III SA/Wr 478/21

III SA/Wr 478/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Dominik Dymitruk
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15gga
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Andrzej Nikiforów, Dominik Dymitruk, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r., sprawy ze skargi C. Sp. jawna w W., na akt Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy, z dnia 9 czerwca 2021 r. nr NS/AMS/3055/93/21, w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, , , uchyla zaskarżony akt;, zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu, kosztów postępowania sądowego., ,
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi C. sp. jawna z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest akt Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: organ) z dnia 9 czerwca 2021 r. w, którym odmówiono spółce przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy.
Z akt sprawy wynika, że strona wnioskiem z 31 marca 2021 r. nr [...] wniosła o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. W sprawie zastosowanie miało rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. 2021 poz. 371, dalej: rozporządzenie COVID) - § 1 w zw. z art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa COVID-19,).
W złożonym wniosku strona złożyła oświadczenie, że na dzień 30 września 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, oznaczoną kodem 55.10.Z jako rodzaj przeważającej działalności.
Organ zaskarżonym aktem odmówił udzielenia świadczenia wskazując, że nie został spełniony warunek w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, który sprawdzono na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. według stanu na koniec tego dnia. Zgodnie z danymi przekazanymi przez GUS, na dzień 30 września 2020 r. oraz na dzień 30 listopada 2020 r., spółka nie prowadziła bowiem przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej kodem uprawniającym do otrzymania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na podstawie art. 15gga ustawy COVID-19 oraz §1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia COVID.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższy akt strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:
- art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez bezzasadne wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników;
- art. 15gga ust. 1 w zw. z ust. 11 ustawy COVID-19 poprzez bezzasadną odmowę zawarcia ze stroną skarżącą umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, podczas gdy skarżąca spełniła wymagane przepisami prawa przesłanki do przyznania świadczenia;
- art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania w sposób wszechstronny i pełny, co doprowadziło organ do ustalenia błędnego stanu faktycznego co do przeważającej działalności gospodarczej strony skarżącej i wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników.
Biorąc pod uwagę przedstawione zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał na brak podlegania sprawy kognicji sądu administracyjnego. Podtrzymał stanowisko o braku spełnienia przez stronę warunku do uzyskania świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Sąd stwierdza, że zaskarżony akt odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy (pismo z 9 czerwca 2021 r.) podlega sądowej kontroli, bowiem - wbrew stanowisku organu - mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.) i jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).
W ocenie Sądu ratio legis poddania sądowej kontroli także aktów i czynności poza wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. decyzjami i postanowieniami, to umożliwienie sądowej kontroli również innych niż decyzje albo postanowienia działań administracji publicznej, które jednak dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz skutkują potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Formułując powyższe stanowisko, Sąd ma również na uwadze poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) m.in. w postanowieniach z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21 i sygn. akt I GSK 1413/21, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1415/21, z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, jak również z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 211/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W ocenie Sądu argumentacja w nich zawarta znajduje zastosowania na gruncie niniejszej sprawy.
NSA podkreślił, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy o Covid-19, wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA "(...) nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."
Istota sporu w sprawie dotyczy zasadności odmowy udzielenia dofinansowania ze środków FGŚP wynagrodzeń na rzecz pracowników z uwagi na niespełnienie wymogów z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID w zw. z art. 15gga ustawy COVID-19. Wniosek strony został rozpoznany negatywnie, ponieważ, jak stwierdził organ, z informacji z GUS wynika, że na dzień 30 września 2020 r. oraz na dzień 30 listopada 2020 r., wbrew wymogom przepisów prawa, strona nie posiadała przeważającego PKD, które jest ujęte w ustawie COVID-19 oraz w rozporządzeniu COVID (chodzi o wskazany we wniosku kod 55.10.Z).
Ocena zasadności skargi wymaga przypomnienia, że wnioskowane przez stronę świadczenie na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo jako wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Wobec kryzysu gospodarczego spowodowanego epidemią COVID-19 Komisja Europejska wydała Komunikat określający Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE.C.2020.91I.1 z 20.03.2020). Komisja postanowiła, że komunikat ten stosuje się od dnia 19 marca 2020 r. biorąc pod uwagę gospodarcze skutki epidemii COVID-19, które wymagały natychmiastowych działań. W sekcji 2 pkt 17 wskazano, że w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE upoważnia się Komisję do stwierdzenia zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli pomoc ta ma na celu "zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego". W kontekście tego postanowienia unijny Sąd orzekł, że takie zaburzenie musi dotyczyć całej gospodarki danego państwa członkowskiego lub znacznej jej części, a nie tylko jednego z regionów lub części terytorium. Jest to również zgodne z koniecznością ścisłej wykładni wszelkich postanowień przewidujących odstępstwa, do których należy m.in. art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Komisja konsekwentnie stosuje taką ścisłą wykładnię w swojej praktyce decyzyjnej. W sekcji 2 pkt 19 wskazano, że Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione. Do przepisu art. 107 ust. 3 lit b TFUE nawiązuje także przepis sekcji 3.1 (pomoc w formie dotacji, zaliczek zwrotnych lub korzyści podatkowych) zgodnie z pkt 22 Komisja uzna taką pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, o ile spełnione zostaną wszystkie wymienione tu warunki. Komisja może wystąpić o dodatkowe informacje dotyczące udzielonej pomocy, aby sprawdzić, czy spełnione zostały warunki zawarte w decyzji Komisji zatwierdzającej środek pomocy (sekcja 4 pkt 38).
