III SA/Wr 480/22

III SA/Wr 480/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Dominik Dymitruk
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1212
art. 18
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Starosty Trzebnickiego z dnia 27 listopada 2019 r. w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty Trzebnickiego na rzecz skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 27 listopada 2019 r. M. K. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się do Starosty Trzebnickiego (dalej: Starosta, organ) z wnioskiem o wydanie dokumentu prawa jazdy, w związku z utratą prawa jazdy na skutek kradzieży, co potwierdziła odpowiednim zaświadczeniem.
Po rozpoznaniu wniosku, Starosta w dniu 27 listopada 2019 r. wydał dokument prawa jazdy dla skarżacej, w którym oznaczył datę ważności następujących kategorii uprawnień: [...], [...], [...] oraz [...] – 27 listopada 2034 r.
Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r., zatytułowanym "odwołanie", skarżąca wskazała, że "zaskarża decyzję w części dotyczącej terminu obowiązywania uprawnień do kierowania pojazdami" i "nie zgadza się z wydaniem decyzji na okres terminowy do 27 listopada 2034 r., gdyż decyzją z dnia 26 lutego 2010 r. uzyskała bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami [...] oraz [...] a decyzją z dnia 14 lipca 1983 r. – kategorii [...]", w związku z czym w dokumencie prawa jazdy w polu nr [...] uprawnienia te – jej zdaniem - powinny być wpisane bezterminowo.
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020 r. numer SKO 4142/133/19/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ, SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej .
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 203/20, tutejszy Sąd uchylił powyższe postanowienie, nakazując organowi zbadać rzeczywisty charakter pisma skarżącej z dnia 19 grudnia 2019 r. Skarga kasacyjna organu od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2021 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2003/21.
W piśmie z dnia 6 kwietnia 2022 r. organ wskazał, że wniesione przez skarżącą pismo z dnia 9 grudnia 2019 r. stanowi w istocie skargę, w której kwestionuje ona prawidłowość wydania wtórnika prawa jazdy i przesłał ją do Sądu.
Następnie, w odpowiedzi na tak sformułowaną skargę, organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że czynność materialno – techniczna, polegająca na wydaniu nowego dokumentu prawa jazdy, została dokonana prawidłowo. Organ podniósł m.in., że data ważności blankietu prawa jazdy nie może być dłuższa niż okres 15 lat, po myśli § 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm. dalej jako: rozporządzenie).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna organu polegająca na wydaniu wtórnika prawa jazdy, w ramach której organ dokonał wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami (kategorie: [...], [...], [...] oraz [...]), co kwestionowała skarżąca.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej jako u.k.p.) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie [...] jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia.
Na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa powyżej, starosta wydaje wtórnik dokumentu pod warunkiem złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument w miejsce dokumentu zagubionego. Z tego względu, zdaniem Sądu, opierając się wyłącznie o wskazane przepisy u.k.p., przyjąć należy, że treść wtórnika dokumentu prawa jazdy stanowi odtworzenie treści utraconego lub zniszczonego prawa jazdy. Tym samym pojęcie wtórnika dokumentu należy odnosić do duplikatu dokumentu. Natomiast dokument prawa jazdy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 zawiera nowe treści, wynikające ze zmiany stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 listopada 2013 r., sygn. III SA/Lu 449/13). Opierając się wyłącznie na treści art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. przyjąć należałoby ścisłe rozumienie pojęcia wtórnika, wykluczając jakiekolwiek zmiany w porównaniu do pierwotnego dokumentu prawa jazdy. Z całą pewnością przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje przy tym podstaw do przyjęcia, że w ramach wydania wtórnika prawa jazdy właściwy organ miałby uzyskać kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami.
Zwrócić należy uwagę, że wtórnik prawa jazdy, wydany w drodze zaskarżonej czynności, uwidocznia kategorie prawa jazdy [...], które nie były uwzględnione w poprzednio wydanym dokumencie, który zaginął skarżącej.
Uzasadnienia dla tego działania organu można poszukiwać w treści § 10 ust. 6 rozporządzenia. Zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 1 lit. c i e prawo jazdy w przypadkach, o których mowa w § 9, wydaje się odpowiednio w zakresie kategorii objętych pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego oraz dodatkowo, wydając prawo jazdy w zakresie kategorii [...], nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii [...],[...] i [...]; z kolei w zakresie kategorii [...], nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii [...] i [...]. Choć wskazuje się, że wpisanie tych kategorii do dokumentu prawa jazdy, wydawanego jako wtórnik, jest czynnością materialno-techniczną wykraczającą poza ramy wtórnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 271/20), to w ocenie tutejszego Sądu, skoro skarżąca nie kwestionuje uwidocznienia w dokumencie prawa jazdy wskazanej powyżej kategorii, co stanowi jedynie ujawnienie pełnego zakresu uprawnień przysługujących z mocy prawa z uwagi na uprzednie nabycie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, a sprzeciwia się tylko wpisaniu terminu ważności tych uprawnień, rolę Sądu należy ograniczyć wyłącznie do oceny ingerencji organu w zakres tych uprawnień polegający na wpisaniu ich ograniczeń czasowych.
W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organ pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia, co w analizowanej sprawie pozostaje zagadnieniem kluczowym.
Przepis ten przewiduje, że w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, to jest w dniu 19 stycznia 2013 r., uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo (ust. 1). W przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia, nie może być dłuższa niż 15 lat (ust. 2).
Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia.
Skarżąca na dzień 19 stycznia 2013 r. posiadała - stwierdzone poprzednim dokumentem prawa jazdy - bezterminowe uprawnienia kategorii [...] i [...] oraz [...], co w sprawie nie jest przez strony kwestionowane i w zakresie tych kategorii nie doszło do ograniczenia czasowego ich ważności. Stąd też nie można podzielić stanowiska organu o konieczności wpisania we wtórniku prawa jazdy daty ważności uprawnień przysługujących już wcześniej skarżącej bezterminowo.
Także względem ujawnionej w dokumencie prawa jazdy kategorii [...] konieczne było wpisanie w rubryce [...] rzeczonego dokumentu symbolu "-", aby wykazać ich bezterminowość. Jak zostało powyżej stwierdzone, kategoria ta mieści się w zakresie uprawnień kategorii [...], a skoro tak, to niedopuszczalna jest sytuacja, w której w odróżnieniu od tej kategorii nadany by jej został charakter terminowy. Mogłoby to w praktyce doprowadzić do wątpliwości, co do zakresu przysługujących stronie uprawnień pomimo ich ustawowego w tym względzie ukształtowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 169/21), tym bardziej, że w dniu wejścia w życie przepisów u.k.p. skarżąca nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami powyższych kategorii, co determinowało konieczność zastosowania § 29 rozporządzenia, czego organ nie uczynił.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.Urz.UE Seria L z 2006 r. Nr 403, s. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych (czy - jak w rozpatrywanej sprawie - wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy), stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21, CBOSA).
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, polegającej na wydaniu wtórnika prawa jazdy z wpisem daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...],[...],[...] i [...] w dokumencie prawa jazdy (punkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.