III SA/Wr 46/25

III SA/Wr 46/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji N. z siedzibą w S. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 1383/VII/25 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od niewybrania do dofinansowania projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego; III. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Fundacji N. z siedzibą w S. (dalej: strona skarżąca, Fundacja, wnioskodawca) jest uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ FEDS, organ) nr 1383/VII/25 z dnia 21 stycznia 2025 r. w sprawie nieuwzględnienia protestu strony skarżącej od niewybrania do dofinansowania projektu nr [...], pn. "[...]".
Zaskarżoną uchwałę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027, Priorytet 08, Działanie 08.01, nr naboru: [...], pn. "[...]".
Pismem z 6 grudnia 2024 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała, że wniosek został oceniony negatywnie. Pomimo, że opisany we wniosku projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru formalne i merytoryczne i uzyskał 99 punktów łącznie, osiągnął wymagane minimum punktowe za spełnienie kryteriów merytorycznych punktowych, to nie może otrzymać dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w tym naborze.
W zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 14, IZ FEDS przyznała wnioskodawcy 18 punktów na 25 możliwych, przy minimum wynoszącym 15 punktów. Wskazała, że skarżąca spółka niepoprawnie określiła kwotę wkładu własnego w projekcie i za to odjęła 1 punkt. Wskazała również, że niepoprawnie określono kwoty ryczałtowe w zadaniach od 2 do 7. Zgodnie z wytycznymi kwalifikowalności, kwotą ryczałtową jest kwota uzgodniona za wykonanie określonego w projekcie zadania. Ponadto w ramach zadania 2-7 koszt wynagrodzeń przypisany został do zadania nr 2, co było niezgodne z charakterystyką zadań. Jak dalej podkreśliła IZ FEDS, niedopuszczalne jest wypłacanie ze środków unijnych wynagrodzenia dla osób, które nie będą zaangażowane w realizację danego zadania lub wypłacanie wynagrodzenia za okres przerwy wakacyjnej. Z tego powodu odjęła kolejne 2 punkty.
Dalej organ wskazał, że w zadaniu nr 2 skarżąca spółka zaplanowała zakup sprzętu
elektronicznego, który nie stanowi wydatku kwalifikowanego ponieważ sprzęt ten jest zbędny do realizacji celu projektu. Jak dalej podniosła IZ FEDS, wnioskodawca uzasadnił zakup sprzętu elektronicznego w kontekście rozszerzenia możliwości utrwalania i prezentowania podczas zajęć efektów prac dzieci oraz wpisał, że sprzęt będzie wykorzystywany w każdej placówce przedszkolnej przez wszystkie grupy i że jest niezbędny do prowadzenia wideokonferencji miedzy placówkami przedszkolnymi, jednakże organ uznał, że uzasadnienie to nie jest przekonywujące ze względu na specyfikę zadania nr 2, którego głównym celem było stworzenie materiałów przez dzieci (prace ręczne w wyniku zajęć terenowych). Ponadto IZ FEDS zauważyła, że zakup szafek w celu przechowywania zbiorów jest również nieracjonalny, bowiem projekt nie obejmuje doposażenia sprzętowego a jego celem powinien być wzrost wiedzy osób biorących w nim udział. Wobec tego, zakupiony w ramach projektu sprzęt powinien być bezpośrednio związany z celem zadania i niezbędny do jego realizacji. Za powyższe, organ odjął projektowi 1 punkt.
Następnie, w odniesieniu do planu zakupu i montażu stojaków na rowery, IZ FEDS stwierdziła, że taki wydatek nie jest możliwy do poniesienia w ramach niniejszego naboru. W tym przypadku odjęła projektowi 2 punkty. W ramach uwag do wskaźników kwot ryczałtowych IZ FEDS wskazała, które wskaźniki należy zweryfikować. Za uchybienia odnośnie wskaźników odjęła projektowi 1 punkt.
Nie zgadzając się z powyższym, fundacja złożyła protest, w którym zakwestionowała negatywną ocenę projektu. Podniosła, że ujęcie przez nią w budżecie projektu wydatków niekwalifikowalnych spowodowało dwukrotne ukaranie (osobno dla różnych zadań) poprzez odjęcie łącznie trzech punktów. Tymczasem, jak dalej wskazała strona skarżąca, definicja tego kryterium mówi o ocenie budżetu wydatków w projekcie jako całości.
