III SA/Wr 472/24

III SA/Wr 472/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 261
art. 20 pkt 4 i  art. 65 ust. 1
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska, asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 30 września 2024 r., nr 9001-2024-000443 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
UZASADNEINIE
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2024 r. (nr 9001-2024-000443) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej: skarżący, strona), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku (dalej: organ I instancji, Kierownik ARiMR) z dnia 21 czerwca 2024 r. (nr 0008-2024-008492) w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), art. 20 pkt 4 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024, poz. 261 ze zm., dalej: ustawa o Planie Strategicznym).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 4 maja 2023 r. złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus do Kierownika ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2023. Strona zadeklarowała [...] działek rolnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] zgłoszonych do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) typ górski o powierzchni [...] ha.
W dniu 29 maja 2024 r. Kierownik ARiMR wytypował gospodarstwo rolne skarżącego do kontroli na miejscu. Zawiadomieniem z dnia 31 maja 2024 r. organ I instancji poinformował stronę, iż z uwagi na prowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności, termin na załatwienie sprawy zostaje wydłużony do 18 czerwca 2024 r.
W dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzone zostały czynności kontrolne w zakresie płatności bezpośrednich. Zasięg kontroli obejmował wszystkie działki rolne zadeklarowane we wniosku na 2023 r. do płatności ONW. Czynności kontrolne zostały utrwalone w postaci raportu z czynności kontrolnych nr [...].
Kierownik ARiMR w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r. odmówił skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2023 wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania została ustalona na poziomie [...] ha. Organ I instancji podał, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022, str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 2021/2116. Wskazał także, że zgodnie z art. 72 rozporządzenia nr 2021/2016, kontrole administracyjne są uzupełniane o wyniki kontroli na miejscu. Podkreślił, że w gospodarstwie strony przeprowadzona została kontrola w zakresie kwalifikowalności zgłoszonych do płatności powierzchni. W jej wyniku stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem faktycznym stwierdzonym w wyniku kontroli.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podkreślił, że wniosek na 2023 r. wypełnił na podstawie powierzchni zatwierdzonej do płatności w 2022 r. w oparciu o wskazania GPS zamontowanego w ciągniku, jak i na podstawie maksymalnych powierzchni kwalifikowanych wskazanych podczas wypełniania wniosku. Dodał, że monitoring satelitarny, przeprowadzony na [...] działkach ewidencyjnych zgłoszonych przez niego do płatności na łączną powierzchnię [...] ha, potwierdził prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni [...] ha (dz. rolne: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]).
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2024 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności powołał przepisy ustawy o Planie Strategicznym regulujące warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2023. Wskazał, że stosownie do art. 100 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy (ust. 1). Kontrole administracyjne są przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność (ust. 2).
W dalszej części uzasadnienia Dyrektor ARiMR przywołał treść poszczególnych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/1173 z 31 maja 2022 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej (Dz.U.UE.L.2022.183.23, dalej: rozporządzenie 2022/1173). Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. Urz. UE. L Nr 183, str. 12 ze zm., dalej: rozporządzenie 2022/1172) system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116, funkcjonuje na poziomie działek referencyjnych i zawiera informacje umożliwiające wymianę danych z geoprzestrzennym wnioskiem o przyznanie pomocy, o którym mowa w art. 69 tego rozporządzenia, oraz z systemem monitorowania obszarów, o którym mowa w art. 70 tego rozporządzenia (ust. 1). W dalszej kolejności organ II instancji przywołał przepisy dotyczące "działki referencyjnej".
Dyrektor ARiMR podkreślił, że zasadnicze znaczenie miało przeanalizowanie sprawy pod kątem weryfikacji powierzchni wszystkich działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku na 2023 r. Organ I instancji obowiązany był określić powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru (zwaną dalej MKO) działek zadeklarowanych we wniosku, ustaloną w oparciu o analizę danych działek referencyjnej, na których położone są sporne działki rolne, zawartej w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), o którym mowa w art. 68 rozporządzenia nr 2021/2116. Wskazał, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z art. 65 i 66 rozporządzenia 2021/2116 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli zwany "system zintegrowanym" obejmujący między innymi system identyfikacji działek rolnych, który w myśl art. 68 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. Przy użyciu wskazanych wyżej narzędzi informatycznych przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o płatność, mające na celu wykrycie nieprawidłowości dotyczących m.in. różnicy między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych.
