III SA/WR 466/24

III SA/Wr 466/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1056
art. 2, art. 4, art. 6, art. 34, art. 38
ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. lecznictwo uzdrowiskowe, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej oraz gminy uzdrowiskowe
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w O. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 października 2018 r. nr DEF-Z-IV.433.5.2018 w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 30 maja 2018 r., nr WR.025.1.2017.AWt; II. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 39.191 (słownie: trzydzieści dziewięć tysięcy sto dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. sp. z o.o. w O. (dalej: strona, strona skarżąca, Spółka, Beneficjent) jest decyzja Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: ZWD, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 30 października 2018 r., nr DEF-Z.IV.433.5.2018 utrzymująca w mocy decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej (dalej: DIP, organ I instancji) z dnia 30 maja 2018 r., nr WR.025.1.2017.AWt określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...], pn. [...].
Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 grudnia 2013 r. Beneficjent zawarł z DIP umowę o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...] realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 Działanie 1.1 Schemat 1.1.D2. Na podstawie umowy wraz z późniejszymi aneksami Beneficjent uzyskał kwotę dofinansowania w wysokości 3.975.533,00 zł, na którą składała się kwota 3.379.203,05 zł pochodząca z budżetu środków europejskich odpowiadająca wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej EFRR) i kwota 596.329,95 zł stanowiąca środki krajowego współfinansowania. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projekt miał polegać na uruchomieniu sanatorium w P., które miało specjalizować się w leczeniu i rehabilitacji osób cierpiących na [...], [...], [...] i inne [...]. W ramach projektu miała zostać zakupiona nieruchomość, która miała zostać zmodernizowana i odpowiednio wyposażona w celu zapewnienia odpowiedniej infrastruktury medycznej. W ramach projektu miał zostać oddany do użytku obiekt nowego sanatorium na [...] miejsc noclegowych w pokojach jedno, dwu, trzyosobowych. Jednym z rezultatów projektu miało być zatrudnienie nowych pracowników, a prawidłowa realizacja projektu miała pozwolić na osiągnięcie założeń, jakimi są dywersyfikacja usług strony. W ten sposób miał zostać osiągnięty cel główny projektu, czyli dywersyfikacja usług oferowanych przez stronę oraz zbudowanie silnej pozycji firmy na rynku usług uzdrowiskowych przez planowaną inwestycję, w wyniku, której uruchomione zostanie nowe S.1 w P. Działalność Centrum miała być ukierunkowana na osoby starsze oraz osoby cierpiące na [...]. Beneficjent miał świadczyć usługi uzdrowiskowe w sanatorium – zmodernizowanym obiekcie w P. We wniosku o dofinansowanie strona skarżąca wskazała, jako lokalizację inwestycji adres: ul. [...], P.
W toku postępowania (m.in. kontroli na miejscu) DIP stwierdził, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: ufp), ponieważ środki wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. DIP ustalił, że Beneficjent – pomimo wykonania prac polegających na modernizacji budynku i jego wyposażeniu w środki trwałe przewidziane wnioskiem o dofinansowanie – nie uzyska na końcowym etapie realizacji projektu dla nowo utworzonego w jego ramach sanatorium wpisu do Ewidencji Zakładów Lecznictwa uzdrowiskowego ze względu na niespełnienie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego. DIP stwierdził, że realizowana inwestycja położona jest w strefie C, a tym samym nie spełnia wymagań dotyczących lokalizacji, tzn. nie jest umiejscowiona w strefie ochronnej A uzdrowiska zgodnie z uchwałą nr XX/113/2012 Rady Miejskiej w P. z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu uzdrowiska P. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2012 r., poz. 1952, dalej: uchwała RM w P.), a ponadto nie będzie tam prowadzone lecznictwo przy wykorzystaniu urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego. W konsekwencji nie zostanie osiągnięty cel projektu. DIP wskazał dodatkowo na inne nieprawidłowości związane z nabyciem przez Beneficjenta materiałów budowlanych i wykonaniem robót, które były niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie.
Powyższe ustalenia dały DIP podstawę do wydania decyzji z dnia 30 maja
2018 r.
ZWD w wyniku rozpatrzenia odwołania strony utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu ZWD wskazał, że przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu pn. S.2 został złożony w związku z naborem w ramach działania 1.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw, schematu 1.1.D2. Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorców prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych. Nabór miał na celu poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego oraz wsparcie konkurencyjności Województwa Dolnośląskiego przez wykorzystanie potencjału turystyczno-uzrowiskowego. ZWD wskazał, że zgodnie z warunkami o wsparcie w schemacie 1.1.D2. ubiegać się mogły podmioty lecznicze będące przedsiębiorcą prowadzącym zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. lecznictwo uzdrowiskowe, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej oraz gminy uzdrowiskowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 1056 ze zm., dalej: u.l.u.g.u.).
W uzasadnieniu ZWD powołał art. 2 pkt 1 i pkt 3, art. 4 ust. 2, art. 6, art. 34 ust. 1, art. 38 pkt 1 u.l.u.g.u. Zauważył, że w ogłoszeniu o naborze wskazano, że podano, że projekty muszą być realizowane na terenie jednego z uzdrowisk na terenie Województwa Dolnośląskiego, których lista wskazana została w ogłoszeniu. Lista uzdrowisk była listą zamkniętą i żaden dokument konkursu nie dopuszczał realizacji projektu w innej lokalizacji. Jednym z uzdrowisk wskazanych na liście była P., której Statut, jako uzdrowiska, normuje prawo miejscowe, tj. Uchwała Nr XXIX/181/09 Rady Miejskiej w P. z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska P. W § 2 ww. Statutu wskazano obszar, który stanowi strefę ochronną "A", czyli strefę, gdzie zgodnie z art. 4 ust. 2 u.l.u.g.u. prowadzone jest w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego lecznictwo uzdrowiskowe. ZWD wskazał, że w § 7 Statutu ustalono kierunki lecznicze uzdrowiska w oparciu o udokumentowane właściwości lecznicze naturalnych surowców i właściwości lecznicze klimatu. Statut Uzdrowiska P. przewidywał następujące kierunki lecznicze: choroby [...] i [...], choroby [...], choroby [...], choroby [...], choroby [...]. Organ II instancji podkreślił, że wszystkie wskazywane przez niego informacje dotyczące kwalifikowalności projektu były zamieszczone w ogłoszeniu o naborze oraz w Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach RPO dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, priorytet 1 Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i innowacyjność", działania 1.1. "Inwestycje dla przedsiębiorstw", schematu 1.1.D2. "Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorstw prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych".