Wobec powyższego, Polska podjęła kroki legislacyjne zmierzające do uregulowania zasad udzielania pomocy, bazujących na Tymczasowych ramach. Przypomnieć należy, że określone programy pomocy wymagały zatwierdzenia decyzją Komisji. Jedną z form pomocy wprowadzonych przez Polskę jest pomoc uregulowana w art. 15gga ustawy o COVID -19 - dofinansowanie ze środków FGŚP wynagrodzeń pracowników w przypadku znacznego obniżenia przychodu przedsiębiorcy. Wskazać przy tym należy, że art. 15zzzh ustawy COVID-19, uznający pomoc przyznawaną na podstawie art. 15gga za pomoc publiczną, odsyła do pierwszego Komunikatu Komisji z dnia 19 marca 2020 r. Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 1/01) (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020, str. 1), który podlegał zmianom. Świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy (dotacja) ze środków FGŚP jest wsparciem branżowym, które zostało zgłoszone przez Polskę Komisji po czwartej zmianie treści Komunikatu Komisji (pierwsza zmiana z 3 kwietnia 2020 r. (DZ. U. UE 2020/C 112 1/01), druga z 8 maja 2020 r. (2020C 164/03), trzecia z 29 czerwca 2020r. (2020C 218/03) i czwarta z 13 października 2020 r. (2020C 324 1/01)) i zatwierdzone na podstawie Sekcji 3.10. Tymczasowych ram - decyzją Komisji nr programu SA.60376(2020/N) (oraz zmiany wynikające z decyzji KE nr SA.62078 (2021/N), z decyzji KE nr SA.100902(2021/N)). Komisja uznała tym samym, że program zgłoszony przez Polskę jest zgodny z Tymczasowymi ramami środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19.
Z przepisu art. 107 ust. 3 pkt b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 90.864/2 z dnia 2004.04.30 , dalej 1 TFUE) wynika, że za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać -uznana pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego. Kwestia zgodności pomocy publicznej należy bowiem wyłącznie do kompetencji Komisji, co potwierdza art. 108 ust. 2 TFUE, w myśl którego jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez Państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane Państwo w terminie. Potwierdza to także art. 108 ust. 1 TFUE, który w zdaniu pierwszym wskazuje, że Komisja we współpracy z Państwami Członkowskimi stale bada systemy pomocy istniejące w tych Państwach. W myśl zaś art. 108 ust. 3 TFUE Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej.
Powyższe uwagi dotyczące zatwierdzenia programu pomocowego stanowiącego pomoc publiczną przez Komisję UE potwierdza także art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 708), który wskazuje, że jako notyfikację należy rozmieć przekazanie Komisji, zgodnie z art. 108 TFUE, projektu programu pomocowego, projektu pomocy indywidualnej lub projektu pomocy indywidualnej na restrukturyzację, wraz z informacjami niezbędnymi dla oceny zgodności pomocy publicznej z rynkiem i wewnętrznym, a projekty te zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy podlegają notyfikacji. Decyzja Komisji podjęta na podstawie art. 288 TFUE obowiązuje państwo członkowskie w całości. W konsekwencji wnioskowane przez stronę świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy jest jedną z form pomocy przewidzianej przez Polskę -państwo członkowskie jako wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa, zatwierdzoną przez UE.
W przepisie art. 15gga ustawy COVID-19 przewidziana została pomoc w postaci świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. Przepis określa krąg podmiotów uprawnionych oraz zasady i warunki na jakich jest udzielana, są to między innymi przedsiębiorcy, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.
Jednocześnie trzeba mieć na uwadze art. 15ggb ustawy COVID-19, który zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzeń (na warunkach z upoważnienia) przewidujących ponowną pomoc lub przyznanie ich również innym przedsiębiorcom. W ust. 1 ww. przepisu przewidziano, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, przyznać ponowną wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o których mowa w art. 15gga ust. 1 albo art. 15gga1 ust. 1, dla wszystkich albo niektórych przedsiębiorców, którzy otrzymali to świadczenie na podstawie art. 15gga ust. 1 albo art. 15gga1 ust. 1, lub przyznać to świadczenie innym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.
W sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii, które w rozdziale 1 Świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy w § 1 ust. 1 przewiduje, że przyznaje się świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy na zasadach określonych w art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zwanej dalej "ustawą o COVID-19", z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), który na dzień 30 listopada 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 79.11.A,79.12.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r. Przepis ust. 2. stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.
W ocenie Sądu dla prawidłowego odczytania kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy niezbędne jest wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności". W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumenty przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 10 maja 2022 r. (sygn. akt III SA/Gl 1778/21 dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). WSA w Gliwicach w powołanym wyżej uzasadnieniu wyroku wskazał, że klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 459, ze zm., dalej: u.o.s.p.). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7 wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana.
Natomiast w ustawie o statystyce publicznej ustawodawca w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazał, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.
W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.
Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: rozporządzenie o metodologii).
Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że: "Wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Natomiast przepis § 9 ust. 2 pkt 1 (tego dotyczy sprawa) stanowi, że: rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku:- osób prawnych (...) na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących".
W świetle przywołanych przepisów, jedynym możliwym sposobem rozumienia pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z powołanych przepisów statystycznych.
Odnośnie charakteru wpisu w rejestrze (KRS i REGON), przypomnieć należy, że w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. 2021, poz. 112, ze zm.) w art. 40 ust.1 przewidziano obowiązek przedsiębiorcy do zamieszczenia w rejestrze przedsiębiorców przedmiotu działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - nie więcej niż dziesięć pozycji, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności na poziomie podklasy. Jednocześnie wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON (art. 20 ust. 1a przewiduje, że wpis w przedmiocie NIP i numeru identyfikacyjnego REGON polega również na ich automatycznym zamieszczeniu w Rejestrze po przekazaniu z Centralnego Rejestru Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników i z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej). Z kolei w art. 17 zawarte jest domniemanie prawdziwości wpisów do Rejestru.
Wskazać również trzeba, że domniemanie, o jakim stanowi KRS, jest domniemaniem wzruszalnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stanowione w art. 17 ust. 1 ustawy z 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym domniemanie jest domniemaniem prawnym w rozumieniu art. 234 k.p.c., wiąże zatem sąd w postępowaniu cywilnym, tak długo, jak nie zostanie obalone, zaś odpis z rejestru jest dokumentem - środkiem dowodowym określonego stanu (wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 22 października 2015 r. I ACa 1154/15, LEX nr 2440792). Ustanowione w tym przepisie domniemanie jest domniemaniem prawnym w rozumieniu art. 234 k.p.c., wiąże zatem sąd w postępowaniu cywilnym, z tym, że może być obalone, ponieważ ustawa tego nie wyłącza (wyrok Sądu Najwyższego z 14 marca 2012 r. (II CSK 328/2011, LexisNexis nr 4003598, OSNC-ZD 2013, nr C, poz. 61).
Nadto w doktrynie podnosi się, że przedmiot działalności wskazany we wniosku nie może różnić się od przedmiotu działalności określonego w umowie lub statucie, nie musi jednakże stanowić jego dosłownego powtórzenia (tak. np. A. Michnik w Komentarzu do ustawy o KRS, Komentarz LEX 2013). Oznacza to tym samym, że można wybrać jeden numer na poziomie podklasy z działów wpisanych w umowie spółki. Numer na poziomie podklasy powinien mieścić się w dziale z umowy, a nie np. wykraczać poza wpisany w umowie przedmiot działalności.
Jednocześnie wskazać należy, że - z uwagi na istotę postępowania rejestracyjnego - organ ewidencyjny, ani później podatkowy, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności, np. podatnik, zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.
O charakterze prawnym wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, wypowiadał się Sądu Najwyższy. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. (sygn. akt II UK 142/12) oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r. (sygn. akt II UK 402/15) SN stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową." Sąd Najwyższy stwierdził, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp. Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki zapadły na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r., która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. Wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę, SN stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej."
Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, przyjęty przez ustawodawcę jako jedyny sposób weryfikacji – warunku prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. oraz na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD – tj. wpis w REGON na dzień 30 września 2020 r. i odpowiednio na dzień 30 listopada 2020 r. nie przyczynia się do realizacji celu przepisu pomocowego i jest nieproporcjonalny w kontekście skutków jakie wywołuje i w efekcie prowadzi również do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu jednoznacznym zamiarem ustawodawcy we wprowadzeniu ww. regulacji prawnych było przyznanie pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w branżach najbardziej poszkodowanych na skutek epidemii. Jedną z takich branż, wprost wymienioną, jest działalność oznaczona kodem PKD 55.10.Z - Hotele i podobne obiekty zakwaterowania.