W Polsce podstawą do budowy systemu LPIS, oprócz wymienionych rozporządzeń unijnych, jest ustawa z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r., poz. 885). Akty prawa wspólnotowego i krajowego nakładają więc na państwa członkowskie obowiązek prowadzenia oraz aktualizacji referencyjnych baz danych LPIS/GIS dla systemu zintegrowanego. Do prowadzenia systemu LPIS wykorzystuje się w szczególności ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane z wniosków o przyznanie płatności, wyniki kontroli, o których mowa w rozporządzeniu nr 2022/1172 i rozporządzeniu nr 2022/1173 oraz w przepisach ustawy o Planie Strategicznym. Dalej organ II instancji omówił szczegółowo zasady funkcjonowania systemu LIPS. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że począwszy od 2023 r. ARiMR, jako agencja płatnicza działająca w sektorze rolnym, zobowiązana była do wdrożenia Systemu Monitorowania Obszaru (Area Monitoring System, dalej: AMS), który został ustanowiony na podstawie zapisów art. 66 ust. 1 rozporządzenia nr 2021/2116. Zgodnie z ww. aktem, AMS stanowi część systemu zintegrowanego, w oparciu o który ARiMR udziela dopłat unijnych dla rolników, a w szczególności dopłat o charakterze obszarowym, związanych z gruntem i prowadzonymi uprawami. AMS bazuje na wykorzystaniu zobrazowań satelitarnych (w szczególności tych darmowych pochodzących z Programu COPERNICUS z satelitów typu Sentinel), które są pozyskiwane z dużą częstotliwością, tj. co 3-8 dni, dzięki czemu możliwe jest prowadzenie systematycznych długookresowych obserwacji oraz analizy danych związanych z prowadzeniem działalności rolniczej - występowanie uprawy, wegetacji roślin, zabiegi agrotechniczne (żniwa, orka, koszenie). Taka ocena jest możliwa, ponieważ tereny orne na zobrazowaniach wyróżniają się kolorystyką w stosunku do terenów pokrytych roślinnością (stałą lub czasową).
Dyrektor ARiMR wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że powierzchnia stwierdzona wszystkich działek zgłoszonych do płatności ONW wyniosła [...] ha i była niższa od powierzchni zadeklarowanej o [...] ha. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r. Wyniki z czynności kontrolnych zawarto w raporcie pokontrolnym, który wraz ze szkicami (54 sztuk) oraz licznymi fotografiami (374 sztuk), przedstawia gospodarstwo rolne skarżącego i miał zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż wpłynął na ustalenie przez organ wysokości przyznanych skarżącemu płatności. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wyznaczając powierzchnie kwalifikowalne, uwzględnił wyniki kontroli na miejscu, jaka miała miejsce w gospodarstwie rolnika. W przypadku działki rolnej:
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanie powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha;
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...]ozadeklarowanej powierzchni [...] ha powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha,
- [...] o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha.
Dodatkowo w przypadku działek rolnych [...] i [...], organ I instancji wyjaśnił, że pomimo powierzchni stwierdzonej [...] ha i [...] ha, wykluczeniu z płatności podlegały całe powierzchnie działek rolnych, bowiem działki nie spełniają warunku uznania ich za działkę rolną.
W ocenie Dyrektora ARiMR, sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz ich wyniki nie budzą zastrzeżeń. W raporcie pokontrolnym opisano nie tylko wyniki tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty stan zgłoszonych do płatności upraw na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych. Ponadto sporządzono szkice działek rolnych, na których naniesiono obszary użytkowane, tereny niekwalifikujące się do płatności ze wskazaniem kierunku wykonania fotografii. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonego wywiadu i ortofotomap z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności ONW za 2023 r. oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, organ II instancji stwierdził, że ustalenia organu I instancji w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na podstawie analizy materiałów sporządzonych podczas kontroli, Dyrektor ARiMR wskazał, że w przypadku działki rolnej [...] inspektorzy potwierdzili powierzchnię deklarowaną. W przypadku pozostałych działek rolnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] powierzchnia stwierdzona była mniejsza od powierzchni deklarowanej. Organ odwoławczy w tabeli przedstawił ustalenia z kontroli na miejscu z uwzględnieniem kodów pokontrolnych, które wpłynęły na ustalenie powierzchni stwierdzonej (str. 12 decyzji). Podkreślił, że na fotografiach wykonanych podczas kontroli widać wyraźnie, iż wykluczone powierzchnie w granicach tych działek porośnięte są niepożądaną roślinnością (samosiejki drzew, chwasty, wysoka roślinność). Dodał, że stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli dokonanej w gospodarstwie skarżącego jest bezsporny, a wyniki kontroli, z uwagi na zastosowane kody pokontrolne i stwierdzone nieprawidłowości, mają wpływ na ustalenie prawidłowej powierzchni, do której przysługuje stronie wsparcie za 2023 r.