Dalej ZWD stwierdził, że w sprawie Beneficjent bezsprzecznie spełniał warunek podmiotowy ubiegania się o wsparcie, ponieważ wniosek został złożony przez podmiot leczniczy – przedsiębiorcę prowadzącego zakład lecznictwa uzdrowiskowego w granicach administracyjnych Województwa Dolnośląskiego (strona posiada zakład w S.3). Jednakże według ZWD nie zostały spełnione pozostałe warunki dotyczące kwalifikowalności projektu, tj. dotyczące obszaru na jakim miały być świadczone usługi z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego oraz zakresu świadczonych usług. Projekt Beneficjenta wskazywał, że zostanie zakupiona nieruchomość w P. przy ul. [...], a zatem znajdująca się w strefie "C" uzdrowiska. Takie umiejscowienie budynku powoduje, że Beneficjent nie spełnił warunku dla uznania jego działalności za lecznictwo uzdrowiskowe w rozumieniu u.l.u.g.u., gdyż zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P. ulica, przy której położona jest nieruchomość zakupiona przez stronę nie mieści się w strefie "A". Ponadto kierunki lecznicze wskazane przez Beneficjenta we wniosku (sanatorium ma specjalizować się w leczeniu i rehabilitacji osób cierpiących na [...], [...], [...] i [...]") są odmienne od kierunków leczniczych przewidzianych w Statucie Uzdrowiska P. Zdaniem ZWD, powyższe kwestie dawały podstawy do nieuwzględnienia kryterium kwalifikowalności wniosku. Projekt Beneficjenta nie mógł wprowadzić nowych usług ani poszerzyć istniejącej oferty, ani też stworzyć infrastruktury uzdrowiskowej na terenie, na którym nie prowadzi się lecznictwa uzdrowiskowego.
Odnosząc się do argumentów strony dotyczących Komunikatu, który pojawił się na stronie DIP o treści: "Aby wnioskodawca był uprawniony do złożenia wniosku o dofinansowanie w schemacie 1.1.D2. musi prowadzić zakład lecznictwa uzdrowiskowego w strefie "A" w jednej z gmin uzdrowiskowych Dolnego Śląska (czyli: w Cieplicach, Czerniawie, Długopolu, Dusznikach, Jedlinie, Kudowie, Lądku, Polanicy, Przerzeczynie, Szczawnie lub Świeradowie). Tylko w takim przypadku możliwa jest realizacja projektu związanego z lecznictwem uzdrowiskowym w pozostałych strefach: "B" i "C". Nie ma zatem możliwości utworzenia nowego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego wyłącznie w strefie "B" lub "C", jeśli wnioskodawca nie jest zakładem lecznictwa uzdrowiskowego zlokalizowanym w strefie "A" - ZWD wyjaśnił, że komunikat nie zwalniał Beneficjenta od udziału w naborze zgodnie z procedurą przewidzianą dla wszystkich wnioskodawców i decydujące znaczenie przy ocenie projektu mają obowiązujące przepisy prawa.
W ocenie ZWD otrzymane przez Beneficjenta dofinansowanie powinno zostać potraktowane jako nienależne pobranie środków, tj. podstawą do określenia kwoty środków przypadających do zwrotu winien być art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp. ZWD podkreślił, że wyłącznie fakt nienależnego pobrania środków związany z niekwalifikowalnością projektu stanowi podstawę wydania decyzji. Zwrot środków nie jest uzależniony od dodatkowych okoliczności takich jak błąd którejkolwiek ze stron. ZWD dodał, że fakty ustalone w toku postępowania przed DIP potwierdzają, że Beneficjent nie osiągnął założonego w projekcie celu, co stanowi nieprawidłowość. Ponadto to DIP powinien ustalić, że Beneficjent w przedstawionych we wniosku o dofinansowanie warunkach nigdy nie miał możliwości osiągnięcia celu zgodnego z prawem i dokumentacją konkursową. Okoliczności stanowiące nieprawidłowość i czyniące środki przyznane stronie jako nienależne, istniały już w chwili składania wniosku o dofinansowanie i nie uległy zmianie. ZWD zauważył, że nawet błąd instytucji nie uzasadnia bezpodstawnego przyznania Beneficjentowi dofinansowania w sytuacji, która wyklucza jego projekt z dofinansowania w naborze. Organ II instancji powołał i omówił przepisy prawa obowiązujące w zakresie przyznawania środków dofinansowania oraz wykrywania nieprawidłowości i dochodzenia ich zwrotu, w tym: - rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1), dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95; - rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ.U.UE.L.2066.210.25, dalej: rozporządzenie Rady nr 1083/2006.
