III SA/Wr 486/14

III SA/Wr 486/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 746/15 - Wyrok NSA z 2016-10-11
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, 8, 10, 77 par. 1, 80, 107 par. 3, 138 par. 1pkt 2, 139,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 173
art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-12, art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1-4,
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
par. 12 ust. 2 pkt 1, par. 10 pkt 2 lit. a w zw. z par. 4 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z par. 12 ust. 2 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 75
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 7
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 31
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na punkt 3 decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. działając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 zwanej dalej w skrócie ustawą) i § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem) po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej "skarżącego") od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na beneficjenta sankcji wieloletnich w kwocie [...] zł, odstąpił od nałożenia sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni gruntów rolnych, utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. G. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wniosek tego producenta w ramach realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych obejmował dwie działki, rolne, na których zadeklarowano realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant, 2.5 - Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 88,67 ha. Na działce rolnej B (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) o powierzchni 58,67 ha skarżący zadeklarował uprawę groszku zielonego, a na działce A (działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]) o powierzchni 30,00 ha uprawę fasolki szparagowej.
W dniu [...] lipca 2013 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w J. G. pisemną informację o wystąpieniu szkód w uprawach rolnych z powodu występujących w dniach [...] i [...] czerwca nawalnych deszczy. W piśmie skarżący zobowiązał się do dostarczenia informacji z UMiGW lub z Urzędu Gminy oraz opinii biegłego, którego powoła.
W 2013 r. gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW na 2013 rok. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni została przeprowadzoną metodą FOTO w dniach [...] sierpnia 2013 r. (data weryfikacji uprawy w terenie) i [...] września 2013 r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) przez wykonawcę zewnętrznego "A" P. K. Z kontroli został sporządzony protokół nr [...]. Inspektorzy terenowi podczas kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni zastosowali w odniesieniu do działek rolnych A i B kod pokontrolny [...], oznaczający, że nie stwierdzono deklarowanej uprawy, stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana, przy czym na działkach tych stwierdzony, został owies, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu 2.5. Dodatkowo dla działek A i B zastosowano kod nieprawidłowości [...] oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana stronie przesyłką poleconą. Skarżący zgłosił zastrzeżenia do wyników kontroli, które jednak nie zostały uwzględnione.
W dniu [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. G. wydał decyzję, w której po wykluczeniu z płatności działek A i B odmówił stronie dopłaty oraz nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Z decyzją nie zgodził się skarżący i wywiódł odwołanie do organu II instancji. Do odwołania skarżacy załączył:
- kopię raportu z kontroli ekologicznej produkcji rolnej Spółki "B", w którym czytamy m.in.: "Owies widoczny, dobry wzrost. Groszek i fasolka bardzo slaby wzrost-miejscami obecny na działkach", kopię certyfikatu zgodności dla rolnictwa ekologicznego z dnia [...] września 2013 r., kopię opinii z lustracji pól gospodarstwa ekologicznego pani dr inż. M. I.; kopię rejestru działań agrotechnicznych; kopię protokołu Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. z [...] lipca 2013 r., wykonana w gospodarstwie J. T.; siedem sztuk zdjęć.
W dniu [...] kwietnia 2014 r. w siedzibie organu złożono informację meteorologiczną przekazaną przez IMiGW we W. na okoliczność występujących przymrozków w maju 2013 r. oraz opadów w dniach [...] i [...] czerwca 2013 r. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2014 r. do Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wpłynęło pismo skarżącego wraz z załączoną kopią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2013 r. o ogłoszeniu alarmu przeciwpowodziowego na obszarze gminy S. oraz kopią zaświadczenia z tej gminy potwierdzającego, że w dniach [...]-[...] czerwca 2013 r. na terenie miejscowości S. K. i R. wystąpiło zdarzenie spowodowane przejściem fali powodziowej i nawalnym deszczem noszące znamiona klęski żywiołowej. Dodatkowo strona złożyła oświadczenia dwóch świadków o wystąpieniu w gospodarstwie w dniach [...] i [...] czerwca 2013 r. nawalnego deszczu, który zniszczył uprawy groszku i fasolki szparagowej.
