III SA/Wr 491/04

III SA/Wr 491/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Jerzy Strzebińczyk
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 12  ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: apl.prok. Piotr Raczak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 29 kwietnia 2004r. Nr XVII/140/04 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) na terenie gminy Milicz I. stwierdza nieważność §3, §4 i §5 zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżone paragrafy uchwały nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Miliczu dnia 29.04.2004 r. podjęła uchwałę Nr XVII/140/04 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalania liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy Milicz.
W jej §3 uchwalono, iż punkty podawania napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) nie mogą być usytuowane w: 1/pijalniach piwa, 2/punktach gastronomicznych prowadzących sprzedaż z okienka.
Zgodnie z §4 wskazanej uchwały punkt podawania napojów alkoholowych musi być wyposażony w toaletę dla konsumentów, usytuowaną w obrębie tego punktu (ust.1); dla klientów ogródka, w którym podawane są napoje zawierające do 4,5% alkoholu oraz piwo, zlokalizowanego poza budynkiem, musi być zapewniony dostęp do czynnej toalety, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie tego ogródka, w miejscu zaakceptowanym przez wydającego zezwolenie (ust.2).
W §5 uchwalono, iż dla punktów podawania napojów alkoholowych w budynkach zlokalizowanych na terenie osiedli domków jednorodzinnych, wymagane jest zasięgnięcie opinii użytkowników posesji sąsiadujących (ust.1); dla punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych usytuowanych w budynkach mieszkalno-użytkowych, o zwartej zabudowie oraz na osiedlach domków jednorodzinnych, w uzasadnionych przypadkach na wniosek Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, policji, straży miejskiej - może być ograniczony czas spożywania napojów alkoholowych w godzinach nocnych, tj. od 2200 do 800 (ust.2).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności §3, §4 i §5 powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru twierdził, że w/w uchwała, (która wpłynęła do organ nadzoru 17.05.2004 r.) w §3 narusza art.12 ust.2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, §4 i §5 naruszają zaś art.12 ust.2 i art.14 ust.6 powołanej ustawy a §5 ust.2 uchybia także art.5 ustawy z dnia 19.11.1999 r. Prawo o działalności gospodarczej w związku z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 143, §134 i §135 załącznika do rozporządzenia z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Odnośnie §3 skarżonej uchwały wywodzono, że przez usytuowanie - o którym mowa w art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - rozumieć należy położenie, a więc lokalizację danego punktu w stosunku do innych obiektów. Zgodnie z art.12 ust.4 ustawy zasady usytuowania służą temu, aby lokalizacja miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych była dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego §3 uchwały nie reguluje usytuowania punktu podawania alkoholu w rozumieniu przepisów powołanej ustawy.
Co do §§ 4 i 5 uchwały organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną do jej podjęcia w tym zakresie stanowił art.12 ust.2 (przytoczony wyżej) oraz art.14 ust.6 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w innych niż wymienione w art.14 miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.
W ocenie organu nadzoru brzmienie przywołanych przepisów świadczy o tym, że do kompetencji rady gminy nie należy ustalanie warunków, jakie spełniać musi punkt podawania napojów alkoholowych - zatem regulacje zawarte w w/w paragrafach wykraczają poza kompetencje przyznane przez ustawodawcę. Wskazano, że wprowadzenie wymogu uzyskania opinii użytkowników posesji nie dotyczy ani zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na pewnych obszarach ze względu na ich charakter ani zasad sytuowania na terenie gminy miejsc ich sprzedaży. Przyjęcie więc w uchwale wymogu o treści kwestionowanego §5 ust.1 przekracza kompetencje rady miejskiej.