Dalej – w odniesieniu do kryterium nr 14 pkt 1 – wskazała, że organ błędnie stwierdził, iż niepoprawnie został określony wkład własny do projektu, bowiem został on określony jako wkład pieniężny do każdego wydatku ponoszonego w ramach realizacji projektu w wysokości 20% wartości wydatku i będzie to wkład prywatny. Wysokość wkładu również została określona prawidłowo, w ocenie strony skarżącej nie zaszły więc przesłanki do odjęcia 1 punktu.
Również w odniesieniu do kryterium nr 14 pkt 4, strona skarżąca nie zgodziła się z obniżeniem punktacji o 2 punkty. Bowiem, jak poinformowała, za fakt wpisania do projektu budżetu wydatków nie przyczyniających się do realizacji zadania i spełnienia celów projektu została już ukarana (odjęto 1 punkt) w pkt 3 kryterium 14 karty oceny wniosku.
Instytucja Zarządzająca – zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą – nie uwzględniła protestu. Podkreśliła, że oceniający w ramach etapu oceny merytorycznej projektu w zakresie weryfikacji spełnienia kryterium nr 14 wyczerpująco wskazał zastrzeżenia, co do zapisów wniosku, odnoszące się tematycznie do kwalifikowalności, efektywności wydatków i prawidłowości sporządzenia budżetu projektu, za które łącznie odjął 7 punktów. Dalej wyjaśniła, że zgodnie z Regulaminem wyboru projektów, na etapie negocjacji możliwe było składanie przez wnioskodawcę wyjaśnień, uzupełnianie wniosku i poprawianie błędów wskazanych przez oceniającego. W odniesieniu do kryterium nr 14 pkt 1 wnioskodawca na etapie negocjacji je poprawił. Dalej Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że poprawienie błędnych zapisów we wniosku na etapie negocjacji nie wpływa na zmianę punktacji otrzymanej na etapie oceny merytorycznej. Wskazała, że zgodnie z Regulaminem wyboru projektów, ostateczną i wiążącą ocenę projektu stanowi suma punktów przyznanych przez oceniającego w wyniku oceny merytorycznej kryteriów punktowych oraz punktów za spełnienie kryteriów premiujących.
W odniesieniu do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego kryterium 14 pkt 4, Instytucja podniosła, że wbrew twierdzeniom zawartym w proteście, oceniający nie odjął dwa razy punktów za ten sam błąd. Nawet jeśli stwierdzona została powtarzalność wykazanych błędów, to każdy z nich dotyczy innej pozycji budżetowej lub zapisu opisującego inny wydatek, zatem zastrzeżenia co do budżetu skutkowały w tym przypadku odjęciem punktów z ogólnej liczby punktów możliwej do otrzymania w ramach weryfikacji spełnienia kryterium budżetu. Dalej poinformowała, że na ostateczną ocenę kryterium wpłynęła ilość popełnionych błędów. Dodatkowo Instytucja Zarządzająca wskazała, że nabór ma charakter konkurencyjny a jego celem jest wybranie projektów przygotowanych w przemyślany i rzetelny sposób, bowiem od informacji przedstawionych we wniosku zależy wynik oceny. Zapisy powinny wynikać wprost z treści wniosku i być zgodne z regulaminem wyboru projektów do dofinansowania i instrukcją wypełniania wniosku. Zaznaczyła, że oceniający w oparciu o swoją wiedzę i doświadczenie ocenił wagę zidentyfikowanego uchybienia i zdecydował o obniżeniu punktacji. Podkreśliła również, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących, opiera się na swobodnej ocenie oceniającego.
Nie zgadzając się z wynikiem oceny protestu, Fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła:
1. naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. 2022 r. poz. 1079 ze zm.) oraz zasady legalizmu i obiektywności postępowania poprzez nieuwzględnienie faktycznego zapisu dotyczącego wkładu własnego we wniosku o dofinansowanie oraz podtrzymanie oceny punktowej opartej na błędnym ustaleniu faktycznym,
2. naruszenie art. 63 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że dokonane przez
Fundację zmiany w treści wniosku na etapie negocjacji oznaczały zgodę na uprzednią ocenę punktową,
3. naruszenie art. 68 ustawy poprzez nierozpatrzenie merytorycznie kluczowych
zarzutów zawartych w proteście,
4. naruszenie zasady proporcjonalności oceny poprzez podwójne odjęcie punktów za
ten sam rodzaj błędu budżetowego, co skutkowało nieuzasadnionym obniżeniem ostatecznej punktacji projektu.