W wyniku postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał zaskarżona decyzję. W ocenie organu odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, jedynie w zakresie odnoszącym się do nałożenia na producenta rolnego trzyletnich sankcji w wyniku przedeklarowania powierzchni. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odniósł się do przedstawionego przez stronę materiału dowodowego oraz zgłoszonych wniosków o przeprowadzenie dowodów i wyjaśnił, że kontrola na miejscu gruntów rolnych posiadanych przez skarżącego, wykazała nieprawidłowości co do zadeklarowanych na nich rodzajów upraw zgłoszonych przez tego producenta rolnego do otrzymywania płatności rolnośrodowiskowych. Stwierdzona podczas kontroli na miejscu roślina uprawiana na działkach rolnych A i B to owies, który nie jest rośliną warzywną dotowaną w ramach wariantu 2.5. Podczas lustracji działek w terenie inspektorzy wykonali na kontrolowanych działkach rolnych 45 fotografii. Żadne z tych zdjęć nie wskazało na prowadzenie upraw grochu i fasolki, przy czym Dyrektor OR ARiMR we W. nie kwestionował faktu, że warzywa te zostały wysiane przez skarżącego na całej powierzchni ww. działek, jednak (jak zauważył Dyrektor) widoczne na zdjęciach zachwaszczenie działek było znaczne i utrudniało wzrost stwierdzonego na działkach owsa. Natomiast (w opinii organu administracji) jednostkowe występowanie grochu i fasoli widoczne na zdjęciach dostarczonych przez skarżącego nie pozwalało na potwierdzenie, że stanowią one regularną, jednolitą uprawę. Organ II instancji ustalił, że pozostałe materiały dowodowe złożone przez stronę postępowania potwierdzają prawidłowość ustaleń kontroli. Zdaniem organu świadczyła o tym treść opinii dr inż. M. I., w której wskazuje ona, iż nadmiar wilgoci i niskie temperatury po siewie, a także rozwój szkodników nie pozwoliły na rozwój upraw warzywniczych oraz raport z kontroli ekologicznej produkcji rolnej "C" Sp. z o.o., z którego wynika bardzo słaby wzrost groszku i fasoli z widocznym owsem, który wzrasta dobrze. Ponadto, co zauważył organ orzekający, kontrola ta stwierdziła nieprawidłowość polegającą na niewystarczająco skutecznych zabiegach w zwalczaniu zachwaszczenia, co spowodowało bardzo słaby wzrost fasolki i groszku.
W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że celem kontroli na miejscu nie jest ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości, a w dniu wykonania lustracji działek inspektorzy nie stwierdzili uprawy fasolki i grochu, jedynie owies, natomiast pojedynczo występujące rośliny na obszarze deklarowanych działek rolnych nie mogły stanowić podstawy do uznania ich za plantacje warzywne. Organ II instancji ustalił, że kontrola wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej oraz szkiców pomiaru działek potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych tym samym odrzucił zarzut strony, iż kontrola wykonana przez wykonawcę zewnętrznego – "A" P. K. miałaby być przeprowadzona nierzetelnie przez niewykwalifikowane i niedoświadczone osoby.