ZWD wskazał także, że DIP dopuścił się pewnych uchybień, które nie miały jednak wpływu na poprawność i przebieg postępowania. Uchybienia polegały na dokonywaniu przez DIP szeregu czynności dla wyjaśnienia sprawy, które były inicjowane przez Beneficjenta. Zdaniem ZWD niecelowym było przeprowadzenie przez DIP dowodów z przesłuchań świadków na okoliczności wskazane przez pełnomocnika strony skarżącej, tj. braku wątpliwości organu i Beneficjenta, co do podstaw oceny wniosku w zakresie dopuszczalności dofinansowania projektu. Ponadto Beneficjent wskazywał, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów jest niezbędne w sytuacji, gdy spór dotyczy zmiany przez organ stanowiska w sprawie i wykładni przepisów stanowiących podstawę oceny projektu oraz jego rozliczenia, a zatem do ustalenia niezbędnego stanu faktycznego. ZWD w tym kontekście podkreślił, że prawo, przepisy prawa i ich wykładnia nie podlegają dowodzeniu. W konsekwencji treść dokumentów konkursowych i wykładnia przepisów prawa również nie powinna stanowić przedmiotu dowodu. Wnioski dowodowe wniesione przez Beneficjenta na okoliczność "dokonania oceny formalnej wniosku z projektem, podstaw i zakresu oceny oraz przebiegu procedury formalnej" nie dążą do wyjaśnienia sprawy, ponadto przebieg procedury dokonywania oceny wynika z Regulaminu prac Komisji Oceny projektów i w ocenie ZWD nie było celowe przeprowadzenie dowodu z przesłuchań świadków na okoliczności treści takich regulacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania i zarzuciła naruszenie:
- art. 207 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 67 ufp, poprzez bezzasadne jego zastosowane i uznanie, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały w ramach Projektu pobrane nienależnie,
- art. 2 ust. 7, art. 60 zdanie wstępne i lit. b, art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 w zw. z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/206 - poprzez bezzasadne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca wypełniała definicję nieprawidłowości przy realizacji Projektu,
- art. 7 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady praworządności i odmowę wykonania na wniosek skarżącej wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P. O. oraz przesłuchania strony, a w jej imieniu E. G., jak i ograniczenia w Decyzji dowodów podlegających ocenie dowodowej,
- art. 7a kpa w zw. z art. 81a § 1 kpa poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącej w zakresie nałożenia na stronę obowiązku w zakresie zwrotu dofinansowania w przypadku wątpliwości co do treści normy prawnej - wytycznych Organu (dalej Wytyczne) w związku z zapisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych i ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (w związku z notatką służbową pracownika DIP z dnia 4 października 2012 r. i wyjaśnieniem DIP z dnia 12 października 2012 r., zamieszczonym na stronie internetowej DIP co do tego, iż na etapie składania wniosku co do Projektu skarżąca bezpośrednio i jasno zwrócił się do DIP z zapytaniem, czy może realizować Projekt w P. (uzdrowisku) w strefie C posiadając sanatorium w strefie A w S.3, gdzie obiekt w P. będzie jednostką sanatorium w S.3 z solennym oświadczeniem DIP zapewniającym skarżącą, iż jest to zgodne z dokumentacją dla Schematu 1.1.D2 i kwalifikuje projekt do startowania w zakresie takiej podstawy do dofinansowania,
- art. 8 kpa i art. 5 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i 86 kpa poprzez niezastosowanie zasad pogłębiania zaufania obywateli z pominięciem zasady bezstronności i równego traktowania stron, przejawiające się w dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka - dyrektora DIP R. G. z jednoczesną odmową dopuszczenia na te same okoliczności równorzędnych dowodów z zeznań świadka P. O. i strony skarżącej - w jej imieniu prezesa zarządu E. G., a zatem obowiązku dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zwłaszcza w sytuacji niewyjaśnienia przez Organ istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy,
- art. 10 kpa poprzez zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, w tym zgłaszania i wykonywania wniosków dowodowych osobowych, wskazanych pod lit. e,
- art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie i niewykonanie przez Organ obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie (w zakresie dowodu z zeznań świadka P. O. i przesłuchania strony skarżącej wraz z ograniczeniem się w Decyzji do 4 dowodów z dokumentów podlegających ocenie dowodowej,) w zw. z postanowieniami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r, poz. 651 z poźn. zm.) oraz postanowieniami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2013 r. do dnia 21 stycznia 2014 r.. tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r, poz. 217 z poźn. zm.) i uchwały nr XX/113/2012 Rady Miejskiej w P. poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię pojęcia lecznictwa uzdrowiskowego, uzdrowiska i zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, jak i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego (z pominięciem oddalonych dowodów osobowych, treści wytycznych i wyjaśnień ich treści objętych stanowiskiem DIP z notatki służbowej pracownika DIP z dnia 4 października 2012 r. i wyjaśnień DIP z dnia 12 października 2012 r., zamieszczonym na stronie internetowej DIP), dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i niewskazanie w Decyzji, jakie to fakty Organ uznał za udowodnione, na których to dowodach się oparł oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których dokonał contra legem wykładni w Decyzji najistotniejszej kwestii niniejszej sprawy, tj. całkowitej zmiany stanowiska DIP co do tego, iż dokonując oceny formalnej i merytorycznej Projektu oraz podpisując Umowę DIP przyjmował zgodnie z treścią wytycznych (przez siebie opracowanych) i jednoznacznie interpretowanych to, że Projekt skarżącej spełniał wymogi formalne w zakresie realizacji Projektu w strefie C w P. w sytuacji posiadania uzdrowiska w strefie A w S.3, a zatem wyjaśnienia przez Organ podstaw zmiany stanowiska DIP, a w istocie prawnie wprowadzenie nowych kryteriów oceny Projektu w świetle braku zmiany dokumentacji konkursowej i wytycznych,
- art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r, poz. 1307 z poźn. zm z przyjęciem zakresu obowiązywania na okres procedowania Projektu i zawarcia umowy – tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z poźn. zm.) poprzez ich bezzasadne zastawanie i art. 25 pkt 1 uzppr w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2, art. 28 ust. 6 uzppr oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa w związku z Wytycznymi w zakresie Działania 1.1 RPO WD 2007-2013 przez ich bezzasadne niezastosowanie i nieuznanie, iż skarżąca w pełni kwalifikowała się do dofinansowania, spełniła warunki programu oraz Projekt wypełniał wymagania co do kwalifikowalności wraz z kwalifikowalnością wydatków, a DIP i Organ nie przeprowadził poprawnie postępowania kontrolnego, dowodowego w zaufaniu do skarżącej z przeprowadzeniem i wszechstronną oceną wszystkich dowodów - dokonując wykładni i interpretacji przepisów oraz dowodów osobowych i z dokumentów w sposób dowolny, a nie swobodny, nadto dokonując zmiany w warunkach programu poprzez wprowadzenie nowych, nieznanych wcześniej kryteriów i ocen Projektu, co było niedopuszczalne, a nadto prezentując w Decyzji stanowisko całkowicie sprzeczne ze stanowiskiem DIP zajętym w notatce służbowej pracownika DIP z dnia 4 października 2012 r. i wyjaśnieniach DIP z dnia 12 października 2012 r., co do rozumienia warunków kwalifikowalności Projektu oraz wydatków, oceny strefy uzdrowiskowej oraz zmiany kryterium strefy w ocenie skarżącej,
- art. 24 ust. 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewyłącznie pracownika Organu prowadzącego postępowanie z uwagi na jawne naruszenie zasady bezstronności i naruszenia wielokrotne podstawowych zasad prawa administracyjnego, zasad postępowania dowodowego, uniemożliwienie w sposób świadomy i celowy dowodzenia stanowiska skarżącej, jak i ochronę DIP.
