III SA/WR 488/04

III SA/Wr 488/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Strzebińczyk
Józef Kremis
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 66 poz 752
art. 31
Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA - Józef Kremis Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Protokolant - Adam Sak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi H. U. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania produkcji oraz cofnięcia decyzji w sprawie dopuszczenia zakładu do prowadzenia produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] o numerze [...] po rozpatrzeniu odwołania H. U. - prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. Ś. z [...] znak: [...] - nakazującej wstrzymanie produkcji mięsa wieprzowego i wołowego oraz przetworów z mięsa wieprzowego i wołowego w prowadzonym przez odwołującą się zakładzie. Powołaną decyzją organ I instancji cofnął również swoją poprzednią decyzję z dnia [...] (nr [...]) w sprawie dopuszczenia wymienionego zakładu do prowadzenia produkcji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano między innymi, że w dniu 21.05.2002 r. przeprowadzono w tymże zakładzie kontrolę weterynaryjną w wyniku której ujawniono wiele uchybień. Z tych powodów organ I instancji wydał w dniu [....] decyzję nr [...] nakazując usunięcie stwierdzonych uchybień oraz zapewnienie warunków weterynaryjnych w zakładzie. Organ zauważył, że 29.04.2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 14.04.2003 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52/2003. poz. 450). Właścicielka zakładu uzyskała. w trybie art. 9 powołanej ustawy, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] (z dnia [...]), mocą której udzielił on właścicielce zgody na odstępstwa w stosowaniu niektórych organizacyjnych. technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych w zakresie przetwórstwa mięsa oraz określił termin wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych. w terminie do dnia 30.04.2004 r. Okresowe kontrole weterynaryjne przeprowadzone w zakładzie strony wykazały. że harmonogram działań dostosowawczych nie jest realizowany. a zakończenie modernizacji zakładu z dniem 30.04.2004 r. i tym samym spełnienie z dniem 01.05.2004 r. wszystkich organizacyjnych, technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych przewidzianych przez prawo polskie jak i Unii Europejskiej nie jest możliwe.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów odwołania w kwestii rzekomego naruszenia przez organ I instancji art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z powołanym artykułem 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotowa sprawa została załatwiona przez organ I instancji na mocy decyzji administracyjnej – co jest bezsporne. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Sprawa została rozstrzygnięta co do istoty i w ten sposób ukończono postępowanie administracyjne w I instancji. Z kolei, jak wywodził D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w dalszej części uzasadnienia - artykuł 31 b) ust. 2 obowiązującej w dniu wydania skarżonej decyzji ustawy z dnia 24.04.1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jednolity: Dz. U. Nr 66/99. poz. 752 . ze zmianami) stanowił, że powiatowy lekarz weterynarii może cofnąć decyzję o dopuszczeniu zakładu do prowadzenia produkcji oraz o nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, o którym mowa w art. 31 ust. 3 ustawy, jeżeli kierujący zakładem nie zastosuje się do zaleceń wydanych w celu zapewnienia wymaganych warunków weterynaryjnych w określonym terminie, co zaistniało w przedmiotowej sprawie.
W konkluzji swych wywodów organ odwoławczy uznał, że
skarżona decyzja odpowiada prawu i jako taka powinna się ostać w obrocie prawnym.
H. U. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia podjętej decyzji oraz stwierdzenia jej nieważności, zarzucając obrazę norm postępowania w sprawie.
W szczególności zarzuciła, że brak przywołania w decyzji art. 104 Kpa i wyłączne przytoczenie art. 31b) ust.1 oraz ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej przesądza o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Za naruszenie prawa strona skarżąca poczytała również fakt utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji z powodu braku realizacji harmonogramu dostosowawczego, którego termin został ustalony na dzień 30 kwietnia 2004 r., a zatem w ocenie skarżącej wydawanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przed tą datą nie powinno mieć miejsca, gdyż stanowi naruszenie art. 7 Kpa. Nadto – odnosząc się do cofnięcia decyzji Powiatowego lekarza Weterynarii z 10 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczenia zakładu do prowadzenia produkcji – zarzuciła, że jako decyzja ostateczna mogła być wzruszona jedynie w trybach nadzwyczajnych, określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja uchybia prawu w stopniu wymagającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą, wobec czego rozważanie wszystkich zarzutów skargi jest bezzasadne.