Dyrektor ARiMR zauważył, że co prawda kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r., jednak jego zdaniem jej wyniki, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, odnoszą się również do kampanii 2023. Organ odwoławczy wskazał, że dokonał na dostępnej w systemie informatycznym ortofotomapie datowanej na 4 maja 2023 r. wizualizacji działek rolnych, na podstawie której potwierdził, że obszary wyłączone, stanowiące samosiejki drzew, chwasty i niepożądaną roślinność widoczne były już na 2023 r.
Dyrektor ARiMR zauważył, że w toku postępowania o przyznanie płatności to na skarżącym, jako beneficjencie pomocy, spoczywa procesowy obowiązek wykazania, że działalność rolnicza prowadzona jest na całej zadeklarowanej do płatności powierzchni. W jego ocenie przeprowadzona kontrola administracyjna przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji z uwzględnieniem wyników z kontroli na miejscu była wystarczająca, aby ustalić powierzchnię użytkowaną rolniczo, uprawniającą do otrzymania wnioskowanych płatności. Organ odwoławczy dodał, że posłużył się aktualną ortofotomapą datowaną na dzień 4 maja 2023 r., której obraz nie budził zastrzeżeń, a widoczne poszycie terenu potwierdza granice obszaru użytkowanego rolniczo jak i obszarów wykluczonych z płatności ustalonych na podstawie kontroli na miejscu.
W odniesieniu do treści złożonego odwołania, w którym skarżący wskazał, że zgodnie z wynikiem monitoringu satelitarnego, na powierzchni [...] ha została potwierdzana działalność rolnicza, organ II instancji zaznaczył, że przekazane wyniki nie były ostateczne i podlegały dodatkowej weryfikacji na dalszym etapie kontroli administracyjnej, poprzez interpretację informacji z alternatywnych źródeł danych takich jak: ortofotomapy lotnicze i satelitarne, kontrole na miejscu czy zdjęcia geotagowane. Taki komunikat widoczny był wraz z wynikami z monitoringu satelitarnego.
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie podważył skutecznie podjętych ustaleń. Twierdzenia strony zawarte w odwołaniu należało potraktować jedynie jako polemikę z prawidłowymi ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, znajdującymi potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił:
I. Naruszenie prawa procesowego poprzez:
1. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i błędnych wyliczeń powierzchni wyłączonej, mające wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem:
A) w ocenie geodety H. S., dokonanej po analizie najnowszej dostępnej ortofotomapy z 2023 r., powierzchnie rolne powinny być ponownie zmierzone na niektórych działkach, ponieważ są zbyt małe. Dotyczy to np. działek [...],[...],[...], działki [...], która zdaniem geodety powinna zostać zaliczona w całości tj. [...] ha, z kolei rozliczenia działek [...],[...] i [...] są tak niejasne, że nie można dokonać sprawdzenia prawidłowości pomiarów;
B) co do działek [...],[...],[...], to działka [...] policzona została tak, że w decyzjach, bazujących na raporcie, jest jako wspólna dla działek [...] + [...] i [...]. Dzielenia działki i dodawanie do innych powierzchni nie zostało wcale wyjaśnione w decyzji ani raporcie i nie jest możliwym dokonanie sprawdzenia jak działki zostały rozliczone, co uniemożliwia dokonanie sprawdzenia w tym zakresie. Ponadto ewidencyjnie działka [...] ma powierzchnię [...] ha, działka [...] ma powierzchnię [...] ha, a działka [...] - [...] ha. Razem łączna ewidencyjna powierzchnia to [...] ha, a organ przyjął [...] ha.
