III SA/WR 507/04

III SA/Wr 507/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Jerzy Strzebińczyk
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18  ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Moskała Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: apl.prok. Piotr Raczak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Lubań z dnia 27 kwietnia 2004 r. Nr XXI/182/2004 w przedmiocie zmiany uchwały Nr VII/98/2003 w sprawie wysokości najniższego wynagrodzenia oraz wartości punktu dla wyliczenia wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych w miejskich jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego na terenie gminy miejskiej Lubań I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Rada Miasta L. Uchwałą Nr XXI/182/2004 z dnia 27.04.2004 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/98/2003 z 25.03.2003 r. w sprawie wysokości najniższego wynagrodzenia oraz wartości punktu dla wyliczenia wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych w miejskich jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego na terenie gminy miejskiej Lubań uchwaliła w § 1, że § 1 wcześniejszej uchwały otrzymuje nowe brzmienie, zgodnie z nim najniższe wynagrodzenie pracowników zatrudnionych w MOSiR wynosi 607,00 zł zaś w przedszkolach miejskich, szkołach podstawowych, gimnazjach, zakładzie budżetowym "Stołówki Szkolne" po 597,00 zł. W § 2 uchwały zmieniono wartości punktu dla wyliczenia wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych w MOSiR na 2,80 zł a odnośnie przedszkoli miejskich, szkół podstawowych, gimnazjów i zakładów budżetowych "Stołówki szkolne" - po 2,22 zł.
Jako podstawę prawną uchwały Rada Miejska Lubań wskazała przepis art.18 ust.2 ustawy z dna 8.03.1990r. o samorządzie gminnym oraz § 2 pkt.2 i § 3 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego.
Wojewoda Dolnośląski - w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionej z powołaniem art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - domagał się stwierdzenia nieważności § 1 wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta Lubań.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wstępnie wskazał, że kwestionowaną uchwałę otrzymał 30.04.2004r. i w toku badania jej legalności stwierdził, że § 1 w sposób istotny narusza art.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych. Wyjaśniono, że organ nadzoru pismem z dnia 12.05.2004r. skierował do Przewodniczącego Rady Miasta Lubań zapytanie o przedstawienie projektu przedmiotowej uchwały do konsultacji z trzema reprezentatywnymi związkami zawodowymi o zasięgu ogólnokrajowym. W odpowiedzi (pismem z 24.05.2004r.) udzielono informacji, że "projekt ten nie był konsultowany z organizacjami związkowymi, gdyż uchwała ta nie skutkuje bezpośrednio na prawa i obowiązki pracowników lecz stanowi podstawę dla poszczególnych pracodawców samorządowych do ustalenia tabel wynagradzania i taryfikatorów dla własnych pracowników. Dopiero nowa tabela sporządzona przez każdego z pracodawców odrębnie będzie wywoływała skutki w stosunku do pracowników i ewentualnie będzie miała wpływ na wysokość ich wynagrodzenia. Adresatem tej uchwały nie są więc bezpośrednio pracownicy lecz pracodawcy samorządowi. W przypadku MOSiR w Lubaniu projekt ten nie mógł być konsultowany, gdyż w jednostce tej nie działają żadne organizacje związkowe".
Organ nadzoru zważył, co następuje:
Z przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.Nr 61,poz.708 ze zm.) wynika, że rada gminy jest uprawniona do ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Zgodnie z art.19 ustawy o związkach zawodowych organizacja reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6.07.2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U.Nr 100,poz.1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (ust.1). Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni (ust.2). W celu ustalenia, które akty prawne dotyczą zagadnień objętych zadaniami związków zawodowych należy ustalić, jakie zadania stawia ustawodawca organizacjom związkowym. Z ustawy o związkach zawodowych wynika, że organizacje tego rodzaju powołane są do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art.1). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art.4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art.6). Zatem - jak wywodzono - ilekroć projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej materii odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania zgodnie z at.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych. W ocenie organu nadzoru zauważyć należy, że uprawnienie związków zawodowych wynikające z art.19 jest niezależne do faktu przynależności do związków zawodowych osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji uprawnione są zatem do opiniowania wszystkich aktów prawnych, dotyczących materii objętej zadaniami związków zawodowych niezależnie od faktycznej działalności związku na obszarze będącym przedmiotem regulacji zamierzonego aktu prawnego. Wskazano, że aktualnie obowiązującymi organizacjami związkowymi spełniającymi kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej są: Forum Związków Zawodowych, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych.