W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z dnia 14 października 2019 r. strona przedstawiła obszerną argumentację wskazującą na bezzasadność istnienia podstaw do określenia kwoty do zwrotu, brak wystąpienia nieprawidłowości oraz wadliwość działania organu w zakresie dochodzenia zwrotu udzielonego przez organ i przy jego pełnej akceptacji dofinansowania. Strona skarżąca w szczególności podkreśliła, że ZWD nie zna materiału dowodowego i przedmiotu sprawy, w tym zeznań świadków. Przedmiotem dowodu było bowiem ustalenie faktów, tj. okoliczności mających istotne znaczenia dla sprawy co do tego, jak DIP opracował, rozumiał i wykonywał dokumentację konkursową i jak ją zastosował do oceny wniosku skarżącej, bowiem z materiału dowodowego jasno wynika, iż zostało ustalone to, że DIP zmienił zasady konkursu w jego toku poprzez zmianę rozumienia przepisów i nadanie im w istocie rozumienia, czyli brzmienia niezgodnie z przyjętą wykładnią wskazaną w notatce służbowej pracownika DIP z dnia 4 października 2012 r. i wyjaśnieniach DIP z dnia 12 października 2012 r. Strona skarżąca podkreśliła, że DIP dopuścił kwalifikowalność, dokonał pozytywnej oceny formalnej i merytorycznej oraz zawarł z Beneficjentem umowę o dofinansowanie. Do momentu żądania zwrotu dofinansowania stan faktyczny mający stanowić podstawę zwrotu nie uległ zmianie. Odnosząc się do kierunków leczniczych projektu strona skarżąca podkreśliła, że projekt spełniał warunki lecznictwa uzdrowiskowego w S.3 (co spełniało wymagania konkursowe w ramach wyjaśnienia z notatki służbowej pracownika DIP z dnia 4 października 2012 r. i wyjaśnień DIP z dnia 12 października 2012 r.), a nadto w zakresie rehabilitacji w ramach [...],[...] i [...], gdyż takie zabiegi wchodzą w skład chorób [...], które występują w powołanych schorzeniach. Niemniej, w świetle powołanych w decyzji przez ZWD podstaw prawnych, wskazane kierunki lecznicze dotyczą wyłącznie strefy A w P., ale nie strefy C, zatem Organ popełnił błąd logiczny związania kierunków z usługami niepodlegającymi tym kierunkom.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Admiracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 17/19 skargę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2024 r. (sygn. akt I GSK 1041/20) uchylił wyrok WSA we Wrocławiu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że istotną wadą przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego jest to, że Sąd I instancji nie odniósł się do szeregu zarzutów o charakterze procesowym, które zostały podniesione w skardze. NSA zauważył, że strona ma prawo oczekiwać wyjaśnienia dlaczego podniesione zarzuty nie zasługują na akceptację. Wprawdzie postępowanie przed organami administracji publicznej ma charakter inkwizycyjny, to jednak nie można bazować – jak chce Sąd I instancji – tylko na orzecznictwie TSUE, z pominięciem rozważenia potrzeby dokonania elementarnych ustaleń faktycznych, zwłaszcza w kontekście działania przez stronę skarżącą w dobrej wierze i oferowanych na tę okoliczność – w celu wykazania tego istotnego czynnika – stosownych czynności, tj. przesłuchania np. określonych osób. Zdaniem NSA, nie można czynić stronie zarzutu, że dostosowała się do wykładni przepisów dokonanych przez DIP, bowiem za zupełnie absurdalną sytuację należałoby uznać koncepcję, iż strona – w związku z zawarciem przedmiotowej umowy – winna zawiadomić organy ścigania o popełnieniu przez pracowników DIP przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. NSA dodał – w kontekście dokonanych ustaleń – że strona skarżąca dążyła do wyjaśnienia istniejących wątpliwości i była przekonywana przez DIP – także uwzględniając pozytywną ocenę formalną i merytoryczną projektu oraz wypłatę kolejnych transz finansowych – o trafności dokonanej interpretacji przepisów prawa. NSA podkreślił, że Sąd I instancji winien stosować zasadę równego traktowania stron, a mianowicie kiedy wymaga od beneficjenta profesjonalizmu (zarazem negując jego działanie w dobrej wierze), to nie dostrzega błędnych działań pracowników DIP, którzy nie tylko udzielali sprzecznych z prawem informacji, ale także zawarli umowę i wypłacali wynikające z niej środki. W ocenie NSA – w ramach ponownego rozpoznania sprawy – należy oczekiwać szerszej wykładni "kwestii odpowiedzialności państwa" za powstanie stwierdzonych nieprawidłowości i wynikające stąd skutki, które nie tylko winny obciążać Spółkę. Wszystkie te okoliczności, jak wskazał NSA, należy wszechstronnie i bardzo wnikliwie rozważyć podczas ponownego rozpoznania sprawy – nie wykluczając przy tym żadnego z możliwych rozstrzygnięć.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że Beneficjenta nie można traktować jako profesjonalisty w zakresie środków unijnych. Pełnomocnik organu wskazał, że – jak potwierdził NSA w wydanym wyroku – wniosek beneficjenta nie miał waloru profesjonalizmu, w szczególności określenie "sanatorium" nie odnosiło się do przepisów prawa. Beneficjent od początku nie spełniał warunków w zakresie kwalifikowalności, środki nie zostały przeznaczone na wskazane w naborze cele i nawet jeśli Beneficjent został wprowadzony w błąd, to winien powyższe warunki spełniać, jako profesjonalista. Odnosząc się do stanowiska organu, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w wyroku NSA nie zawarto stwierdzenia, że został on wprowadzony w błąd przez organ i w spawie nie doszło do takiej sytuacji, ponieważ nie mamy tu do czynienia z błędem, tylko określonym sposobem wykładni w zakresie kwalifikowalności. Podkreślił, że informacja w tym zakresie została przekazana na wniosek strony skarżącej, ale organ publikując ją w komunikacie skierował ją do wszystkich uczestników konkursu. Pełnomocnik dodał, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji spowoduje likwidację podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznając skargę na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2024 r. (sygn. akt I GSK 1041/20). Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do określenia dla Beneficjenta kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...], pn. S.2 w łącznej kwocie dofinansowania w wysokości 3.197.350,60 zł.