C) działki [...] (oznaczona przez Organy jako [...]) i [...] (oznaczona przez Organy jako [...]) organ pomierzył łącznie, co dało mu łączną powierzchnię obu działek [...] ha (zgodnie z raportem i ustaleniami decyzji). Tymczasem powierzchnia ewidencyjna samej tylko działki [...] to [...] ha. Z raportu wynika, że organ przeprowadził następujące działanie: łączna powierzchnia obu działek [...] ha minus wyłączenia: [...] ha = [...] ha. Nawet gdyby wszystkie te wyłączenia dotyczyły tylko jednej działki [...], to powierzchnia ustalona przez organ winna wynosić [...] ha, a nie [...] ha (co daje różnicę na jednej tylko działce [...] ha).
D) co do działki [...][...] organ przyjął, że ma ona powierzchnię [...] ha, wyłączenia to [...] ha, co dało powierzchnię użytkową [...] ha. Natomiast zgodnie z ewidencją działka ta ma [...] ha, a nie [...] ha. Skoro zatem rolnik we wniosku wskazał nie [...] ha ale [...] ha, to już przed wnioskiem dokonano zmniejszenia powierzchni, a potem w czasie kontroli dokonano tego ponownie.
E) co do działki w D. nr [...][...], to powierzchnia ewidencyjna wynosi [...] ha, a we wniosku o dopłaty rolnik podał tylko [...] ha. Organ wyłączył [...] ha od powierzchni [...] ha, gubiąc obszar stanowiący różnicę między ewidencyjną powierzchnią działki, a tym co rolnik zadeklarował.
F) organ nie uwzględnił, że w systemie elektronicznym działki mają punkty graniczne opisane jako "nieustalone" i "niespełniające wymagań dokładnościowych". To powoduje, że pomniejszając powierzchnie działek o dany obszar nie można mieć pewności, że te odejmowane powierzchnie należą na pewno do przedmiotowej działki.
- co ma kluczowe znaczenie dla sprawy, albowiem organy przyjęły, że sankcja w postaci odmowy płatności warunkowana jest tym, aby powierzchnia wyłączona w wyniku kontroli stanowiła więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej w kontroli. Tym samym, hipotetycznie przyjmując tok myślenia Organów wykazanie błędów Organów w liczeniu wyłączonej powierzchni zaledwie o [...] ha powoduje, że nie można zastosować przepisu o odmowie dopłat w całości, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonych decyzji.
2. zasad praworządności i zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych przez nierzetelne, nieprawidłowe pomiary, zawyżające powierzchnię wyłączoną w stosunku do ortofotomapy na maj 2023 r., na podstawie której geodecie wyszły inne pomiary niż organowi, wówczas gdy w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczy stanu faktycznego na 2023 r., zaś kontrola w terenie przeprowadzona została w czerwcu 2024 r., czyli rok później i jak wskazano w zaskarżonej decyzji II instancji na stronie 12 akapit przedostatni- w związku z tym, że kontrola przeprowadzona była w czerwcu 2024 r. organ winien poczynić ustalenia co do stanu na maj 2023 r. na podstawie dostępnej w systemie informatycznym ortofotomapy datowanej na 4 maja 2023 r.
3. naruszenie art. 107 kpa, poprzez błędne uzasadnienie faktyczne decyzji, niepozwalające dokonać Sądowi kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych, albowiem ustalenia faktyczne w decyzji I instancji dokonane zostały w ten sposób, że skopiowano raport z kontroli i mapy z raportu kontroli, wówczas gdy kontrola w terenie przeprowadzona została w 2024 r., a ustalenia faktyczne mają dotyczyć okresu rok wcześniej. Tym samym ustalenia faktyczne w decyzji nie powinny zostać dokonane na podstawie raportu z kontroli z czerwca 2024 r. ale na podstawie ortofotomapy z maja 2023 r., o czym pisze organ II instancji na stronie 12 zaskarżonej decyzji. W zaskarżonych decyzjach brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w oparciu o ortofotomapę z maja 2024 r. (wizualizacji, wyliczeń), które by można sprawdzić i ocenić. W decyzji I instancji całkowicie brak odniesienia do ortofotomapy z maja 2023 r., a 100 % ustaleń stanowi powielenie raportu z kontroli z 2024 r. Z kolei w decyzji II instancji też nie poczyniono ustaleń, obliczeń, wizualizacji map z ortofotomapy, a jedynie napisano jedno zdanie, że wyliczenia winny być dokonane na podstawie ortofotomapy z maja 2023 r., a organ przeprowadził rzekomo wizualizację i wyszło to samo co jest w raporcie, zatem w decyzjach brak jest jakichkolwiek ustaleń w odniesieniu do ortofotomapy za maj 2024 r., która powinna być jedynym i głównym dowodem i źródłem ustaleń. Tym samym zaskarżone decyzje, nie odnosząc się do pomiarów z ortofotomapy z 2023 r. w żaden sposób nie mogą być skontrolowane, wówczas gdy pomiary z dostępnej w systemach informatycznym ortofotomapy z maja 2023 r. dały geodecie inne pomiary, powodujące, że decyzja o odmowie przyznania płatności nie ma podstawy faktycznej i prawnej.
