazał Sąd w wyroku, oddalającym skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody: art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości gmin należy powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy - na wniosek wójta, a swoboda wójta dotyczy tylko wniosku personalnego, czyli obsady stanowiska sekretarza gminy, a nie jego utworzenia. Z art. 33 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że stanowisko sekretarza gminy jest obligatoryjne i wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może odstąpić od regulacji ustawowej w regulaminie organizacyjnym.
Reasumując, w ocenie Sądu, w ramach uprawnień wynikających z art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda posiada uprawnienia nadzorcze względem wydanego przez Prezydenta zarządzenia (zmiany) w sprawie regulaminu organizacyjnego urzędu miejskiego. A zakres uprawnień nadzorczych Wojewody dotyczy sprzeczności z prawem zarządzenia.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda dochował terminu na skorzystanie ze swojego uprawnienia. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego został dochowany
Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nakazuje liczyć termin 30 dni od daty doręczenia zarządzenia.
Z uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział obowiązku doręczenia zarządzenia w sprawie regulaminu organizacyjnego Wojewodzie, ww. termin będzie liczony bądź od daty doręczenia zarządzenia po wystąpieniu Wojewody o takie doręczenie, bądź doręczenia takiego zarządzenia przez organ który je wydał. Wtedy uruchamia się procedura nadzorcza. Samo natomiast poinformowanie Wojewody o wydaniu zarządzenia bez jego doręczenia Wojewodzie, nie daje podstaw do przyjęcia, że rozpoczął bieg termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. A zatem termin w sprawie został dochowany, Wojewoda otrzymał zarządzenie w dniu 2 marca 2022 r. po wezwaniu o doręczenie z dnia 25 lutego 2022 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 1 kwietnia 2022 r.
Przechodząc do zarzutów dotyczących stwierdzenia przez Wojewodę sprzeczności zarządzenia Prezydenta w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego z ustawą o ochronie zabytków – art. 96 ust. 2 i 2a, to Sąd nie podziela twierdzeń Prezydenta, że ww. przepisy nie mają w sprawie zastosowania.
Zapisy regulaminu organizacyjnego dotyczącego MKZ winny być dokonywane z uwzględnieniem okoliczności zawarcia Porozumienia z 2011 r. i zapisów ustawy o ochronie zabytków po zmianie z 2017 r., tj. art. 96 ust. 2 i 2a.
Zakwestionowane przez Wojewodę rozwiązania organizacyjne dotyczące miejskiego konserwatora zabytków związane są z powierzeniem gminie w drodze porozumienia spraw z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, natomiast zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g. zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Z kolei obowiązujące przepisy ustawy o ochronie zabytków przewidują, że organy ochrony zabytków należą do struktury organizacyjnej administracji rządowej. A według art. 96 ust. 2 u.o.z. Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym, położonym na terenie województwa. A art. 96 ust. 2a u.o.z. stanowi, że Do prowadzenia spraw, o których mowa w ust. 2, gmina, powiat, związek gmin, związek powiatów, związek powiatowo-gminny albo związek metropolitalny ustanawia wyodrębnione stanowisko odpowiednio gminnego (miejskiego) konserwatora zabytków, powiatowego konserwatora zabytków, powiatowo-gminnego konserwatora zabytków albo metropolitalnego konserwatora zabytków.
Ww. przepis art. 96 ust. 2a u.o.z. został dodany przez art. 1 pkt 15 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. (Dz.U.2017.1595) zmieniającej u.o.z. z dniem 9 września 2017 r.
W sprawie na mocy Porozumienia z 5 września 2011 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia na podstawie art. 96 ust. 2 u.o.z. oraz art. 8 ust. 2 u.s.g. Gminie Wrocław zostało powierzone prowadzenie spraw należących do właściwości rzeczowej i miejscowej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z zakresu ochrony zabytków nieruchomych i ruchomych. W § 3 Porozumienia Prezydent oświadczył, że Gmina Wrocław posiada w swojej strukturze organizacyjnej wyspecjalizowaną komórkę zajmującą się sprawami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, kierowaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zmiana zarządzenia w sprawie regulaminu organizacyjnego UMW jest dokonywana już w okresie obowiązywania nowych regulacji ustawy o ochronie zabytków – art. 96 ust. 2a, a zatem zapisy regulaminu winny pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej.