W przypadku regulacji §5 ust.2 - jak podniesiono - zachodzi możliwość wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Treść tego uregulowania nie wskazuje jednak na wprowadzenie zakazu, o którym mowa w przytoczonym wyżej art.14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stwierdzono też, że zgodnie z wolą ustawodawcy kompetencje do wprowadzenia tego typu zakazu ma jedynie rada gminy i wprowadzona w uchwale modyfikacja tego przepisu w taki sposób, że upoważnienie to zostaje przekazane innemu podmiotowi narusza art.14 ust.6 ustawy. Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie zakazu w brzmieniu §5 ust.2 uchwały nie jest również uzasadnione charakterem tego obszaru. Skoro punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych usytuowane w takich budynkach jak wymienione w §5 ust.2 uchwały uzyskały pozwolenie na prowadzenie działalności w tym zakresie, to ograniczenie jej prowadzenia w określonych godzinach ze względu na ich charakter nie jest uzasadnione. Interpretując cytowany przepis należy bowiem przyjąć, że chodzi o takie przypadki, w których obecność alkoholu w danym miejscu jest niepożądana, nie może to jednak dotyczyć punktów, w których w pozostałych godzinach jest on sprzedawany i podawany. Reglamentacja czasu sprzedaży alkoholu w określonych w uchwale miejscach oznaczałaby w rzeczywistości ograniczenie prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej. Zgodnie z art.5 ustawy Prawo o działalności gospodarczej podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Skoro dany punkt prowadzi sprzedaż alkoholu i uzyskał na to zezwolenie, czyli zachował warunki określone przepisami prawa, to wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w określonych godzinach narusza tę swobodę i stanowi istotne naruszenie prawa.
Wywiedziono nadto, iż zakaz sprzedaży i podawania alkoholu w określonych w uchwale miejscach nie może również zostać wprowadzony w oparciu o art.12 ust.2 ustawy. Wynikająca z tego przepisu kompetencja rady gminy dla ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dotyczy z kolei - jak wskazano - wyłącznie umiejscowienia danego punktu w odniesieniu do innych obiektów.
Organ nadzoru wywodził także, że zgodnie z art.7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że czynności podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego muszą mieścić się w przekazanych organowi kompetencji. W oparciu o art.94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Zgodnie z §143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - określającego zasady techniki prawodawczej aktów prawa miejscowego - do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiedni zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem §132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Na podstawie odesłania zawartego w §143 załącznika stosuje się zatem §134, zgodnie z którym podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1/upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw, 2/wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. W myśl zaś §135 załącznika w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w §134 pkt.2
W ocenie organu nadzoru przepisy powołanego załącznika precyzują ogólna zasadą konstytucyjną, z której wynika konieczności istnienia upoważnienia ustawowego aktów normatywnych, podejmowanych przez radę gminy.
W uzasadnieniu skargi wskazano nadto, że Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do zasady legalizmu, wynikającej z art.7 Konstytucji RP, stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym normy obowiązującego prawa muszą być stanowione w trybie określonym Konstytucją. Każdy organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa, podkreślił ponadto, że w przypadku działań władczych polegających na stanowieniu prawa (uchwalaniu ustaw) zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej, określające kompetencje organów uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy; wszelkie zaś naruszenia kompetencji czy uchybienia proceduralne w stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej.
Podsumowując te wywody strona skarżąca stwierdziła, że brzmienie §4 i §5 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie, na podstawie którego Rada Miejska w Miliczu uchwałę w tym zakresie podjęła.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała zasadność skargi.
Strona skarżąca podtrzymała wniesioną skargę z uwagi na fakt, że nie została podjęta uchwała zmieniająca uchwałę zaskarżoną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie art.1§1 i §2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Przy tym w myśl art.3§1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą.
Art. 147§ 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Cytowany przepis nie określa wprawdzie rodzaju naruszeń prawa, które mogą stanowić podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały. Podzielić jednak należy ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, iż uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: wydana została przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści czy też niewłaściwie zastosowano przepis prawny, będący podstawą podjęcia uchwały lub też jeśli naruszono procedurę podjęcia uchwały.
W niniejszej sprawie poza sporem Rada Miejska w Miliczu - podejmując skarżoną częściowo uchwałę - jako podstawę prawną swego działania powołała art.12 ust.1 i ust.2 oraz art.14 ust.6 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 ze zm.).
Zgodnie tymczasem z art.12 ust.2 ustawy "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych)". W świetle literalnego brzmienia cytowanego przepisu zgodzić należy się z tym, że usytuowanie, o którym w nim mowa, pojmować należy jako umiejscowienie, rozmieszczenie, lokalizację w terenie. Nie należy zatem do zasad sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wprowadzenie dodatkowych wymogów, co do tych miejsc. Tym samym uchwalenie wymogu wyposażenia punktów do podawania napojów alkoholowych w toaletę czy też wymogu zapewnienia dostępu do toalet (jak w §4 pkt 1 i 2 uchwały) jak i wymogu zasięgania wskazanych opinii (jak w §5 ust.1 uchwały) ocenić należy - jak trafnie zarzucił to w swej skardze Wojewoda Dolnośląski - jako przekroczenia upoważnienia zawartego w powołanym jako podstawa prawna przepisie ustawowym, tym samym jako przekroczenie kompetencji przyznanej przez ustawodawcę.