Wprowadzane przez prawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Dlatego też w ocenie Sądu spółka mogła ustawowe przesłanki wykazać wszelkimi środkami dowodowymi, w tym podważając formalne znaczenie klasyfikacji działalności w rejestrze podmiotów REGON. Natomiast organ błędnie przyjął, że sama treść wpisu w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD świadczy o przeważającej działalności wnioskodawcy.
Sąd ponownie podkreśla, że omawiane przepisy stanowią reakcję państwa na skutki spowodowane epidemią koronawirusa, w tym wywołane działaniami podejmowanymi przez państwo w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa, na co przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu. Pomoc przewidziana omawianym przepisem nie ma charakteru typowej ulgi, jest to pomoc publiczna, której wprowadzenie jest spowodowane pandemią i której zamierzeniem jest ratowanie gospodarki, poprzez wsparcie przedsiębiorców, którzy ją kształtują. Mając na uwadze dalekosiężny negatywny wpływ pandemii na funkcjonowanie gospodarki zostały wdrożone określone, dedykowane konkretnym podmiotom (zagrożonym branżom) środki pomocowe (w sprawie jako pomoc publiczna zatwierdzone decyzją Komisji Europejskiej), których rozdysponowanie do rąk właściwych (ustawowo zamierzonych) podmiotów powinien być skutecznie zagwarantowany. Pomoc jest selektywna, tzn. skierowana do wybranych branż (ponoszących straty w danym okresie) i nie powinno z uwagi na procedurę jej udzielania, dochodzić do dodatkowej nieuzasadnionej selekcji skutkującej w efekcie wykluczeniem uprawnionych.
W ocenie Sądu w sprawie wprowadzony jako jedyny sposób (dowód) spełnienia spornego warunku - wpis w rejestrze REGON - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do wsparcia podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur, a takie zdaje się być jego zamierzenie.
Wpis w rejestrze nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o wsparcie na pewno spełnia wymagane kryterium, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia warunku.
Ponadto, jak wskazano wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie składane we wniosku (dodatkowo pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń).
Nie ulega również wątpliwości, że uproszczenie procedur (w tym skrócenie procedury, aby środki pomocowe, jak najszybciej trafiły do przedsiębiorców, których działalność jest zagrożona) ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia - do czego jednak wyżej wskazany sposób oceny warunku nie prowadzi. Wpis w rejestrze jako jedyny sposób oceny spełnienia warunku pomocy de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej kryterium spełniają, a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obwiązkom statystycznym). Tak przyjęty sposób weryfikacji spełnienia warunku jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. W ocenie Sądu weryfikacja warunku nie powinna w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek ubiegania się o pomoc spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.
Przyjęte rozwiązanie, zdaniem Sądu, prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP, tj. równego dostępu do pomocy podmiotów, które znajdują się w tej samej sytuacji. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD i ich sytuacji, po zastosowaniu wprowadzonego sposobu weryfikacji ww. wymogu, tj. wpisu w rejestrze.
Zwraca także Sąd uwagę, że ustawodawca w art. 15gga ustawy COVID-19, przewidział, że organ dochodzi nienależnie udzielonych świadczeń (art. 15gga ust. 17 w zw. ust. 22 i 23). Zatem organ będzie również miał możliwość (czy obowiązek) zweryfikowania spełnienia warunku prowadzenia danej działalności, jako przeważającej na dany dzień według podanego PKD. Sam wpis w rejestrze REGON nie daje jednak pewności, że pomoc była udzielona należnie.
Zauważa również Sąd, że powiązanie przez ustawodawcę warunków otrzymania pomocy z uwagi na epidemię koronawirusa z dopełnieniem czysto formalnych obowiązków, stanowiło dla przedsiębiorców zaskoczenie. W tej szczególnej sytuacji (pandemia, zmieniające się warunki funkcjonowania oraz ilość i zmienność przepisów), przedsiębiorca nie powinien napotykać na dodatkowe bariery formalne uniemożliwiające otrzymanie przewidzianej pomocy, o ile w rzeczywistości warunki spełnia.
W ocenie Sądu stanowisko zajęte przez organ w sprawie spowodowało, że strona została wykluczona z kręgu podmiotów mogących się ubiegać o pomoc bez uwzględnienia faktycznego prowadzenia danej działalności jako przeważającej, co może zostać wykazane.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu. Organ powinien umożliwić spółce wykazanie spełnienia spornego warunku na podstawie innych dowodów.
Z powyższych względów zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).