Treść (językowe brzmienie) art. 96 ust. 2a u.o.z. w sposób jednoznaczny przewiduje konieczność wyodrębnienia stanowiska miejskiego konserwatora zabytków. Ustawodawca dla realizacji zadań powierzonych (zadań zleconych z zakresu administracji rządowej) na mocy porozumienia zawartego na podstawie art. 96 ust. 2 u.o.z. wprowadził wymóg, aby sprawy te prowadzone były przez osobę spełniającą określone wymogi (art. 96 ust. 2b u.o.z.), jak również aby zajmowała ona wyodrębnione stanowisko (art. 96 ust. 2a u.o.z.). "Wyodrębnienie stanowiska" oznacza, że w strukturze organizacyjnej dane stanowisko winno być usytuowane w sposób odrębny, oddzielny od innego stanowiska. Pojęcie "wyodrębniać" oznacza "czynić coś odrębnym, wydzielać z jakiejś całości" (Słownik języka polskiego, PWN, Tom III, Warszawa 1989 r., str. 826).
Skoro ustawodawca wprowadził wymóg ustanowienia wyodrębnionego stanowiska, to oznacza to, że nie można powierzyć realizacji zadań/ pełnienia funkcji MKZ "innemu stanowisku". Stanowisko MKZ ma być wyodrębnione w strukturze organizacyjnej.
Powyższy przepis wprowadza zatem ustawowy obowiązek określonego ukształtowania struktury organizacyjnej urzędu i wyklucza w tym zakresie swobodę wójta (Prezydenta) przy wprowadzaniu regulaminu organizacyjnego.
Wbrew zarzutom skargi, co wskazał Wojewoda, analiza struktury organizacyjnej UMW obowiązującej do 31 grudnia 2021 r. wskazuje, że do czasu spornej zmiany w ramach struktury organizacyjnej funkcjonowało Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków i było wyodrębnione stanowisko MKZ, który kierował ww. Biurem. Potwierdzają to zapisy: - § 25 ust. 1 pkt 4 lit.c zarządzenia nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego UMW – Biuro MKZ umiejscowione było w ramach Departamentu Strategii Rozwoju i Miasta (Wojewoda na str. 1 akapit 5 uzasadnienia rozstrzygnięcia omyłkowo wskazał na § 50 ww. zarządzenia); - § 31 ust. 1 pkt 8 ww. zarządzenia; - załącznik nr 1 do zarządzenia stanowiący schemat organizacyjny UMW; - załącznik nr 3 do ww. zarządzenia - § 48. Powyższe wynika również z zapisów Regulaminu Organizacyjnego Departamentu Strategii i Rozwoju Miasta opracowanego na podstawie § 30 zarządzenia Prezydenta z dnia 30 września 2020 r. nr 3858/20, tj. § 33, § 34 oraz załącznika nr 1 do ww. regulaminu stanowiącego schemat organizacyjny Departamentu Strategii Rozwoju i Budownictwa.
Po zmianie wprowadzonej spornym zarządzeniem z 31 grudnia 2021 r. zmianie uległ Departament Strategii i Rozwoju Miasta, gdzie obecnie funkcjonuje Wydział Architektury i Zabytków (§ 25 ust. 1 pkt 4 lit.a zarządzenia nr 3858/20 po zmianie), który zgodnie z § 48 pkt 2 lit.a załącznika nr 3 do zarządzenia Prezydenta nr 6748/21 i do zarządzenia nr 3858/20 z 30 września 2020 r. (karta 92 i nast. akt sądowych), realizuje zadania przekazane na mocy Porozumienia w sprawie powierzenia niektórych zadań dot. ochrony zabytków. Nie ma zatem w strukturze organizacyjnej wyodrębnionego Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Po zmianie § 31 ust. 1 pkt 8 zarządzenia nr 3858/20 przewiduje, że Wydziałem Architektury i Zabytków kieruje Dyrektor Wydziału, wykonujący równocześnie zadania Miejskiego Konserwatora Zabytków. A zatem nie ma już wyodrębnionego stanowiska MKZ.
Sąd nie podziela zarzutów skargi, że w wyniku wprowadzonych zmian nadal istnieje wyodrębnione stanowisko MKZ. Jak już Sąd wskazywał wymogu ustanowienia wyodrębnionego stanowiska dla realizacji określonych zadań, nie realizuje powierzenie/przypisanie realizacji danych zadań do innego stanowiska. Sąd nie kwestionuje możliwości scalania komórek organizacyjnych w celu realizacji zadań jednostki, na co powołuje się Prezydent, jednak takie działanie jest dopuszczalne, o ile dana ustawa nie wprowadza w tym zakresie odmiennych rozwiązań. W sprawie art. 96 ust. 2a u.o.z. takie działanie wyklucza. Określenie regulaminu organizacyjnego musi następować w granicach dopuszczonych prawem.