II. Naruszenie prawa materialnego:
1. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, poprzez ich niezastosowanie, co powodowało, że wystąpiły przesłanki odstąpienia od dochodzenia od skarżącego kwoty pobranych płatności, co winno być rozpoznane z urzędu przez organy przy wydawaniu decyzji odmawiającej przyznania płatności;
2. § 45 ust. 1 rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach planu strategicznego dla wspólnej polityki rolnej na lata 2023-2027 z dnia 10 marca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 482) przez wyliczenie proporcji w sposób sprzeczny z literalnym brzmieniem tego przepisu, który wymaga do odmowy płatności, aby różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym była więcej niż 20 %, wówczas gdy podstawiając ustalenia organu II instancji wychodzi [...] %.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej :p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył powierzchni uprawnionej do płatności ONW. Skarżący we wniosku zadeklarował działki o łącznej powierzchni [...] ha, zdaniem natomiast organów powierzchnia działek rolnych uprawniona do płatności wynosiła [...] ha. Skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji argumentował, że działki są faktycznie użytkowane przez niego jako trwały użytek zielony utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na zgłoszonej do płatności powierzchni. Działki te mają nieregularne kształty, są na nich wzniesienia i pagórki, które są ciężkie do zmierzenia. Wskazał, że z urządzeń GPS zamontowanych w ciągniku wynika, że powierzchnia wykoszona wskazywała areał [...] ha. W skardze natomiast powołał się na wyliczenia dokonane na podstawie analizy ortofotomapy z 2023 r. dokonanej prze geodetę, z których wynikała inna powierzchnia działek uprawnionych do płatności, niż wskazywał organ.
Na gruncie prawa krajowego tryb i warunki przyznawania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami do gruntów rolnych na rok 2023 uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023, poz. 483 ze zm., dalej: rozporządzeniem ONW), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW płatność ONW przyznaje się rolnikowi do powierzchni użytków rolnych: 1) położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115. zwanych dalej "obszarami ONW", wynoszącej nie więcej niż 75 ha (maksymalny limit) oraz 2) jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "podstawowym wsparciem dochodów". Jeżeli rolnik ubiega się równocześnie o przyznanie płatności ONW i podstawowego wsparcia dochodów, uznaje się, że użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie podstawowego wsparcia dochodów położone na obszarach ONW są również zadeklarowane do płatności ONW (§ 7 rozporządzenia ONW).
Stosownie do art. 100 ustawy o Planie Strategicznym, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy (ust. 1). Kontrole administracyjne są przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność (ust. 2). Kontrole administracyjne wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność obejmują elementy, których sprawdzenie jest niezbędne w celu przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej, a których kontrola jest uzasadniona i możliwa w ramach kontroli administracyjnych, i mogą obejmować w szczególności weryfikację: 1) poprawności i kompletności informacji podanych w tych wnioskach; 2) terminowości złożenia tych wniosków; 3) zgodności z warunkami przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej; 4) kwalifikowalności kosztów; 5) racjonalności kosztów; 6) prawidłowości poniesionych kosztów i dokonanych płatności; 7) zrealizowania zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną (ust. 4). Kontrola na miejscu ma na celu sprawdzenie, czy realizacja operacji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub czy zostały spełnione warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej, lub czy są realizowane lub zostały zrealizowane zobowiązania związane z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną, które mogą być sprawdzone podczas kontroli na miejscu i nie były przedmiotem kontroli administracyjnej (ust. 5).