Zdaniem organu nadzoru w okolicznościach sprawy, wynikających z wyjaśnień Przewodniczącego Rady, co do braku konsultacji ze związkami zawodowymi, stwierdzić należało, że Rada Miejska Lubań podejmując przedmiotową uchwałę podjęła się regulacji dotyczącej "interesów pracowniczych" określonych art.1, art.4 i art.6 ustawy o związkach zawodowych. Stwierdzono, że uchwała ta dotyczy praw pracowniczych, tu: interesów socjalnych i materialnych ludzi pracy, a zatem do ich obrony upoważnione są związki zawodowe - wobec czego zaistniała konieczność poddania projektu uchwały procedurze konsultacyjnej z art.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych.
Podniesiono nadto, iż w kwestii opiniowania aktów prawnych przez reprezentatywne związki zawodowe wypowiedział się także skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w uchwale z dnia 17.06.1993r. (I PZP 2/93 - OSP 1994/9 poz.156). Organ nadzoru podzielił zawarte w tej uchwale stanowisko - mimo zmienionego obecnie brzmienia art.19 ust.1. Wskazano w szczególności, że w powołanej uchwale SN stwierdził, iż obowiązek zasięgania opinii o założeniach lub projektach aktów wykonawczych do ustaw spoczywa na organach samorządu terytorialnego, w zakresie podmiotowym wyznaczonym postanowieniem art.19 ust.1 ustawy o związkach zawodowych. Tylko władze ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych lub też ogólnokrajowego związku zawodowego, jeżeli są to związki spełniające kryterium reprezentatywności, o którym mowa w cytowanym przepisie ustawy, są powołane do wyrażania opinii. Związki zawodowe nieodpowiadające ustawowym kryterium mogą być proszone o opinie w sprawach zamierzeń legislacyjnych organów samorządu terytorialnego, nie będzie to jednak wykonanie ustawowego obowiązku, lecz jedynie przejaw polityki prowadzonej przez organy samorządu, ze względu na lokalne znaczenie związku zawodowego jako reprezentacji ludzi pracy.
Stwierdzono, iż przepis art.19 ust.2 i 3 ustawy o związkach zawodowych wyraźnie wskazuje na to, że brak opinii związku zawodowego, a także odrzucenie w całości takiej opinii nie wpływają na ważność aktu wykonawczego do ustawy. Związek zawodowy może bowiem uchylić się od wyrażenia opinii bez podawania jakichkolwiek motywów (art.19 ust.2, zdanie drugie), organ samorządu może odrzucić w całości lub w części opinie związku - czyli nie jest ona wiążąca dla organu samorządu terytorialnego i ma w takim przypadku tylko obowiązek dokonania czynności o charakterze proceduralnym tzn. przedłożenia związkowi zawodowemu swojego stanowiska na piśmie i z uzasadnieniem oraz umożliwienia mu przedstawienia ponownie swojej opinii na posiedzeniu właściwej komisji rady gminy (miasta). Nie chodzi zatem o przypadek współuczestnictwa w procesie legislacyjnym, w którym nieuzyskanie opinii, jej nieuwzględnienie lub też niezasięgnięcie powodują, że akt wykonawczy do ustawy nie dochodzi do skutku.
Wywodzono, że uchylenie się związku zawodowego od przedstawienia opinii, jako podmiotu mającego tylko uprawnienie, a nieobarczonego obowiązkiem jej wyrażenia, nie może pociągać za sobą żądnych ujemnych konsekwencji dla związku zawodowego. Organ samorządu terytorialnego jest natomiast w innej sytuacji, albowiem uchylając się od przedłożenia związkowi zawodowemu założeń projektu lub projektu aktu wykonawczego - w zakresie jego uprawnień opiniodawczych - narusza ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym.