Zdaniem ZWD, otrzymane przez Beneficjenta dofinansowanie powinno zostać potraktowane jako nienależne pobranie środków w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp, ponieważ Beneficjent nie osiągnął założonego w projekcie celu, co stanowi nieprawidłowość, a ponadto - z uwagi na przedstawione przez Beneficjenta we wniosku o dofinansowanie warunki - nigdy nie miał on możliwości osiągnięcia celu zgodnego z prawem i dokumentacją konkursową. Na zmianę takiej oceny, według ZWD, nie wpływa również błąd instytucji przyznającej środki, ponieważ w świetle obwiązujących przepisów nie uzasadnia to bezpodstawnego przyznania dofinansowania.
W ocenie natomiast strony, w sprawie nie doszło do nieprawidłowości. Beneficjent zrealizował projekt zgodnie z przedłożonym wnioskiem, który został zaakceptowany przez DIP. DIP zawarł ze stroną umowę, potwierdził zatem na etapie zawierania i wykonywania umowy, że strona realizuje projekt i jego cel. Odmienne natomiast obecnie twierdzenia co do miejsca, w jakim możliwe było osiągnięcie celu dofinasowania, wskazują na zmianę warunków dofinansowania, co jest niedopuszczalne.
W sprawie środki dofinansowania, których dotyczy decyzja pochodzą z funduszy unijnych. Z akt administracyjnych wynika, że Beneficjent zawarł z DIP umowę o dofinansowanie projektu nr [...], pn. S.2 realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 Działanie 1.1 Schemat 1.1.D2. Na podstawie umowy wraz z późniejszymi aneksami Beneficjent uzyskał kwotę dofinansowania w wysokości 3.975.533,00 zł, na którą składa się kwota 3.379.203,05 zł pochodząca z budżetu środków europejskich odpowiadająca wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej EFRR) i kwota 596.329,95 zł stanowiąca środki krajowego współfinansowania.
W sprawie środki z funduszy europejskich przyznawane były w okresie obowiązywania rozporządzenia nr 1083/2006 na co wprost wskazywały także przepisy krajowe - ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm., dalej: uzppr), w tym art. 17 ust. 2.
Wskazać należy, że rozporządzenie nr 1083/2006 ustanawia ogólne zasady dotyczące funduszy, w tym zasady zarządzania finansowego, monitorowania i kontroli, oparte na podziale obowiązków między państwa członkowskie a Komisję (art. 1). Artykuł 2 pkt 7 definiuje "nieprawidłowość" jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa (Unii) wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Pojęcie "nieprawidłowości" oparte na naruszeniu prawa Unii było przedmiotem rozważań TSUE, który w wyroku z dnia 26 maja 2016 r. w sprawach połączonych C-260/14 i C-261/14, Județul Neamț i Județul Bacău przeciwko Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, (ECLI:EU:C:2016:360) jednoznacznie wskazał, że należy interpretować je szeroko, tzn., że należy objąć nim wszystkie naruszenia prawa Unii sensu stricto, jak również naruszenia przepisów krajowych dotyczących stosowania prawa Unii – "(...) ponieważ działania sporne w sprawach w postępowaniu głównym skorzystały z finansowania Unii, działania te należą do zakresu zastosowania prawa Unii. Tym samym pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 winno być interpretowane, jako obejmujące swym zakresem nie tylko każde naruszenie prawa Unii, ale również naruszenie prawa krajowego, które przyczynia się do zapewnienia właściwego stosowania prawa Unii w dziedzinie zarządzania projektami finansowanymi z funduszy Unii". (pkt 37).
Pod pojęciem szkody w budżecie Unii należy rozumieć zarówno szkodę rzeczywistą, jak i potencjalną, stanowiące odpowiednio uszczerbek finansowy już powstały w budżecie Unii lub budżetach zarządzanych przez Unię na skutek wypłaty nienależnych środków, jak również uszczerbek, na jaki te budżety zostały narażone (wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Wrocław – miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
Na gruncie przepisów krajowych zastosowanie w powyższym względzie znajdują przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawa o finansach publicznych.
Wskazać należy, że art. 207 ust. 1 ufp nie używa terminu "nieprawidłowości", lecz terminów – "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." W ocenie Sądu, zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 ufp są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.