Zgodnie z art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia 2021/2116 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem Unii regulującym interwencje unijne oraz podejmują działania niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania swoich systemów zarządzania i kontroli oraz legalności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji. Stosownie natomiast do art. 60 zdanie pierwsze tego rozporządzenia systemy zarządzania i kontroli ustanowione przez państwa członkowskie zgodnie z art. 59 ust. 2 obejmują systematyczne kontrole, ukierunkowane między innymi na obszary, w których ryzyko wystąpienia błędu jest największe. W myśl art. 65 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2021/2116 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System zintegrowany stosuje się do interwencji w formie płatności obszarowych i interwencji z tytułu zwierząt, wymienionych w tytule III rozdział II i IV rozporządzenia (UE) 2021/2115, oraz do środków, o których mowa w rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 228/2013 i rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 229/2013. Natomiast w myśl art. 65 ust. 4 lit. b) ww. rozporządzenia, system monitorowania obszarów oznacza procedurę regularnych i systematycznych obserwacji, śledzenia i oceny działalności i praktyk rolniczych na użytkach rolnych na podstawie danych satelitarnych zebranych przez satelity Sentinel systemu Copernicus lub innych danych o co najmniej równoważnej wartości. Zgodnie z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116 system zintegrowany obejmuje następujące elementy: a) system identyfikacji działek rolnych; b) system wniosków geoprzestrzennych oraz - w stosownych przypadkach - wniosków o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt; c) system monitorowania obszarów; d) system identyfikacji beneficjentów interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2; e) system kontroli i kar; f) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; g) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji zwierząt. Jak stanowi art. 68 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116 system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000.
W myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116, państwa członkowskie ustanawiają i stosują system monitorowania obszarów, który ma zacząć funkcjonować od dnia 1 stycznia 2023 r. Jeżeli pełne uruchomienie systemu od tego dnia nie jest możliwe w związku z ograniczeniami technicznymi, państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o ustanowieniu i stopniowym rozpoczęciu działania takiego systemu, przekazując informacje jedynie na potrzeby ograniczonej liczby interwencji. Niemniej jednak od dnia 1 stycznia 2024 r. system monitorowania obszarów we wszystkich państwach członkowskich musi w pełni funkcjonować.
Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 2022/1172 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116, funkcjonuje na poziomie działek referencyjnych i zawiera informacje umożliwiające wymianę danych z geoprzestrzennym wnioskiem o przyznanie pomocy, o którym mowa w art. 69 tego rozporządzenia, oraz z systemem monitorowania obszarów, o którym mowa w art. 70 tego rozporządzenia (ust. 1). Do celów niniejszego rozporządzenia "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym, zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116. Działka referencyjna zawiera jednostkę gruntu reprezentującą powierzchnię użytków rolnych, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2021/2115. W stosownych przypadkach działka referencyjna zawiera również grunty nierolnicze uznane przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (ust. 2). Działki referencyjne służą jako podstawa do wspierania beneficjentów w składaniu wniosków geoprzestrzennych w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (ust. 3). Państwa członkowskie wyznaczają działki referencyjne w sposób zapewniający, aby każda działka była stabilna w czasie, mierzalna, umożliwiała niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej działki rolnej i jednostki gruntów nierolniczych uznanych przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116, zadeklarowanych corocznie (ust. 4). Państwa członkowskie zapewniają aktualizację informacji dotyczących wszystkich działek referencyjnych w systemie identyfikacji co najmniej raz na trzy lata. Ponadto państwa członkowskie co roku uwzględniają wszystkie dostępne informacje z wniosku geoprzestrzennego, systemu monitorowania obszarów lub innego wiarygodnego źródła (ust. 5). Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych zawierał informacje niezbędne do pozyskiwania danych istotnych dla prawidłowej sprawozdawczości na temat wskaźników, o których mowa w art. 66 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (ust. 6).
Jak wskazał organ odwoławczy, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z art. 65 i 66 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli obejmujący między innymi system identyfikacji działek rolnych (ang. Land Parcel Identification System – LPIS), który w myśl art. 68 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. LPIS pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. System LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych, zasilaną z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Baza ta stanowi jedno z głównych narzędzi, jakimi organy Agencji winny się posługiwać w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków zgodnie z art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 2021/2116, które mają na celu weryfikację zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a m.in. powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS.