W związku z powyższym wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej uchwały, 2) stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 3) przekazanie sprawy właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez IZ FEDS rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podała, że jej projekt otrzymał 99 punktów, tymczasem minimalna liczba punktów wymagana do uzyskania dofinansowania wynosiła 100 punktów.
Poinformowała, że organ rozpatrując protest, w odniesieniu do kryterium nr 14 pkt 1 nie przeanalizował rzeczywistego zapisu we wniosku pomimo, że wykazała w proteście błędne ustalenia faktyczne. Podkreśliła, że odjęto 1 punktu za brak wskazania, które wydatki zostaną pokryte z wkładu własnego, tymczasem wniosek zawierał zapis, że wkład własny zostanie wniesiony proporcjonalnie do każdego wydatku w wysokości 20%. Dalej podniosła, że sumowanie odjętych punktów dla poszczególnych zadań w różnych częściach budżetu – w sytuacji, kiedy zgodnie z kryterium 14, budżet powinien być oceniany jako całość – prowadzi do nieproporcjonalnego obniżenia oceny projektu, co narusza zasadę jednolitości oceny oraz równego traktowania wnioskodawców. Zakwestionowała również odjęcie 1 punktu w wyniku uznania przez IZ FEDS wydatków związanych z przeprowadzeniem wideokonferencji jako niekwalifikowanych.
W odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079 ze zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa".
Stosownie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).
Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów.
Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Według art. 50 ust. 2 ustawy wdrożeniowej warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest:
1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz
2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom.
Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (art. 50 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o naborze zawiera nazwę właściwej instytucji, wskazanie przedmiotu naboru, informację o potencjalnych wnioskodawcach, termin składania wniosków o dofinansowanie projektu, regulamin wyboru projektów oraz dane do kontaktu.
Według art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, regulamin wyboru projektów określa w szczególności:
1) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów;
2) maksymalny, dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną, dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;
3) kryteria wyboru projektów;
4) wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opis;
5) właściwy system teleinformatyczny, w którym można złożyć wniosek o dofinansowanie projektu, oraz sposób dostępu do formularza wniosku o dofinansowanie projektu;
6) termin składania wniosków o dofinansowanie projektu;
7) załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia;
8) zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu;
9) sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją;
10) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz termin ich dokonania.
Artykuł 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi natomiast, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji posiadający wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów (art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców (art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).
Z powyższych unormowań wynika, że oceny projektów dokonuje się w oparciu o dostępną publicznie dokumentację konkursową, w związku z czym składające się na nią dokumenty powinny stanowić także podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny projektu.
W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu wniesionego od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]" złożonego w ramach programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska (FEDS), Europejski Fundusz Społeczny PLUS, w Priorytecie 8 Fundusze Europejskie dla edukacji na Dolnym Śląsku, w ramach Działania 08.01 Dostęp do edukacji w naborze nr [...].
Oceniając zasadność skargi, w kontekście ww. zarzutów, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że obowiązująca ustawa wdrożeniowa dotycząca lat 2021-2027, reguluje w art. 45 ust. 1 i 2 kwestie rzetelnej, obiektywnej i przejrzystej oceny zgłoszonych projektów.