W ocenie Sądu w sprawie doszło do powstania nieprawidłowości. Wskazać należy, że z ogłoszenia DIP o naborze wynika, że ogłasza się nabór wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków EFRR oraz budżetu państwa w Priorytecie 1 Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw, Działanie 1.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw", schemat 1.1.D2 "Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorstw prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych". Dalej wskazano Tryb konkursu - zamknięty, a w pkt I Rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu podano, że: Dotacje przyznawane w schemacie 1.1.D2 mają na celu poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego1 oraz wsparcie konkurencyjności województwa dolnośląskiego przez wykorzystanie potencjału turystyczno-uzdrowiskowego.(...)". Zamieszczony przy słowie "uzdrowiskowego" znacznik "1" na marginesie zawierał opis "1" Pojęcie lecznictwo uzdrowiskowe zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.)". W treści ogłoszenia wskazano również, że projekty muszą być realizowane na terenie jednego ze wskazanych uzdrowisk. Podano także, że o wsparcie w schemacie 1.1.D2. ubiegać się mogą podmioty lecznicze będące przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112, poz. 654 z późn. zm.) bez względu na ich wielkość (...) prowadzący zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ww. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. W wytycznych dla wnioskodawców wskazano, że wspierane będą nowe inwestycje (tzw. początkowe inwestycje):
- w środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne, związane z: utworzeniem nowego przedsiębiorstwa, rozbudową istniejącego przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych usług lub produktów lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego/świadczenia usług w istniejącym przedsiębiorstwie,
- stanowiące nabycie środków trwałych bezpośrednio związanych z przedsiębiorstwem, które zostało zamknięte lub zostałoby zamknięte, gdyby zakup nie nastąpił, przy czym środki nabywane są przez inwestora niezależnego od zbywcy.
W sprawie bezsporne jest, że strona spełniła warunki podmiotowe do ubiegania się o przyznanie dofinansowania. W konsekwencji Sąd nie będzie omawiał tej kwestii.
Odnosząc się natomiast do kwestii realizacji celu projektu ("dotacje przyznawane w schemacie 1.1.D2 mają na celu poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego"), wskazać należy, że art. 2 pkt 1 u.l.u.g.u. definiuje lecznictwo uzdrowiskowe jako zorganizowaną działalność polegającą na udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, prowadzoną w uzdrowisku przez zakłady lecznictwa uzdrowiskowego albo poza uzdrowiskiem w szpitalach i sanatoriach znajdujących się w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych, przy wykorzystaniu warunków naturalnych, takich jak: a) właściwości naturalnych surowców leczniczych, b) właściwości lecznicze klimatu, w tym talassoterapia i subterraneoterapia, oraz właściwości lecznicze mikroklimatu - a także towarzyszące zabiegi z zakresu fizjoterapii. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy zakład lecznictwa uzdrowiskowego to zakład leczniczy, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju ambulatoryjne lub stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, działający na obszarze uzdrowiska, utworzony w celu udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, w ramach kierunków leczniczych i przeciwwskazań ustalonych dla danego uzdrowiska, w szczególności wykorzystujących warunki naturalne uzdrowiska przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Stosownie do art. 6 u.l.u.g.u. zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są: 1) szpitale uzdrowiskowe; 2) sanatoria uzdrowiskowe; 3) szpitale uzdrowiskowe dla dzieci i sanatoria uzdrowiskowe dla dzieci; 4) przychodnie uzdrowiskowe; 5) zakłady przyrodolecznicze; 6) szpitale i sanatoria w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych.
Pojęcie uzdrowiska, w którym ma być realizowane lecznictwo uzdrowiskowe (z art. 2 pkt 1 u.l.u.g.u.) zawarte jest w art. 2 pkt 3 u.l.u.g.u., który stanowi, że uzdrowisko to obszar, na terenie którego prowadzone jest lecznictwo uzdrowiskowe, wydzielony w celu wykorzystania i ochrony znajdujących się na jego obszarze naturalnych surowców leczniczych, spełniający warunki, o których mowa w art. 34 ust. 1, któremu został nadany status uzdrowiska. W art. 4 ust. 2 u.l.u.g.u. wskazano, że w uzdrowiskach lecznictwo uzdrowiskowe jest prowadzone w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego zlokalizowanych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej. Art. 38 pkt 1 przewiduje, że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C": 1) strefa "A", dla której procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 65%, obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, w zakresie nieutrudniającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności: pensjonaty, restauracje lub kawiarnie.
W ogłoszeniu o naborze wskazano, że projekty muszą być realizowane na terenie jednego z uzdrowisk na terenie Województwa Dolnośląskiego. Uchwałą nr XXIX/181/09 z dnia 31 marca 2009 r. Rada Miejska w P. uchwaliła Statut Uzdrowiska P. W § 2 tego Statutu określono strefę ochronną "A". W § 7 Statutu ustalono kierunki lecznicze uzdrowiska jako: choroby [...] i [...]; choroby [...]; choroby [...]; choroby [...]; choroby [...].
W świetle powołanych wyżej przepisów, w ocenie Sądu, aby zapewnić cel finansowania - "poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego" - projekt musiał być realizowany w miejscu i na warunkach umożliwiających świadczenie usług lecznictwa uzdrowiskowego, czyli niewątpliwie musiał być realizowany w uzdrowisku, ponadto w strefie "A" i w ramach kierunków leczniczych ustalonych dla danego uzdrowiska. W sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że obiekt pn. S.2, został zrealizowany w uzdrowisku – P., jednak poza strefą "A", czyli strefą w jakiej może być prowadzone lecznictwo uzdrowiskowe. Obiekt powstał bowiem przy ul. [...], która leży poza strefą "A".