Organ II instancji wskazał, że skarżący w dniu [...] lipca 2013 r. czyli przed poinformowaniem go o nieprawidłowościach we wniosku lub o kontroli na miejscu, powiadomił na piśmie Kierownika Biura Powiatowego ĄRiMR w J. G., że w jego gospodarstwie wystąpiły szkody z uwagi na nawalne deszcze występujące w dniach [...]-[...] czerwca 2013 r, pomimo tych informacji organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę nie odniósł się w żaden sposób do wyżej wskazanego oświadczenia, a z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, aby w ogóle powyższe oświadczenie podlegało analizie i ocenie w toku postępowania. Z powyższych przyczyn
ponieważ strona poinformowała na piśmie Kierownika BP ARiMR w J. G. o szkodach w uprawach z zachowaniem terminu o jakim mowa w § 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz dostarczyła wystarczające dowody na potwierdzenie tego faktu, zdaniem Dyrektora OR ARiMR we W. skarżący nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości. Podsumowując organ wskazał, że brak winy rolnika powoduje, iż w omawianym przypadku ma zastosowanie art. 73 rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 zezwalający organom Agencji na odstąpienie od sankcji przewidzianych w przypadku stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią grup upraw zadeklarowanych we wniosku, a stwierdzoną w wyniku jego kontroli, wynoszącej więcej niż 50 %. Z uwagi na powyższe ustalenia, Dyrektor OR ARiMR we W. stwierdził, iż decyzja organu I instancji w zakresie nałożenia na skarżącego sankcji w kwocie [...] zł, które miałyby podlegać odliczeniu z płatności przysługujących temu rolnikowi w następnych trzech latach kalendarzowych jest nieprawidłowa.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanych na tej podstawie ustaleń faktycznych Dyrektor OR ARiMR we W. stwierdził, że brak jest jednak podstaw, aby przyznać producentowi płatność do powierzchni 88,67 ha ekologicznych upraw warzywnych. W opinii organu stan faktyczny stwierdzony na działkach jest bezsporny, a o zniszczeniu uprawy fasolki i grochu poinformowała sama strona postępowania, najpierw dokonując zgłoszenia w dniu [...] lipca 2013 r., a następnie argumentując swoje odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II instancji przypomniał, że zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność do wariantu 2.5 może zostać przyznana do działek rolnych, na których występują uprawy wymienione w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia. Zgodnie natomiast z ww. załącznikiem owies należy do upraw rolniczych, a nie warzywnych, dlatego też płatność rolnikowi nie mogła zostać przyznana.
Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 ze zm.), do przyznawania płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego nie stosuje się przepisu art, 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi, że jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności i nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. W konsekwencji płatności rolnośrodowiskowe powinny - być przyznawane za wykonane działania rolnośrodowiskowe. Jeżeli na skutek ww. okoliczności rolnik nie mógł wykonać w danym roku zadań z tytułu i podętych zobowiązań nie przyznaje się mu w danym roku płatności rolnośrodowiskowej.
Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. z dnia [...] marca 2014 r. w zakresie odmowy przyznania mu płatności rolnośrodowiskowej n rok 2013 r. Decyzji skarżący zarzucił: zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie,
- naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ I instancji,
- naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaakceptowaniu zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń Skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza dokumentacji fotograficznej i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także na uznaniu tego dowodu przez organ II instancji za wystarczający do stwierdzenia nieistnienia deklarowanej uprawy na kontrolowanych działkach pomimo jego ewidentnej niefachowości i szczupłości widocznych fragmentów działek,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego, który umożliwiłby uzasadnioną odmowę płatności,
- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału nie sposób było wyciągnąć praktycznie żadnych opartych na prawdziwym stanie wniosków,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji,
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu co do zaskarżonej części decyzji i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji,
- art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na niekorzyść Skarżącego w sytuacji, kiedy organ odwoławczy ustalił, że jedyna przesłanka, dla której wydano negatywną decyzję w I instancji nie istniała,
prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie § 10 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 przez ich niezastosowanie i nieprzyznanie płatności, choć wszelkie warunki w nich przewidziane do otrzymania płatności Skarżący spełnił, a jednocześnie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR we W. podtrzymał zajmowane w sprawie stanowisko wnosząc o jej oddalenie.
Dodatkowo w piśmie procesowym skarżący wskazał na wadliwe jego zdaniem przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie, przez osoby niekompetentne, wyjaśnił, że "A" P. K. nie był wstanie przeprowadzić dokładnie kontroli wobec małe ilości zatrudnionych kontrolerów i wielkości zlecenia. Na poparcie swoich twierdzeń wskazał on na treść umowy zawartej pomiędzy ARiMR a P. K.