W omówionym zakresie, w ocenie Sądu, nie mieści się też wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych - co uczyniono w §5 pkt.2 kontrolowanej uchwały. A zatem i w tym zakresie skarga jest zasadna.
Powołany w uchwale art.14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi stanowi zaś, że "W innych niewymienionych (w ust.1-5) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Nie tylko więc przedstawiony wyżej art.12 ust.2 ale i treść cytowanego art.14 ust.4 ustawy nie wskazuje na istnienie po stronie rady kompetencji do wprowadzenia - w §5 pkt.2 uchwały - ograniczenia czasu sprzedaży napojów alkoholowych. Reglamentowanie czasu sprzedaży takich napojów nie znajduje oparcia także w art.18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (vide: wyrok NSA z dnia 18.12.1998 r. sygn.akt II SA 1086/98). Zgodzić należy się nadto ze stroną skarżącą, iż jeżeli ustawa przyznaje kompetencje radzie to naruszeniem prawa jest jakiekolwiek przekazanie uprawnień w tym przedmiocie innemu podmiotowi. Trafnie zarzucono nadto, że ograniczenie czasu sprzedaży w punkcie prowadzącym sprzedaż (zgodnie z uzyskanym zezwoleniem) uchybia nadto zasadzie równości i swobody wykonywania działalności gospodarczej (art.5 ustawy Prawo o działalności gospodarczej).
Zdaniem Sądu zgodzić należy się poza tym z zarzutem skargi, że przedmiotowa uchwała narusza prawo przez uregulowanie zawarte w jej §3. Uchwalenie bowiem, że punkty podawania napojów alkoholowych (...) nie mogą być sytuowane w pijalniach piwa oraz punktach gastronomicznych prowadzących sprzedaż z okienka nie znajduje oparcia w prawie. W szczególności podstawą do podjęcia takiej uchwały nie mogą być omówione wyżej przepisy art.12 i 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - z przyczyn już przedstawionych. Takie oznaczenie miejsc nie jest bowiem w istocie ani ustaleniem zasad prawidłowo pojmowanego sytuowania; nie są to też miejsca, co do których ze względu na ich charakter zachodziłaby możliwość czasowego czy stałego zakazu sprzedaży, podawania spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.
Końcowo godzi się zauważyć, że niewątpliwie w świetle zasad ustrojowych wyrażonych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art.15 i 16) i wobec uregulowań ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sprawowany przez organ nadzoru nadzór nad uchwałami (czy to w trybie art.91 czy art.93 ustawy o samorządzie gminnym) dokonywany być może tylko i wyłącznie przy zastosowaniu legalności uchwał - bez brania pod uwagę zasad słuszności; niedopuszczalne jest w trybie nadzoru jakiekolwiek ograniczanie samodzielności samorządu, wykluczone jest ingerowanie w przyznane gminie prawo samodzielności i wykonywania zadań na zasadach określonych w ustawach. Odnośnie przeciwdziałania alkoholizmowi zasady wykonywania przez gminę zadań w tym zakresie wynikają z powołanej wyżej ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. O ile zatem gmina podejmuje na podstawie tej ustawy i w granicach kompetencji wynikających z jej przepisów działania, to działania te podlegają ochronie, także sądowej, bowiem - jak wyżej powiedziano - kontrola odbywać się może jedynie z punktu widzenia legalności. Gmina, której przyznano prawo dokonywania w imieniu własnym władzy publicznej władana jest samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego i stanowić normy prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. Samodzielność ta nie oznacza jednak pełnej autonomii samorządów terytorialnych, granice tej samodzielności wyznacza zgodności z obowiązującym prawem powszechnym.
Przeprowadzone w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy rozważania prowadzą jednak do wniosku, że zakwestionowane w skardze paragrafy przedmiotowej uchwały naruszają prawo. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Z tych wszystkich względów na podstawie przepisu art.147 § 1 i art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.