Podkreślić jednak trzeba, że w sprawie strona skarżąca miała wątpliwości, co do interpretacji obowiązujących przepisów i dążyła do ich wyjaśnienia. W tym celu zwróciła się do DIP z zapytaniem, czy może realizować Projekt w P. (uzdrowisku) w strefie C posiadając sanatorium w strefie A w S.3, gdzie obiekt w P. będzie jednostką sanatorium w S.3. W konsekwencji na stronie DIP pojawił się komunikat o treści: "Aby wnioskodawca był uprawniony do złożenia wniosku o dofinansowanie w schemacie 1.1.D2. musi prowadzić zakład lecznictwa uzdrowiskowego w strefie "A" w jednej z gmin uzdrowiskowych Dolnego Śląska (czyli: w Cieplicach, Czerniawie, Długopolu, Dusznikach, Jedlinie, Kudowie, Lądku, Polanicy, Przerzeczynie, Szczawnie lub Świeradowie). Tylko w takim przypadku możliwa jest realizacja projektu związanego z lecznictwem uzdrowiskowym w pozostałych strefach: "B" i "C". Nie ma zatem możliwości utworzenia nowego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego wyłącznie w strefie "B" lub "C", jeśli wnioskodawca nie jest zakładem lecznictwa uzdrowiskowego zlokalizowanym w strefie "A".
Wobec takiego komunikatu, który został zamieszczony na stronie internetowej, a więc podany do wiadomości wszystkich ewentualnych uczestników konkursu, stając się tym samym elementem dokumentacji konkursowej, niezbędne stało się rozważenie, czy w sprawie można mówić o dobrej wierze strony skarżącej i działaniu w zaufaniu do organów administracji publicznej. NSA w wyroku z 7 czerwca 2024 r. podkreślił, że Sąd I instancji w wyroku z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 17/19 pominął rozważenie potrzeby dokonania elementarnych ustaleń faktycznych zwłaszcza w kontekście działania przez stronę skarżącą w dobrej wierze i oferowanych na tę okoliczność – w celu wykazania tego istotnego czynnika – stosownych czynności, tj. przesłuchania np. określonych osób. Zdaniem NSA, nie można poprzestać na analizie tylko samej dokumentacji odnośnie dofinansowania projektu, który został złożony przez stronę w sytuacji, kiedy ta – mając wątpliwości – była utwierdzana przez DIP w przekonaniu, że projekt spełniał wymogi formalne.
Wskazać trzeba, że niewątpliwie państwa członkowskie są gwarantami należytego wykorzystania środków pochodzących z finansowania Unii. Zgodnie z art. 60 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami: za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). W myśl art. 61 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1083/2006 instytucja certyfikująca programu operacyjnego jest zobowiązana poświadczyć, że zadeklarowane wydatki są zgodne z mającymi zastosowanie zasadami wspólnotowymi i krajowymi oraz zostały poniesione w związku z operacjami wybranymi do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu i spełniają zasady wspólnotowe i krajowe. Stosownie do art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie (lit. a); zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. Zgodnie natomiast z art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony. W myśl art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 korekty finansowe, które państwa członkowskie są zobowiązane dokonać mają ponadto przywrócić sytuację, w której wszystkie wydatki stanowiące przedmiot wniosku o współfinansowanie z funduszy strukturalnych są zgodne z prawem i prawidłowe, a także zgodne z zasadami oraz przepisami mającymi zastosowanie na szczeblu krajowym i na szczeblu Unii.
W kontekście powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że podstawowym obowiązkiem instytucji zarządzającej programem operacyjnym jest zapewnienie, że do dofinansowania (czyli do zawarcia umowy o dofinansowanie) wybierane będą operacje (projekty) zgodne z kryteriami mającymi zastosowanie do tego programu, spełniające zasady wspólnotowe i krajowe i to przez cały okres jego realizacji. Oznacza to, iż instytucja zarządzająca w odniesieniu do wnioskodawcy, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny ma przed zawarciem umowy o dofinansowanie nie tylko uprawnienie, ale wręcz obowiązek do weryfikacji dokonanej uprzednio (tj. w toku procedury konkursowej) pozytywnej oceny projektu w aspekcie jego zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, że projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 30a ust. 1 uzppr umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Zaprezentowane wyżej stanowisko wyrażone zostało w postanowieniu wydanym w sprawie II GSK 1405/12, a także w wyrokach z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1380/11 i II GSK 1381/11 i z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie II GSK 786/12 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). O ile zatem kontrola instytucji zarządzającej w zakresie spełniania przez projekt obowiązujących kryteriów wyboru możliwa jest na etapie jego realizacji i nawet po zakończeniu, to etapem początkowym na którym musiała być wdrożona przez instytucję zarządzającą był etap ubiegania się wnioskodawcy o dofinansowanie, a w szczególności moment poprzedzający zawarcie umowy.
Dodać także trzeba, że wykładnia art. 207 ufp musi uwzględniać regulacje unijne stanowiące o odpowiedzialności instytucji zarządzającej (państwa). Przypomnieć w tym miejscu należy omówioną definicję "nieprawidłowości", której elementem jest działanie bądź zaniechanie beneficjenta. Uznać zatem należy, iż uruchomienie mechanizmu odzyskiwania środków pomocowych wypłaconych beneficjentowi w związku ze stwierdzeniem zaistnienia nieprawidłowości o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych jest możliwe, w sytuacji gdy nie można mówić o winie lub niedbalstwie instytucji zarządzającej przy wykonywaniu zadań na niej spoczywających. Nie może budzić wątpliwości, że omówione już regulacje składające się na system operacyjny programu regionalnego wiążą nie tylko beneficjenta, ale też instytucję zarządzającą. Konsekwencją zaś niewykonania ciążących na instytucji zarządzającej obowiązków wynikających z rozporządzenia nr 1083/2006, jaki i uzppr jest odpowiedzialność o jakiej mowa w art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. W sprawie instytucja zarządzająca nie wykazała, że dochowała wszystkich ciążących na niej obowiązków związanych z formalną i merytoryczną oceną projektu na dzień podpisania umowy, a zatem, że wyłączona jest jej wina, czy zaniedbanie o jakim mowa w art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Prawo dokonywania korekt w połączeniu z obowiązkiem oceny charakteru i wagi wykrytych nieprawidłowości oraz odpowiedzialnością instytucji zarządzającej za realizację programu i prawidłowy wybór projektów nie może być utożsamiane z jej uprawnieniem do przerzucania skutków wszystkich uchybień na beneficjenta. W ocenie Sądu, sytuacja, w której instytucja zarządzającą dopiero po zakończeniu procedury konkursowej, podpisaniu umowy i wypłaceniu dofinansowania, dysponując możliwością kontroli całego projektu, wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w konsekwencji przerzucając skutki własnych zaniechań na beneficjenta, narusza wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawa, zasadę działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa (art. 2 Konstytucji, art. 8 k.p.a. ).