W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd przyjął, co następuje;
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały decyzje zgodne z prawem. W szczególności, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych w czasie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego. W ocenie składu orzekającego Sądu, wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów skarżącego wskazujących na nieprawidłowości postępowania administracyjnego organów administracji. Tylko bowiem prawidłowo (zgodnie z prawem) zebrany materiał dowodowy może stanowić podstawę do właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2, 139 k.p.a. (przywołane szczegółowo w stanie faktycznym sprawy). Odpowiadając na tak sformułowane zarzuty wskazać należy, że podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawi obowiązków będących przedmiotem postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Dodatkowo w przepisie art. 21 ust 4. ustawodawca wyraźnie podkreślił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o których mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowej. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa unijnego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30 – 32 ustawy. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy ARiMR nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 8, 77 k.p.a., podjęły działania w interesie skarżącego. Umotywowane przez skarżącego zastrzeżenia do kontroli zostały rozpatrzone przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu D. Oddziału regionalnego ARiMR, o czym zawiadomiono skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Podkreślenia wymaga, że dowody przedłożone przez skarżącego zostały rozpatrzone i częściowo uwzględnione przez organ II instancji. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącego z akt administracyjnych nie wynika, aby składał on wniosek o ponowne przeprowadzenie kontroli w jego gospodarstwie.
Jak słusznie stwierdził Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., skarżący nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów ARiMR stanowiące podstawę faktyczną wydanej w sprawie decyzji. Przeciwnie nawet z dokumentów dostarczonych przez skarżącego (opinii dr inż. M. I., kopii raportu z kontroli ekologicznej produkcji rolnej Spółki "B" – str. 5) wynika między innymi, że na kontrolowanych działkach stwierdzono słabe wschody roślin strączkowych, natomiast najlepiej spośród roślin skiełkował owies. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie organu II instancji jest w pełni uzasadnione. Przypomnienia wymaga, że z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność do wariantu 2.5, którą zadeklarował skarżący może zostać przyznana do działek rolnych, na których występują uprawy wymienione w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, a zgodnie z ww. załącznikiem owies należy do upraw rolniczych, a nie warzywnych. Powyższa regulacja stanowiła podstawę dla odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej przez niego płatności, a zarzut naruszenia przez organy art. 80 k.p.a. nie może więc zasługiwać na uwzględnienie, podobnie jak zarzuty naruszenia prawa materialnego § 10 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dodatkowo przypomnienia wymaga, że wskazana ustawa o płatnościach ograniczyła stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, 10 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. Skoro zatem z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania skarżący wystąpił z tego rodzaju żądaniem, to nie sposób uznać, że – w tych konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy - organy nie dochowały należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego i naruszyły art. 10 k.p.a.
Odnosząc się do sprecyzowanego zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej kontroli na miejscu podkreślenia wymaga, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że w jej trakcie doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik postępowania. Gospodarstwo skarżącego zostało wyznaczone do kontroli na miejscu metodą foto w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i ONW za 2013 r. Kontrola została przeprowadzona przez wykonawcę zewnętrznego "A" P. K., z kontroli został sporządzony protokół. Skarżący złożył zastrzeżenia do przeprowadzonej kontroli. Biuro Kontroli na Miejscu D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. jako komórka merytorycznie odpowiedzialna za wykonywane kontrole na miejscu odniosła się do zastrzeżeń skarżącego do protokołu. W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdziła, że kontrola wykonana przez wykonawcę zewnętrznego przeprowadzona została prawidłowo. Weryfikacja protokołu nie dała podstaw do zmiany stanowiska, ponadto wyjaśniono, że 45 zdjęć wykonanych w trakcie kontroli nie pozwoliło przyznać skarżącemu, że na kontrolowanych działkach widać uprawę fasoli i grochu. Odniesiono się również do materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącego (dokumentacji fotograficznej i opisowej) i wskazano, że nie może stanowić on skutecznego przeciw dowodu dla ustaleń dokonanych w postępowaniu kontrolnym. Przypomnieć należy, że wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę
Ponadto weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach lecz m.in. na podstawie kontroli na miejscu, obejmującej w szczególności ustalenie rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw.