Zważywszy na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przypadek, w którym świadomie i celowo pominięto w opiniowaniu projektu uchwały organy gminy związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej jak tylko jako naruszenie prawa istotne, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego (wyrok NSA z 19.12.1991r. SA/Kr 1512/91).
Podsumowując wywody podkreślono, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji.
Wskazano też, że zgodnie z art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru - w terminie nie dłuższym niż 30 dnia od daty doręczenia uchwały. Stosownie natomiast do brzemienia art.93 ust.1 po upływie terminu wskazanego w art.91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności, w takim przypadku jednakże może zaskarżyć uchwałę lub zaradzenie do sądu administracyjnego. Termin ten wynosi 30 dni licząc od dnia następnego, w którym upłynął termin zastosowania rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm.
W uzasadnieniu strona przeciwna wskazał, że nie zgadza się z zarzutem naruszenia art.19 ustawy o związkach zawodowych, polegającego na nieprzeprowadzeniu konsultacji projektu uchwały z organizacjami związkowymi, reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczo-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu. Strona przeciwna wywodziła, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnianych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego uchwała stanowić ma jedynie podstawę do sporządzenia przez pracodawców samorządowych tabel miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego. Tabele takie pracodawcy samorządowi sporządzają uwzględniając wysokość najniższego wynagrodzenia oraz wartość punktu - ustalone w zaskarżonej uchwale. Pracownicy, nawet w momencie sporządzania nowych tabel, nie mają żadnego roszczenia do pracodawcy o zmianę im warunków umów o pracę. Zmienione tabele mogą jedynie dać pracodawcy możliwość dokonania zmiany wynagrodzeń za pracę zatrudnionych pracowników, lecz nie nakładają na pracodawców samorządowych bezwzględnego obowiązku dokonania zmiany wynagrodzenia pracownikom. Zmiana taka jest wyłączną kompetencją pracodawcy i stanowi wyraz oceny jakości pracy poszczególnych pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy, ich efektywności, zaangażowania w pracy oraz wyników tej pracy. Pracownik nie ma bowiem roszczenia o podwyżkę ustalonego umową o pracę wynagrodzenia. Roszczenie takie mogłoby być skuteczne, gdyby ustalone umową o pracę wynagrodzenie było niższe od najniższego wynagrodzenia pracowników - ustalonego zarządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. W żadnej jednostce organizacyjnej Gminy Miasta Lubań i w stosunku do żadnego pracownika taka sytuacja nie występuje. Zatem zaskarżona uchwała - jak twierdzono - nie skutkowała bezpośrednio na prawa i obowiązki poszczególnych pracowników. Z ostrożności procesowej strona przeciwna podniosła, iż Wojewoda Dolnośląski jest w swoim stanowisku niekonsekwentny, gdyż zaskarżył jedynie §1 uchwały, w którym ustalona została wysokość najniższego wynagrodzenia. W skardze pominął natomiast § 2 uchwały, w którym ustalono wartość jednego punktu. Oba te składniki stanowią zaś podstawę do sporządzania tabel miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych. Dlatego, jeżeli Rada Miasta uchwalając przedmiotowa uchwałę bez konsultacji z organizacjami związkowymi naruszyła art.19 ustawy o związkach zawodowych to naruszyła go nie tylko w § 1 ale także w § 2.