Zaznaczyć trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).
Wobec powyższego należało dokonać oceny prawidłowości stanowiska organów, zgodnie z którym powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego do płatności jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej w czerwcu 2024 r. i ortofotomapy z czerwca 2023 r.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje uprawnień organu do korzystania z instrumentów, które posiada i które umożliwiają weryfikację wniosków, zwłaszcza wykorzystywania w postępowaniu ortofotomap cyfrowych uzyskanych ze zdjęć lotniczych. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zazwyczaj ustalenie powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów.
Wskazać także należy, że jeżeli w sprawie pozyskane dowody (mapy), będą budzić wątpliwości co do wielkości działki, czy też strona będzie sprzeciwiała się ustalonym na tej podstawie twierdzeniom, organ nadzoru nie będzie mógł wydać decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jako dowód zaś winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W sprawie organ I instancji na wstępie uzasadnienia swojej decyzji wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia 2021/2116. W dalszej części uzasadnienia na potwierdzenie swojego stanowiska, zgodnie z którym skarżący przedeklarował zgłoszoną powierzchnię, Kierownik ARiMR powołał się na ustalenia kontroli na miejscu z czerwca 2024 r. Dyrektor ARiMR zauważył natomiast, że co prawda kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach od 8 do 13 czerwca 2024 r., jednak jego zdaniem jej wyniki, odnoszą się również do kampanii 2023. Twierdzenie to nie zostało szerzej uzasadnione. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że dokonał na dostępnej w systemie informatycznym ortofotomapie datowanej na 4 maja 2023 r. wizualizacji działek rolnych, na podstawie której potwierdził, że obszary wyłączone, stanowiące samosiejki drzew, chwasty i niepożądaną roślinność widoczne były już w 2023 r. Na potwierdzenie swoich twierdzeń nie przedstawił jednak żadnych dowodów, w szczególności w postaci zdjęć z ortofotomapy, które pozwoliłyby Sądowi zweryfikować ich zasadność. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie płyta CD ze zdjęciami z kontroli na miejscu przeprowadzonej w czerwcu 2024 r. Ustalenia faktyczne w sprawie (stan zgłoszonych do płatności działek) powinny natomiast dotyczyć 2023 r. Zasadnicze znaczenie powinna mieć zatem ortofotomapa z czerwca 2023 r. Sąd na podstawie przedstawionych akt administracyjnych nie jest w stanie ocenić, czy organ zasadnie wykluczył sporną powierzchnię. Sąd nie podważa przy tym zasadności korzystania z dowodu jakim jest ortofotomapa, w aktach sprawy brak jednak jakichkolwiek zdjęć z ortofotomapy z 2023 r., które potwierdzałyby stanowisko organu, co miało istotne znaczenie wobec zarzutów skarżącego, zgodnie z którymi zadeklarowana przez niego powierzchnia była prawidłowa. W tym zakresie organ naruszył art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.
Stwierdzenie nieprawidłowości przez organ nie może ograniczyć się do podania pewnych ustaleń, których w żaden sposób Sąd nie może obiektywnie zweryfikować. Co istotne skarżący również takiej możliwości nie ma. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany". Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr [...]75180). Dokładne zgromadzenie materiału dowodowego i odniesienie się do stawianych zarzutów nie tylko jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania, ale też z uwagi na fakt, że kontrola sądowa polega na ocenie legalności wydanych decyzji. Jak zasadnie sygnalizuje Naczelny Sąd Administracyjny "przedkładanie sądowi administracyjnemu fragmentów dokumentacji, będącej podstawą decyzji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., I OSK 522/09).
Zgodnie z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym niemniej dokonując kontroli przestrzegania prawa przez beneficjentów środków (płatności) przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to przede wszystkim organy powinny ściśle przestrzegać prawa, w tym proceduralnego. Skoro bowiem na podstawie ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się – co do zasady – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przyznającej płatności na podstawie wniosku strony, skutkuje rygoryzmem przewidzianym w k.p.a.
Z powyższych względów Sąd uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W konsekwencji odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy uznać za przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uzupełni akta administracyjne o materiał dowodowy pozwalający zweryfikować zawarte w decyzji twierdzenia, co do powierzchni podlegającej wykluczeniu z płatności.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (punkt II wyroku).