Na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (art. 30, 31, 32 ustawy o płatnościach) i bezstronnie, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.
W niniejszej sprawie kontrola na miejscu odbyła się bez naruszenia zasad przeprowadzania kontroli określonych w Rozporządzeniach Komisji WE nr 65/ 2011 i nr 1122/2009 i sprowadzała się do oceny zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym, a skarżący nie wykazał, aby w jej trakcie doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.
Co do zasady kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane. Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do jej przeprowadzenia i nie przeciwstawia się jej celom. Jeżeli wcześniejsze powiadomienie następuje na więcej niż 48 godzin przed kontrolą, powinno ono mieć miejsce z wyprzedzeniem ograniczonym do niezbędnego minimum. Czas ten nie może przekraczać 14 dni. W przypadku kontroli metodą FOTO producent rolny nie jest powiadamiany o kontroli. Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Z raportu kontroli przeprowadzonej u skarżącego wynika, ze nie został on o niej poinformowany (pkt VIII Powiadomienie o kontroli, raport nr [...]). Dlatego też skarżącemu nie przedstawiono (gdyż nie byuło to możliwe) przed przystąpieniem do czynności kontrolnych upoważnienia do jej przeprowadzenia. Natomiast wyniki tej kontroli zostały potwierdzone przez Biuro Kontroli na Miejscu D. Oddziału Robionego we W., które jest odpowiedzialne za wykonywanie kontroli na miejscu. Dlatego też zarzut skarżącego - w tym zakresie- należy uznać za bezzasadny.
Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu II instancji, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego, przeprowadzona została przez osoby wykwalifikowane, a następnie zatwierdzona przez osoby spartujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia.
Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącego naruszenia przez Dyrektora OR ARiMR we W. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji. Sąd zgadza się bowiem z argumentacją organu odwoławczego, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. do spraw wynikających z przepisu art. 36 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., tj. m.in. rolnośrodowiskowych, przepisy art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. UE. L. 2009.316.65 ze zm.). Przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, niemający zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, stanowi, iż wówczas gdy rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Zatem, skoro przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do postępowań w sprawach płatności rolnośrodowiskowych, to określone w tym przepisie kategorie siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych pozostają bez wpływu na wynik postępowań w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych. Dlatego też, pomimo uwzględnienia wystąpienia siły wyższej (nawalne deszcze, fala powodziowa noszące znamiona klęski żywiołowej) płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są jedynie za wykonane (co wymaga podkreślenia Sądu) działania rolnośrodowiskowe. I jeżeli rolnik nie może w danym roku kalendarzowym wykonać – na skutek przywołanych wyżej okoliczności – zadań z tytułu podjętych zobowiązań, to tak jak słusznie przyjął organ, w tym roku nie przyznaje mu się płatności rolnośrodowiskowej. Zresztą organ przecież prawidłowo nie zanegował dokonania przez skarżącego siewu fasoli i groszku. Zakwestionował on jednak fakt (słusznie), że uprawa ta prowadzona była przez cały okres wegetacji tych roślin. Nie sposób bowiem przyjąć, że skoro w całej uprawie owsa znajdowały się nieliczne, pojedyncze i rozproszone rośliny fasolki i groszku, to okoliczność ta stanowi podstawę do uznania tej uprawy za uprawę jednolitą. Opisany stan został potwierdzony wynikami przeprowadzonej kontroli i udokumentowany na zdjęciach (również tych przedłożonych przez samego skarżącego). Zresztą okoliczność tą potwierdza sam skarżący w informacji o wystąpieniu szkód w tych uprawach. Wobec zatem braku deklarowanych upraw płatność nie mogła zostać skarżącemu przyznana, co też słusznie ustaliły organy. Z powodów opisanych powyżej Sąd uznał, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, przeprowadzono zgodnie z obowiązującemu przepisami, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.
Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.