Nie można podzielić zarzutów strony skarżącej co do naruszenia prawa wskutek braku przywołania w decyzji organu I instancji artykułu 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Jak trafnie wskazał organ odwoławczy przepis ten w brzmieniu ( w § 1) "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej " oraz w § 2 " decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji" – oznacza jedynie formę działania organów administracji publicznej w załatwianiu spraw co do ich istoty, czyli inaczej ujmując, treść art. 104 Kpa definiuje pojęcie decyzji w ujęciu procesowym, natomiast decyzja administracyjna winna znajdować każdorazowo oparcie w przepisach prawa administracyjnego o charakterze materialnoprawnym, które w tym przypadku zostały przywołane przez orzekające w niniejszej sprawie organy I i II instancji. Tym samym brak wskazania w decyzji art. 104 Kpa, gdy z przepisów materialnoprawnych wynika upoważnienie do działania (załatwienia danej sprawy) w tej formie przez określony organ nie stanowi naruszenia prawa skutkującego uznaniem, iż nie zachodziły podstawy prawne do wydania decyzji. O tym bowiem rozstrzygają normy prawa materialnego.
W niniejszej sprawie wszakże istotnie doszło do uchybienia normom prawa materialnego w związku z obowiązującymi regulacjami procesowymi, o czym niżej.
Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w I instancji, a także w II instancji , jak wynika wprost z treści obu decyzji, wskazano przepis art. 31 b) ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 66 poz. 752 ze zm.). Przedmiotowa ustawa utraciła moc z dniem 1 maja 2004r. na podstawie art. 94 w związku z art. 95 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U. Nr 69 z 2004 r. poz. 625 ze zm. ). Jakkolwiek więc przedmiotowy akt prawny obowiązywał w dniu podjęcia decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. Ś., doręczonej osobiście stronie skarżącej 30 kwietnia 2004 r., lecz już nie w dacie orzekania przez organ odwoławczy, który wydał decyzję odwoławczą w zmienionym stanie prawnym w dniu 27 maja 2004 r. Należy zauważyć, iż zarówno wymieniona ustawa z dnia 11 marca 2004 r. ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, jak i ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33 z 2004 r. poz. 288 ze zm.) , która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. (zgodnie z art. 33 tej ustawy) przewidują (kolejno – w art. 90 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. oraz w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.), że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tych ustaw stosuje się przepisy niniejszych ustaw. Dotychczasowa podstawa materialnoprawna istniejąca w przedmiotowej sprawie odpadła zatem w toku postępowania międzyinstancyjnego w sprawie.
Zagadnienia związane z postępowaniem wobec podmiotów zamierzających prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego reguluje ostatni z wymienionych aktów prawnych tzn. ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego ( Dz. U. Nr 33 z 2004 r. poz. 288 ze zm.), tym samym stosownie do wymogu art. 31 ust.3 tej ustawy organ odwoławczy winien był uwzględnić w dacie orzekania nowy stan prawny. Przepis art. 31 ust. 3 ma bowiem walor normy o charakterze przejściowym. Stanowiąc, że cyt. "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy" nakładał na organy powinność uwzględniania nowych regulacji prawnych zawartych w tejże ustawie. Sformułowanie "niezakończonych postępowań" należy rozumieć jako postępowania niezakończone w danej instancji co obligowało w omawianym przypadku organ odwoławczy do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego aktualnie stanu prawnego, zmienionego między wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpoznaniem wniesionego w ustawowym terminie odwołania. W świetle regulacji procesowych ( art.7, art. 15 , art. 136 i 138 Kpa) wniesienie odwołania przenosi kompetencje do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy pod względem merytorycznym przez organ II instancji, który winien jest rozpatrzeć odwołanie uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy istniejący na dzień wydawania decyzji odwoławczej. Jest to pogląd ugruntowany w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. B. Adamiak/J.Borkowski w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.7.wydanie", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 599-600).
W niniejszej sprawie, jak wprost wnosić należy z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w istocie zachował się jak organ o kompetencjach wyłącznie kasacyjnych ograniczając się do zbadania i oceny sprawy według przepisów prawa materialnego na dzień orzekania przez organ pierwszoinstancyjny, czym naruszył regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołany wyżej przepis przejściowy zawarty w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego.
W tej sytuacji skoro zaskarżoną decyzję wydano na podstawie nieobowiązującego stanu prawnego należało ją uchylić na mocy art. 145 §1 pkt 1) lit.a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie jak w pkt II wyroku znajduje wsparcie w art. 152 p.s.a.