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że strona skarżąca we wniosku o dofinansowanie zawarła opis projektu, wskazała jego lokalizację i podała w jakim zakresie będą świadczone usługi. Nie było żadnych wątpliwości, że projekt będzie realizowany w strefie C uzdrowiska P. Takie zatem zapisy były znane organowi dokonującemu oceny wniosku o dofinansowanie i w wyniku pozytywnej oceny takiego wniosku zawarto umowę o dofinansowanie. Co więcej, mając wątpliwości, strona skarżąca zwróciła się do DIP celem ich wyjaśnienia i uzyskała informację, że możliwa jest realizacja projektu w strefie C, w sytuacji prowadzenia zakładu lecznictwa uzdrowiskowego w strefie A. Brak możliwości zrealizowania celu projektu z uwagi na położenie budynku w strefie C oraz na świadczenie usług niewpisujących się w założenia Statutu Uzdrowiska P. został podniesiony już po zawarciu umowy i zrealizowaniu projektu. Oznacza to, że instytucja zarządzająca, która wcześniej nie miała wątpliwości, co do zgodnego z prawem działania strony skarżącej, przerzuciła na nią wszelką odpowiedzialność za zmianę dokonanej przez siebie wykładni prawa, na którą Spółka nie miała najmniejszego wpływu. Zdaniem Sądu, uchybienie organu nie może powodować ujemnych następstw dla strony działającej w zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. Wynikająca z powołanych wcześniej regulacji unijnych i krajowych odpowiedzialność instytucji zarządzającej za realizację programu operacyjnego nie może sprowadzać się jedynie do prawa tego organu do przerzucania skutków zaistniałych zaniechań na beneficjenta, którego wcześniej zapewniła, że spełnił wymagania dla uzyskania dofinansowania projektu.
Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny stanu faktycznego w zakresie wystąpienia negatywnych przesłanek - winy lub niedbalstwa państwa członkowskiego, o których mowa w art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Powinien także ocenić, czy dobra wiara strony skarżącej wynikała z zachowania DIP i jej pracowników, którzy zapewniali Spółkę o prawidłowości jej stanowiska i czy zawarcie ze stroną umowy mogło u strony wzbudzić oczekiwania, że pomoc przyznana jest w sposób zasadny. Rzeczą organu będzie także ustalenie, czy w sytuacji przyznania dofinansowania wbrew przepisom prawa Unii, zachodzi odpowiedzialność państwa, o której mowa w art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Wskazać należy, że w wyroku Sądu (dawniej: Sądu Pierwszej Instancji) z dnia 19 września 2012 r. (T-265/08, LEX nr 1219348) wskazano, że władze krajowe odgrywają centralną rolę w toku wdrażania funduszy strukturalnych, co przemawia za szeroką wykładnią pojęcia nieprawidłowości. Popełniony bowiem przez te władze błąd powinien być uznany za nieprawidłowość w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, zważywszy na fakt, iż zasada dobrego zarządzania finansowego ujęta w art. 274 WE i zasada lojalnej współpracy ujęta w art. 10 WE nie pozwalają na immunitet państw członkowskich, oraz biorąc pod uwagę fakt, że art. 24, o którym mowa jest jedynym przepisem pozwalającym na redukcję wysokości pomocy w sytuacji, gdy interwencja nie przebiegała tak, jak pierwotnie zakładano. Wynika stąd zatem, że naruszenia prawa Unii przypisane organom administracji krajowej objęte są zakresem art. 24 ust. 2. Zważywszy, że władze krajowe odgrywają centralną rolę we wdrażaniu funduszy strukturalnych, naruszenie popełnione przez te ostatnie należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu art. 24 ust. 2.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć także pod uwagę dowody z przesłuchania świadków, zaoferowane przez stronę, na okoliczność wykazania, że strona skarżąca była utwierdzana przez pracowników DIP w przekonaniu o zasadności swojego stanowiska co do możliwości osiągnięcia celu przez jej projekt. Przedmiotem zgłaszanych przez Spółkę dowodów było ustalenie okoliczności mających istotne znaczenia dla sprawy, co do tego, jak DIP opracował, rozumiał i wykonywał dokumentację konkursową i jak ją zastosował do oceny wniosku skarżącej.
Wskazane wyżej zaniechania stanowią o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, a w konsekwencji też, wobec niewyjaśnienia i rozważenia wskazanych uprzednio okoliczności, czynią przedwczesnym wniosek o zaistnieniu przesłanki do orzeczenia o zwrocie przyznanego dofinansowania. Dopiero bowiem wykazanie przez organ, iż dopełnił wszystkich ciążących na nim wymogów i obowiązków w zakresie oceny projektu, poprzedzających zawarcie oraz sprecyzowanie wymogów ciążących na beneficjencie, a wynikających z omawianych procedur w konfrontacji z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, pozwalać będzie na jednoznaczną ocenę zaistnienia przesłanek do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania. W tym zakresie pomocne mogą okazać się także dowody zaoferowane przez stronę, na okoliczność wykazania, że strona skarżąca była utwierdzana przez pracowników DIP w przekonaniu o zasadności swojego stanowiska.
Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikającymi z niego wskazaniami.