Zdaniem strony przeciwnej Wojewoda całkowicie pominął fakt, który był mu znany, że w jednej jednostce, tj. w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji wymienionym w pkt. 2 §1 uchwały nie działają żadne związki zawodowe. Zatem w stosunku do tego pracodawcy samorządowego nie ma obowiązku dokonywania konsultacji z organizacjami zawodowymi reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy z 6.07.2001r. gdyż żaden z tych związków nie reprezentuje pracowników zatrudnionych w MOSiR. Trudno zakładać - jak wywodzono - że związkom zawodowym przysługuje prawo do reprezentowania i wyrażania opinii w imieniu wszystkich zatrudnionych osób, także tych, które nie są członkami związków zawodowych. Według strony przeciwnej związki zawodowe mogą reprezentować jedynie osoby, które są członkiem danego związku, a fakt bycia związkiem zawodowym nie rodzi jeszcze prawo do występowania w imieniu każdej zatrudnionej osoby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art.1 §1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto według art.3§1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Art. 147§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Powołana ustawa ani też ustawa z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142,poz.1591 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów kontroli - od wyżej wskazanego kryterium zgodności z prawem - uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności jest zatem jedynym kryterium, którym sąd administracyjny kieruje się kontrolując uchwały organów tych jednostek. Wskazać też należy, że cytowany przepis art.147§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które stanowić mogą podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziała wyrażany w judykaturze pogląd, iż uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: wydana została przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści czy też niewłaściwie zastosowano przepis prawny, będący podstawą podjęcia uchwały lub też jeśli naruszono procedurę podjęcia uchwały.
W niniejszej sprawie zwrócenia uwagi wymaga, iż zgodnie z przepisem §2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.Nr 61,poz.708 ze zm.) rada gminy uprawniona jest do ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została przez organ właściwy jak i że istniała podstawa prawna do jej podjęcia. Zaś co do wymogu przestrzegania procedury przy podjęciu uchwały wskazać należy - jak zasadnie podniósł w skardze organ nadzoru - na przepis art.19 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 79,poz.854 ze zm.). Zgodnie z nim " Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy (ust.1). Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia(ust.2)".
Z treści cytowanej regulacji wynika zatem wyraźnie, że - co do zasady - organizacji związkowej reprezentatywnej przyznano prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30.11.2004r. sygn.akt 3 II SA/Wr 2027/03, że w/w uprawnieniu organizacji związkowej odpowiada obowiązek organu władzy publicznej (państwowej, samorządowej) kierowania założeń lub projektów aktów pranych do odpowiednich władz statutowych związków celem zaopiniowania.
Dla oceny - co jest istotą niniejszego sporu - czy zachodziła konieczność przedstawienia projektu przedmiotowej w sprawie uchwały do zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe w myśl powołanego art.19 ustawy o związkach zawodowych, konieczne jest przede wszystkim ustalenie pojęcia aktu prawnego i rozważenie czy skarżona uchwała stanowi tego typu akt.
Jak wskazał WSA we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku z dnia 30.11.2004r. "w doktrynie prawa administracyjnego formy działania władzy publicznej klasyfikuje się jako czynności prawne i działania faktyczne. Czynności prawne dzieli się na akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych zalicza się w sferze zewnętrznej działania władzy publicznej przepisy powszechnie obowiązujące, w układzie wewnętrznym zaś: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą aktów generalnych jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną.
Akty indywidualne (akty administracyjne), których cechą jest wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, można sklasyfikować na akty indywidualne zewnętrzne i akty indywidualne wewnętrzne. Akty indywidualne zewnętrzne podejmowane są w formie decyzji administracyjnej, w unormowanym przepisami prawa procesowego trybie.
Akty indywidualne zewnętrzne mają zatem jednolity charakter: decyzji administracyjnej. Akty indywidualne wewnętrzne nie mają jednolitego charakteru, są one skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, a zatem mogą dotyczyć regulacji organizacyjnych, mogą przybierać postać polecenia służbowego".
Zgodzić należy się ze stanowiskiem, iż w świetle powyższej klasyfikacji form działania władzy publicznej zachodzą podstawy do zakwalifikowania aktu prawnego do aktu generalnego, gdyż odmienny pogląd - nieuwzględniający rozgraniczenia z uwagi na charakter ogólny aktu prawnego - prowadziłby do wniosku, że każda czynność prawna organu władzy publicznej jest aktem prawnym. Stanowisko takie byłoby nie do przyjęcia.
Wskazać też należy, że podstawową formą działania rady gminy - w myśl przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym - są uchwały, które nie mają jednak jednolitego charakteru; uchwały mogą być bowiem aktami generalnymi jak i aktami indywidualnymi. Do aktów generalnych zalicza się stanowienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i wydawanie innego rodzaju aktów prawnych jak np. podejmowanie uchwał określających zasady nabywania czy zbywania nieruchomości. Rada gminy podejmuje jednakże również uchwały będące aktami indywidualnymi, jak np. uchwała o powołaniu czy odwołaniu skarbnika gminy. Sam zatem fakt, że uchwała podjęta zostaje przez właściwy organ i że podjecie uchwały ma podstawę prawną nie przesądza jeszcze, że uchwała ta ma walor aktu prawnego. Konieczna jest ocena czy uchwała ma charakteru aktu generalnego, a zatem czy zawiera regulację ogólną, nie skierowaną na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną, i celem której nie jest wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych.
Jak wyżej wskazano przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie §2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego - uprawniającego radę gminy do ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników gminnych jednostek organizacyjnych.
W ocenie Sądu uchwała ta nie ma charakteru aktu indywidualnego, lecz jest aktem generalnym, określa bowiem adresatów przez wskazanie ich cech, posługuje się co do nich nazwą generalną (pracownicy zatrudnieni w miejskich jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego na terenie gminy miejskiej Lubań) a nie indywidualizuje ich bliżej. Wprawdzie akt ten nie jest zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, lecz do określonej kategorii i w tym sensie nie obowiązuje powszechnie - nie przeczy to jednak uznaniu uchwały za akt generalny. Uchwała ta nadto zawiera normy, które mogą mieć zastosowanie nie w jednej konkretnej sytuacji, ale w określonych, mogących się powtarzać okolicznościach. Nie reguluje prawnych stosunków między organem a daną jednostką, lecz ustala normy mogące mieć zastosowanie w pewnej kategorii stosunków. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała ma walor aktu prawnego.
Skoro zatem uchwała jest aktem prawnym, spełniona została pierwsza przesłanka do przyjęcia, że organizacja związkowa reprezentatywna miała prawo opiniowania jej projektu - a co zatem idzie, że organ uchwałodawczy zobowiązany był jej projekt przedstawić do zaopiniowania. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że uchwała dotyczy zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. Zgodzić należy się z Wojewodą Dolnośląskim, że dla oceny, które akty prawne dotyczą zagadnień objętych zadaniami związków zawodowych należy ustalić, jakie zadania stawia ustawodawca organizacjom związkowym.
Godzi się zauważyć, iż zgodnie z art. 1, ust.1 powołanej wyżej ustawy o związkach zawodowych "Związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". W myśl art. 4 tej ustawy "Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych". Art.6 stanowi zaś, że "Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku"
W świetle literalnego brzmienia cytowanych przepisów przyjąć zatem należy, że do ustawowych zadań związków zawodowych należy obrona szeroko pojmowanych interesów pracowniczych w tym interesów zawodowych, socjalnych, materialnych. Przedmiotowa uchwała obejmuje tak rozumiane zadania związków zawodowych - stąd zadania te wykonywane być winny m.in. w formie współdziałania przy stanowieniu aktów prawnych. Jak wyżej wskazano uprawnieniu związków zawodowych w tym zakresie odpowiada obowiązek organu władzy publicznej kierowania założeń aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego - celem przedstawienia opinii.
A zatem skoro przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym i zakresem swym obejmuje zadania związków zawodowych to nie powinno budzić wątpliwości, że projekt jej musiał być przestawiony do zaopiniowania organizacji związkowej reprezentatywnej. Nieprzeprowadzenie tego typu trybu konsultacyjnego świadczy o naruszeniu prawem przewidzianej procedury podjęcia uchwały.
Bez znaczenia jest przy tym - wbrew wywodom uchwałodawcy - czy w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego działały związki zawodowe. Zgodnie bowiem z art. 7 ust.1 ustawy o związkach zawodowych "W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej".
W konsekwencji argumentacja strony przeciwnej, przytoczona w odpowiedzi na skargę, nie popiera wniosku o oddalenie skargi.
Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z przepisem art.134§1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu orzekającego w świetle dotychczasowych rozważań prawu uchybia nie tylko § 1 uchwały, jak wskazano w pierwotnej skardze, ale i §2 tej uchwały.
Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art.147§ i art.152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.