Po zmianie wprowadzonej spornym zarządzeniem nr 6748/21 (jego § 1 pkt 3 ppkt 8) w strukturze organizacyjnej UMW jest stanowisko Dyrektora Wydziału Architektury i Zabytków, który w ramach swoich kompetencji ma uprawnienia MKZ (pełni jego funkcję) do realizacji zadań powierzonych na mocy Porozumienia (Wydziałem Architektury i Zabytków kieruje Dyrektor Wydziału "wykonujący równocześnie zadania Miejskiego Konserwatora Zabytków").
Potwierdzają to również zapisy przedłożonego przez Prezydenta Regulaminu Organizacyjnego Departamentu Strategii i Rozwoju Miasta z 3 stycznia 2022 r. (wydanego na podstawie § 30 zarządzenia nr 3858/20 po zmianach z 31 grudnia 2021 r.) - § 18 ust. 2 ww. Regulaminu przewiduje, że "Dyrektor Wydziału, pełni jednocześnie funkcję Miejskiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 2 u.o.z.
Czyli w strukturze organizacyjnej UMW nie ma wyodrębnionego stanowiska MKZ, a jest jedynie powierzenie, przypisanie funkcji/zadań MKZ do innego stanowiska – do stanowiska Dyrektora Wydziału Architektury i Zabytków. Scalenie funkcji w ramach innego stanowiska, skutkuje brakiem wyodrębnienia stanowiska MKZ. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że po zmianie regulaminu funkcję MKZ nadal pełni ta sama osoba, ponieważ obecnie zajmuje ona inne stanowisko.
Nie są również uzasadnione argumenty strony, że sporna materia dotycząca stanowiska MKZ winna być oceniana w ramach kontroli realizowanej w oparciu o zapisy Porozumienia z 2011 r. Realizacja uprawnień kontrolnych przewidzianych w § 5 Porozumienia dotyczy prawidłowości wykonywania powierzonych Porozumieniem zadań, natomiast na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda realizuje funkcje nadzorcze dotyczące zgodności z prawem wydanego zarządzenia.
Podziela Sąd stanowisko Wojewody, że stwierdzone naruszenie art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. w związku z Porozumieniem z 2011 r. ma charakter istotny i winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowego zarządzenia. Brzmienie art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. wyklucza swobodę w zakresie ukształtowania stanowiska miejskiego konserwatora zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu, a taka sytuacja niezgodności z prawem zaistniała w sprawie.
Odnośnie zarzutów dotyczących zakresu rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. stwierdzenia nieważności całego zarządzenia nr 6748/21, to Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody, że zakres zmian wprowadzonych przedmiotowym zarządzeniem jest rozległy (scalenie komórek organizacyjnych, zmiana zakresu zadań poszczególnych komórek organizacyjnych i uprawnień kierujących komórkami organizacyjnymi), a tym samym nie pozwalał na stwierdzenie nieważności wyłącznie zapisów odnoszących się bezpośrednio do ochrony zabytków i MKZ, tj. § 25 ust. 1 oraz § 31 ust. 1 zarządzenia, które naruszały art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z.
Regulamin organizacyjny winien pozostać spójny i zapewniać realizację zadań jednostki, czego stwierdzenie nieważności ww. zapisów by nie dochowało. Nie doprowadziłoby również do stanu zgodności z prawem (z art. 96 ust. 2a u.o.z.) w zakresie realizacji zadań powierzonych na mocy Porozumienia z 2011 r. Skutkiem jednostkowego stwierdzenia nieważności ww. zmian, byłaby sprzeczność pomiędzy aktem zmieniającym, a dotychczasowymi uregulowaniami. Podkreślić również trzeba, że Wojewoda nie ma kompetencji do uzupełnienia czy zmiany treści zarządzenia określającego regulamin organizacyjny w taki sposób, aby unieważnione przepisy zastąpić prawidłową regulacją.
Jako niezasadne ocenia Sąd również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów k.p.a. W ramach działania w trybie art. 95 ust. 1 u.s.g. przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, co wynika m.in. z faktu, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną i nie jest następstwem prowadzenia postępowania w takim zakresie jak przewidziano w k.p.a. Ocena działania organu jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W ramach postępowania nadzorczego wojewoda nie gromadzi materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego. W sprawie Wojewoda dokonał oceny zgodności zapisów przedmiotowego zarządzenia Prezydenta z ustawą o ochronie zabytków – art. 96 ust. 2 i 2a w związku z zawartym Porozumieniem z 2011 r., nie uwzględnił przy tym stanowiska zajętego przez Prezydenta, z czym nie wiązała się konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie przedstawiające motywy zajętego stanowiska.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę .