III SA/WR 5/20

III SA/Wr 5/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Barbara Ciołek /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1130/21 - Wyrok NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 800
art. 118
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
art. 67 ust. 1, art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała, Barbara Ciołek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej prezesa zarządu za zaległości spółki z o.o. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasadza od Zarządu Województwa D. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. M. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zarządu Województwa D. (dalej także: ZWD, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję D. Instytucji Pośredniczącej (dalej: DIP, organ I instancji) z dnia [...], nr [...] orzekającą o odpowiedzialności solidarnej skarżącego jako Prezesa Zarządu za zaległości spółki [...] sp. z o.o. z/s w S. w łącznej kwocie 1.816.220,10 zł wynikające z ostatecznej decyzji z dnia [...] określającej kwotę przypadającą do zwrotu środków dofinansowania dla projektu nr [...], pt. "[...]", realizowanego w ramach Działania 1.1.
Z akt sprawy wynika, że DIP w dniu 18 października 2011r. zawarł z [...] sp. z o.o. (spółka, beneficjent) umowę o dofinansowanie ww. projektu realizowanego w ramach Działania 1.1. RPO WD 2007-2013 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej: "RPO WD 2007-2013"), w której spółka zobowiązała się do rozpoczęcia realizacji projektu od dnia 1 grudnia 2010r. oraz (zgodnie już z późniejszymi aneksami) zakończenia jego realizacji rzeczowej w dniu 27 czerwca 2014r. i finansowej w dniu 30 czerwca 2014r.
Decyzją z dnia [...], nr [...] DIP określiła spółce obowiązek zwrotu kwoty 1.200.086,50 zł, wraz z odsetkami, otrzymanej w formie refundacji na podstawie przedłożonych wniosków o płatność w ramach projektu. Decyzja DIP została poprzedzona oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia, na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 umowy z dnia 18 października 2011r. o dofinansowanie projektu doręczonym spółce w dniu 24 lutego 2015 r., oraz wezwaniem do zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, doręczonym Spółce w dniu 23 marca 2015 r.
Decyzją z dnia [...], ZWD pełniący zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm., dalej: uzppr) funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa D. na lata 2007- 2013 utrzymał w mocy decyzję DIP (decyzja została doręczona 2 listopada 2015 r.). W ocenie ZWD beneficjent nie zrealizował celu projektu, nie osiągnął wskaźników produktu i rezultatu oraz nie zakończył rzeczowej i finansowej realizacji projektu w określonym w umowie o dofinansowanie terminie, co zgodnie z treścią § 18 ust. 1 pkt 9 umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu stanowiło dla DIP przesłankę do rozwiązania tejże umowy. Ponadto ZWD stwierdził, że złożone przez beneficjenta wraz z wnioskiem o płatność protokoły odbioru częściowego robót z dnia 4 kwietnia 2014 r., 5 maja 2014 r. oraz z dnia 4 czerwca 2014 r., jako dokumenty mające potwierdzić prawidłowość poniesionego wydatku przedstawionego do refundacji tj. faktyczne wykonanie robót, w świetle przeprowadzonej kontroli doraźnej na miejscu realizacji projektu oraz wizji lokalnej, dokumentów oraz wyjaśnień beneficjenta potwierdzają nieprawdę. Zdaniem ZWD spółka naruszyła procedurę określającą obowiązek zakończenia realizacji projektu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. istotne naruszenie przez beneficjenta procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 umowy, a polegające na niedoprowadzeniu do zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu w terminie (odpowiednio do dnia 27 czerwca 2014r. i do dnia 30 czerwca 2014r. (termin wynikający z aneksu do umowy z dnia 4 lutego 2014r.) oraz niezłożenie w terminie wniosku o płatność końcową (naruszenie § 7 ust. 10 umowy o dofinansowanie i zapisów Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach RPO WD 2007 - 2013) stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: ufp), uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1329/15 oddalił skargę spółki. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 186/18 oddalił skargę kasacyjną spółki.
Z uwagi na niezapłacenie przez beneficjenta należności wynikających z decyzji w ustawowym terminie, DIP wystawił tytuł wykonawczy i skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. (dalej: NUS, organ egzekucyjny) wniosek o wszczęcie egzekucji w dniu 23 lutego 2016 r. Postępowanie egzekucyjne wobec Beneficjenta było prowadzone do roku 2018 r., nie doszło jednak do zaspokojenia wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] NUS umorzył postępowanie egzekucyjne jako bezskuteczne.
DIP 18 lutego 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie orzeczenia o odpowiedzialności osoby trzeciej - skarżącego jako prezesa zarządu Beneficjenta. DIP wskazał, że skarżący jest prezesem zarządu w okresie od dnia 13 września 2000 r. do dnia obecnego. DIP wydał decyzję z dnia [...] orzekającą o jego odpowiedzialności jako osoby trzeciej na podstawie przepisów art. 107 § 1 i 2 pkt 2 i 4, art. 108 § 1 i w zw. z art. 116 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 67 i art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 pkt 2 ufp, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1307 ze zm., dalej: kpa), art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 uzppr) oraz § 3 ust. 1 lit. h i § 14 ust. 2 Porozumienia z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie powierzenia części zadań w ramach Priorytetu 1 "Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw" oraz Priorytetu 5 "Regionalna infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku" Regionalnego programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-20013 przez Zarząd Województwa D.- D. Instytucji Pośredniczącej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że wystąpiły przesłanki uzasadniające orzeczenie o odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej za nieuregulowane należności wynikające z decyzji wydanej wobec Beneficjenta. Ustalono, że w okresie ujawnienia powstania nieprawidłowości 27 sierpnia 2014 r. skarżący pełnił funkcję członka zarządu spółki. Według DIP spełniona została również przesłanka bezskuteczności egzekucji wobec spółki. W ocenie DIP zbadane okoliczności nie wykazały braku po stronie skarżącego winy w niezłożeniu we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości spółki lub wniosku o otwarcie postępowania układowego. Spółka nie uregulowała należności wynikających z wydanej przez DIP decyzji. Skarżący nie wskazał również majątku pozwalającego na zaspokojenie należności.
Odwołując się od powyższej decyzji strona wskazała, że decyzja jest bezpodstawna, została oparta na przestępstwie i działaniu zorganizowanej grupy przestępczej i w celu zastraszenia. Wskazała strona, że toczy się postępowanie przed NSA oraz sprawa karna.
Opisaną na wstępie decyzją ZWD utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie DIP. Organ odwoławczy, powołując się na zawarte w podstawie prawnej decyzji przepisy, wyjaśnił przesłanki i charakter odpowiedzialności osób trzecich i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki procesowe do wydania decyzji o odpowiedzialności podatkowej skarżącego jako osoby trzeciej za należności Beneficjenta.
Wskazał ZWD, że dla dochodzenia zwrotu środków dofinansowania zasadnicze znaczenie ma rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ.U.UE.L.2066.210.25, dalej: rozporządzenie Rady nr 1083/2006 – art. 2 pkt 7 oraz rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1), dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95 – art. 1 ust. 2 oraz art. 7. Wyjaśnił, że dla orzeczenia odpowiedzialności osoby trzeciej należy uwzględnić art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 67 ust. 1 ufp i przepisy k.p.a. oraz odpowiednio działu III O.p.
Dalej organ II instancji wskazał, że w toku postępowania o odpowiedzialności osoby trzeciej (członka zarządu spółki) organ ma obowiązek wykazać: istnienie zaległości, okoliczności pełnienia przez osobę trzecią funkcji członka zarządu w czasie, gdy upływał termin płatności, bezskuteczność egzekucji prowadzonej wobec dłużnika głównego. Obowiązek wykazania przesłanek negatywnych (egzoneracyjnych) tej odpowiedzialności spoczywa natomiast na członku zarządu, który w tym celu zobligowany jest do podania, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie układowe albo, że niezgłoszenie ww. wniosków nastąpiło bez jego winy, a także do ujawnienia mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości spółki.
Wskazał ZWD, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku spółki okazało się bezskuteczne, co stanowiło podstawę do wydania przez NUS postanowienia o jego umorzeniu. NUS stwierdził bezskuteczność egzekucji.
Odnośnie art. 116 § 2 O.p. ZWD odmiennie, aniżeli DIP, podkreślił konieczność zachowania zgodności z art. 7 rozporządzenia nr 2988/98 i wyjaśnił, że odpowiedzialność powinna dotyczyć członka zarządu, który w czasie dopuszczenia się nieprawidłowości pełnił funkcję członka zarządu ( a nie w czasie jej ujawnienia). Przy czym w sprawie nadal osobą taką pozostaje skarżący.
ZWD uznał również, że w toku prowadzonego postępowania skarżący nie wykazał, aby we właściwym czasie zgłosił wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęcie postępowania układowego. Skarżący nie dowiódł również, że zaniechanie powyższych działań nastąpiło bez jego winy. Analizując zgromadzony materiał dowodowy w kontekście przesłanek wynikających z ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 175 poz. 1361 ze zm., dalej: puin.) – m.in. art. 21 ust. 1, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący niewątpliwie zobowiązany był zgłosić wniosek w celu zabezpieczenia roszczeń ewentualnych wierzycieli, ponieważ spółka już w 2014 r. nie prowadziła działalności innej niż realizacja projektu unijnego, nie uzyskiwała dochodu i była zadłużona na ok. 2 mln. Zł. Brak realizacji projektu dodatkowo musiał powodować niewypłacalność spółki. Z akt wynika, że skarżący wniosku nie zgłosił, a w 2014 r. dokonał wyprzedaży majątku nieruchomego spółki wraz z hotelem B (co ujawnia oświadczeni o wyjawienie majątku złożone przed Sądem). Zdaniem ZWD już 30 czerwca 2014 r. skarżący musiał wiedzieć o niewypłacalności spółki, a zatem bieg terminu na złożenie wniosku o upadłość rozpoczął się 1 lipca 2014. I upływał 14 lipca 2014 r.
ZWD stwierdził również, że skarżący nie wskazał mienia spółki, z którego egzekucja umożliwić mogła zaspokojenie zaległości podatkowej spółki w znacznej części (art. 116 § 1 pkt 2 O.p.).
Reasumując, organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki do stwierdzenia po stronie skarżącego odpowiedzialności za niezwrócone przez Beneficjenta środki wraz z odsetkami i kosztami postępowania egzekucyjnego.
W skardze do WSA we Wrocławiu skarżący zarzucił brak ustaleń faktycznych oraz próbę oszustwa sądowego i jej przedwczesność. Oszustwo zdaniem strony polega na wprowadzaniu innych sygnatur i powoływaniu się na sygnatury spraw, które nie istnieją. Zdaniem strony sygnatury i akta są wytwarzane na potrzebę chwili. Dalej strona argumentowała, że dług spółki jest fikcyjny oraz powołała się na stan zdrowia. Wskazała, że jako osoba schorowana i [...] letnia nie boi się głosić prawdy, nawet jeżeli jest ona niewygodna dla wysoko postawionych osób takich jak Marszałek Województwa, Dyrektorzy DIP. Zdaniem strony urzędnicy chronią gigantyczne nadużycia w dzieleniu środków unijnych. Podkreśliła strona, że decyzje i skargi mają błędne numery, co ma wprowadzać w błąd sądy. Wskazała strona, że Urząd Kontroli Skarbowej nie zakwestionował żadnej wypłaconej złotówki oraz że środki były prawidłowo wydatkowane
W odpowiedzi na skargę ZWD podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie z zastrzeżeniem, że z przyczyn innych aniżeli w niej podnoszone.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja ZWD narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Z uwagi na wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 186/18 poza sporem pozostaje zobowiązanie (i jego wysokość) spółki [...] do zwrotu środków dofinansowania, co kwestionował skarżący.
Kwestią sporną w sprawie jest natomiast ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do orzeczenia o odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej – członka zarządu za zobowiązania spółki – Beneficjenta z tytułu przypadających do zwrotu środków dofinansowania w łącznej kwocie 1.816.220,10 zł wynikające z ostatecznej decyzji z dnia [...] określającej kwotę przypadającą do zwrotu środków dofinansowania dla projektu nr [...], pt. "[...]", realizowanego w ramach Działania 1.1.
Nie budzi wątpliwości, że sprawa wchodzi w zakres stosowania prawa Unii (operacja finansowana jest z EFRR), a zatem kontrola legalności dokonywana w sprawie przez Sąd (jako Sąd unijny), następuje z uwzględnieniem przepisów prawa Unii, unijnych zasad i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) mającego w sprawie zastosowanie.
Sąd podziela stanowisko prezentowane przez ZWD, że należy uwzględnić regulacje - rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1), dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95 oraz - rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ.U.UE.L.2066.210.25, dalej: rozporządzenie Rady nr 1083/2006. A na gruncie prawa krajowego ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm., dalej: uzppr); ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: ufp); ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm., dalej: O.p.)
Jako zasadne ocenia Sąd również stanowisko ZWD, że kwestia odpowiedzialności osób trzecich wymaga zastosowania przepisów krajowych z zachowaniem ich zgodności z przepisami unijnymi.
Jak słusznie wskazał ZWD rozporządzenie nr 2988/95 dopuszcza w art. 7 możliwość ponoszenia odpowiedzialności przez inne osoby, aniżeli te które popełniły nieprawidłowość. Jak stanowi art. 7 Środki administracyjne i kary Wspólnoty mogą być stosowane wobec podmiotów gospodarczych wymienionych w art. 1, tzn. wobec osób fizycznych lub prawnych i innych jednostek posiadających zdolność prawną na mocy prawa krajowego, które popełniły nieprawidłowość. Mogą być także stosowane wobec osób, które uczestniczyły w nieprawidłowości oraz wobec tych osób, na których ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowości lub obowiązek zapobiegania im.
Zgodnie z orzecznictwem TSUE przepis art. 7 rozporządzenia nie stanowi samodzielnej podstawy do orzekania o takiej odpowiedzialności. W wyroku z dnia 28 października 2010 r. w sprawie Belgisch Interventie- en Restitutiebureau przeciwko SGS Belgium NV, Firme Derwa NV, Centraal Beheer Achmea NV, C-367/09, EU:C:2010:648, TSUE wskazał, że: Artykuły 5 i 7 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich nie mają zastosowania w ten sposób, że sankcje administracyjne mogą być nałożone na podstawie samych tych przepisów, ponieważ w kontekście ochrony interesów finansowych Unii stosowanie sankcji administracyjnej do jednej kategorii osób wymaga, aby przed popełnieniem spornej nieprawidłowości albo prawodawca unijny przyjął przepisy sektorowe określające taką sankcję i warunki jej stosowania do tej kategorii osób, albo w danym przypadku, jeżeli takie przepisy nie zostały jeszcze przyjęte na poziomie Unii, aby prawo państwa członkowskiego, w którym została popełniona owa nieprawidłowość, przewidywało nałożenie sankcji administracyjnej na wskazaną kategorię osób.
W prawie krajowym podstawę do orzeczenia o odpowiedzialności osób trzecich zawarto w przepisach ufp – art. 67 ust. 1. Przy czym ustawodawca krajowy w przepisach ufp, które normują kwestie dochodzenia zwrotu środków unijnych nie zawarł ani bezpośredniego uregulowania dotyczącego przedawnienia tych należności ani też nie zawarł regulacji dotyczących odpowiedzialności osób trzecich. W ufp zawarte jest odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III O.p.
Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na uwzględnianiu indywidualnych odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy te z woli prawodawcy mają być stosowane. Prawo nie stanowi wówczas w regulacjach określonych instytucji pewnych przepisów, ale odsyła do innych, już obowiązujących zapisów prawnych, uznając, że te drugie, w obszarze pierwszych, mogą być odpowiednio stosowane. Inaczej rzecz ujmując – odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że unormowań stosowanych odpowiednio nie można przenosić w sposób "mechaniczny", bez uwzględnienia specyfiki i charakteru określonego obszaru prawnego, w jakim działa organ stosujący prawo (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r. o sygn. akt II FSK 2877/11, CBOSA). Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać zatem stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych okolicznościach może w ogóle wykluczać ich stosowanie.
Stosując przepisy O.p. działu III należy mieć na uwadze, że regulacje O.p. z założenia dedykowane są podatkom i zawierają spójne rozwiązania w zakresie m.in. ukształtowania powstawania zobowiązań podatkowych, ich przedawnienia, powstawania zaległości podatkowych, odpowiedzialności podatnika oraz osób trzecich.
Pomiędzy regulacjami art. 116, art. 118 a art. 70 O.p. nie zachodzi rozbieżność. Przede wszystkim znane są terminy płatności podatków (wynikają z ustaw podatkowych bądź z decyzji konstytutywnych), znany jest również moment powstania zaległości podatkowej, nie budzi tym samym wątpliwości sposób liczenia przedawnienia (art. 70 § 1 O.p. stanowi, że początek biegu 5 letniego terminu przedawnienia rozpoczyna się z upływem terminu płatności podatku). W przypadku art. 116 § 1 O.p. który określa krąg osób, na które można przenieść odpowiedzialność także jest znany, ponieważ każdorazowy członek zarządu wie, termin których zobowiązań podatkowych upływał w czasie pełnienia przez niego obowiązków. Podobnie 5 - letni termin na wydanie decyzji, o jakim mowa w art. 118 § 1 O.p. jest osobie trzeciej znany, ponieważ na podstawie wynikającego z ustawy terminu płatności podatku, znany jest termin powstania zaległości podatkowej. Ponadto regulacje działu III O.p zachowują akcesoryjny charakter odpowiedzialności osoby trzeciej, odpowiedzialność ta nie trwa dłużej, aniżeli głównego zobowiązanego. Terminy dotyczące orzekania o odpowiedzialności osoby trzeciej korelują z terminem przedawnienia zobowiązania.
Stosując dział III O.p. do należności takich jak w sprawie, należy zatem w pierwszej kolejności ustalić, jaki jest termin ich przedawnienia.
W niniejszej sprawie kwestia zastosowania rozporządzenia nr 2988/95 do przedawnienia należności, za które strona ma ponosić odpowiedzialność jako osoba trzecia, nie jest sporna. Sąd zgadza się z ZWD, że do oceny przedawnienia należności, takich jak w sprawie, należy stosować przepisy rozporządzenia Rady nr 2988/95.
W kwestii bezpośredniego zastosowania art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 wypowiadał się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), por. wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie Herbert Handlbauer GmbH, C-278/02, EU:C:2004:388, pkt 25- 28).
Sąd jedynie dla porządku wskaże, że zagadnienie to jest różnie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie podziela poglądy wyrażone m.in. w wyrokach tut. Sądu sygn. akt III SA/Wr 438/18, III SA/Wr 179/19, w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 749/17, z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 893/17, z dnia 17 kwietnia 2019 r. I SA/Gd 453/19 oraz wyroki NSA z dnia z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., I GSK 1909/19, z dnia 26 listopada 2020 r. I GSK 380/18 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
Przywoła Sąd argumentację (którą podziela), zawartą w wyroku I GSK 1909/19 "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1." (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku)". Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt: C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).
Jak Sąd wskazywał, kwestia oceny przedawnienia należności ma istotne znaczenie przy orzekaniu o odpowiedzialności osoby trzeciej, ponieważ jest to odpowiedzialność o charakterze akcesoryjnym, co w praktyce oznacza (i takie jest utrwalone orzecznictwo na gruncie O.p.), że o odpowiedzialności osoby trzeciej nie można orzekać po przedawnieniu zobowiązania głównego (odpowiedzialność osoby trzeciej nie może trwać dłużej, aniżeli głównego zobowiązanego).
A zatem przy orzekaniu o odpowiedzialności osoby trzeciej w pierwszej kolejności należy ustalić czy zobowiązanie (należność), za które ma ponosić odpowiedzialność osoba trzecia, nie uległo przedawnieniu. W dalszej kolejności natomiast niezbędne jest ustalenie, czy spełnione są warunki formalne pozwalające na wydanie decyzji względem osoby trzeciej, w tym m.in. czy doręczono decyzję wobec podmiotu głównego, czy prowadzona była egzekucja względem podmiotu głównego, ustalić krąg podmiotów, których może dotyczyć decyzja o odpowiedzialności; ustalić czy nie upłynął termin na wydanie decyzji wobec członka zarządu oraz (art. 108, art. 116 § 2, art. 118 § 1 O.p.). A kolejny etap obejmuje ocenę spełnienia dalszych przesłanek, które warunkują orzeczenie odpowiedzialności osoby trzeciej; (art. 116 § 1 i nast. O.p.)
W sprawie, czego Sąd nie kwestionuje i co nie jest sporne, należność beneficjenta nie uległa przedawnieniu. Spełnione są również warunki w zakresie bezskuteczności egzekucji prowadzonej względem podmiotu głównego (beneficjenta) (art. 116 § 1 O.p.). Z akt wynika, że wobec beneficjenta prowadzone było postępowanie egzekucyjne, które NUS umorzył z uwagi na jego bezskuteczność postanowieniem z dnia [...] NUS stwierdził, że spółka nie prowadzi działalności, nie uzyskuje dochodów, nie ma majątku ruchomego i nieruchomego.
Odnośnie art. 116 § 2 O.p., tj. ustalenia kręgu członków zarządu, co do których orzekana jest odpowiedzialność, to jak słusznie wskazał ZWD stosując ww. przepis należy uwzględnić rozporządzenie nr 2988/95.
Sam art. 116 § 2 O.p. stanowi, że odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu, oraz zaległości wymienione w art. 52 oraz art. 52a powstałe w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu.
Wobec przyjęcia, że do przedawnienia należności zastosowanie znajduje art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, konsekwentnie należy stosować też art. 116 § 2 O.p., tj. przyjąć, że odpowiedzialność członków zarządu obejmuje należności będące następstwem nieprawidłowości, których dopuszczono się w czasie, kiedy pełnili funkcję członka zarządu.
W ocenie Sądu odpowiednie zastosowanie art. 116 § 2 O.p. w stosunku do orzekania o odpowiedzialności członków zarządu - za kwoty przypadających do zwrotu środków dofinansowania - powinien być stosowany względem tych członków zarządu, którzy w czasie dopuszczenia się nieprawidłowości pełnili funkcję członka zarządu. Okres ten dostosowany będzie do rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nieprawidłowości z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, jak również pozwoli na zachowanie względem osoby trzeciej akcesoryjnego charakteru odpowiedzialności.
Ponadto zachowuje względem osoby trzeciej zasadę pewności prawa. Zastosowanie przepisu wprost powodowałoby, że odpowiedzialność osoby trzeciej jest całkowicie uzależniona od działania organów, ponieważ to decyzja organu i wynikający z niej termin płatności decydowałby w ogóle o podmiocie odpowiedzialnym za dane należności (to organ de facto decydowałby, kto będzie odpowiedzialny). W przypadku zmian osobowych w zarządzie spółki, mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że odpowiedzialność osoby trzeciej nie miałaby żadnego związku z należnościami – dopuszczeniem się nieprawidłowości, których taka decyzja dotyczy.
Z akt sprawy wynika, że skarżący od momentu powstania spółki do czasu orzekania przez organ (DIP i ZWD) był prezesem spółki [...]. Tym samym prawidłowo uznały organy, że strona jest podmiotem o jakim stanowi art. 116 § 2 O.p.
W kolejnym kroku niezbędne jest odniesienie się do regulacji art. 118 § 1 O.p. i jego zastosowania w sprawie. Art. 118 § 1 O.p. normuje kwestię przedawnienia odpowiedzialności osoby trzeciej, tzn. możliwości wydania wobec niej decyzji o odpowiedzialności. Jak stanowi art. 118 § 1. Nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat (...) (Sąd pominął pkt 1 i 2 przepisu, ponieważ nie mają w sprawie zastosowania).
Odnośnie zastosowania art. 118 § 1 O.p., to jego odpowiednie zastosowanie winno uwzględniać przyjęty sposób liczenia przedawnienia wg art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Jest to niezbędne, ponieważ dla zachowania akcesoryjnego charakteru odpowiedzialności osoby trzeciej, czas na wydanie decyzji wobec osoby trzeciej nie powinien być dłuższy, aniżeli podstawowy czas przedawnienia zobowiązania, za które ma odpowiadać
Dlatego, w ocenie Sądu art. 118 § 1 O.p. zastosowany wobec członka zarządu w odniesieniu do orzekania o odpowiedzialności - za należności takie, jak w sprawie - należy stosować z zachowaniem terminu 4 lat na wydanie decyzji, liczonego od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości.
W niniejszej sprawie organ nie wypowiedział się, co do zastosowania art. 118 § 1 O.p. Natomiast w ocenie Sądu w sprawie nie dochowano wymogów art. 118 § 1 O.p. Decyzja względem strony została wydana z przekroczeniem terminu na jej wydanie.
Jak wynika z akt i co wskazuje ZWD nieprawidłowości dopuszczono się w 2014 r., a decyzja orzekająca o odpowiedzialności strony została wydana w [...], a zatem po upływie 4 lat od dopuszczenia się nieprawidłowości.
Bez wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd pozostaje przepis art. 66a ufp, który został dodany do ufp na mocy art. 11 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1475) i obowiązuje od 2 września 2017 r. (art. 31 ww. ustawy). Przepis art. 66a ufp wprowadza 5 letni termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 ufp, a zatem stanowi wydłużenie terminu z art. 3 ust. 2 (w zw. z ust. 3) rozporządzenia nr 2988/95.
Wobec stwierdzonej wadliwości decyzji w powyższym zakresie niezasadnym jest odnoszenie się do pozostałych kwestii objętych zaskarżoną decyzją.
W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia naruszenia art. 118 § 1 O.p. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podst. art. 200 p.p.s.a.