Również poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) ustanawiała zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dot. perspektywy finansowej 2014-2020). Z dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego ww. przepisu wynika, że zasady te mają charakter normatywny, dość sformalizowany, przy czym stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tą konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności (arbitralności), gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4127/17, LEX nr 2479129; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 648/23, LEX nr 3699317). Rozważania powyższe są aktualne również w odniesieniu do obecnej ustawy wdrożeniowej. Zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronności postępowania w sprawie wyboru projektów do dofinansowania w ramach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie lat 2021-2027, a także zasadę równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równego traktowania wnioskodawców reguluje zacytowany wyżej art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Trzeba podkreślić, że zasady ujęte w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, a także wynikające z prawa unijnego znajdują zastosowanie do procedury oceny wniosku o dofinansowanie przez ekspertów oraz wyznaczają granicę sądowej kontroli oceny formalnej i merytorycznej projektów dokonanej przez właściwą instytucję. Rozpatrując sprawę Sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad wskazanych w komentowanym przepisie i wynikających z prawa unijnego. Przejawem naruszenia ww. przepisu będzie brak zagwarantowania wszystkim wnioskodawcom możliwości zapoznania się z regułami przeprowadzania naboru bądź brak spójności dokumentacji stanowiącej podstawę przeprowadzenia naboru, a także brak rzetelnej oceny projektu, czyli jej dokonanie w sposób dowolny, arbitralny, jak również brak bezstronności członków KOP lub ekspertów czy niewyznaczenie ekspertów mimo niezbędnej wiedzy specjalistycznej do prawidłowej oceny projektów. Ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna odpowiadać generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostawać w związku z ustalonymi kryteriami wyboru (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 345/19, CBOSA). Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członków KOP (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 555/20, CBOSA). Jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie sądu administracyjnego, świadczyłoby to o tym, że narusza ona art. 45 ustawy wdrożeniowej. Nie powinno też ulegać wątpliwości, że w ramach kontroli na podstawie art. 45 ustawy wdrożeniowej mieści się badanie, czy oceny projektu dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2803/18, CBOSA). Przeprowadzona procedura naboru oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają zasad określonych w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jeżeli dokonana ocena nie jest dowolna, mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, zawiera wyczerpujące uzasadnienie, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w zgodzie z dokumentacją i ustalonymi kryteriami wyboru, a także w sposób jasny, niebudzący wątpliwości, prezentuje przesłanki wyboru projektów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 102/20, CBOSA).
Właściwa instytucja jest zobowiązana do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zasada przejrzystości została wprost wymieniona w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 231, str. 159 ze zm., dalej: "rozporządzenie ogólne"). Aby procedury i kryteria wyboru były zgodne z zasadą przejrzystości, muszą się opierać na prawdziwych, rzetelnych i aktualnych informacjach (por. pkt 39 preambuły rozporządzenia ogólnego). W orzecznictwie sądów unijnych także podkreślono fundamentalne znaczenie tej zasady. Chodzi o zagwarantowanie pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania, i eliminowanie w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla dowolności (por. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17, CBOSA). Zasada przejrzystości stanowi dopełnienie zasady równego traktowania i ma na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie (por. R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk, E. Pachowska-Kurzepa [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 45). W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach i instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie – zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1175/11, CBOSA)
Rzetelna ocena projektu to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Rzetelność oznacza także, że każdy projekt jest oceniany zgodnie z obowiązującymi w danym postępowaniu kryteriami i regulaminem. Przestrzeganie tej zasady oznacza należyte wykonywanie obowiązków danej instytucji. Rzetelność związana jest przede wszystkim z obowiązkiem dokonania przez właściwą instytucję dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu oraz przedstawiania na jej zakończenie wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem. Ponadto zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek oceny i wyboru projektów przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Oprócz tego informacje zawarte w tej dokumentacji muszą być poddane wszechstronnej analizie (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 177/11, CBOSA). Zarzut nierzetelnej oceny projektu może być uzasadniony, gdy zostanie wykazane, że została ona przeprowadzona w sposób arbitralny. Gwarancję rzetelnej oceny stanowi również zapewnienie, aby poszczególni członkowie KOP oraz eksperci mieli możliwość swobodnej oceny przy wykorzystaniu swojej wiedzy i doświadczenia (por. R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk, E. Pachowska-Kurzepa [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 45). W trakcie oceny i wyboru projektów właściwe instytucje mają obowiązek działania w sposób bezstronny, czyli obiektywny i wolny od jakichkolwiek nacisków czy instrukcji. Bezstronność oznacza, że osoby oceniające projekty są obiektywne, czyli nie kierują się innymi przesłankami niż merytoryczne. Zasada bezstronności wymaga, aby osoby, które znajdą się w konflikcie interesów, zostały wyłączone z oceny projektów. Dlatego kierując się zasadą bezstronności, właściwa instytucja powinna dążyć do zbadania wszystkich istotnych aspektów sprawy w celu poznania prawdy obiektywnej i jej uwzględnienia w treści rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również, a nawet przede wszystkim, postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektów. W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17.). Dlatego też zgodnie z at. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. Z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.
Powyższe oznacza, że uczestnik konkursu składając aplikację konkursową obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego, ale również właściwa instytucja winna dokonać wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami regulaminu konkursu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.
Powyżej prezentowane zresztą dość ogólne założenia co do charakteru samego postępowania związanego z uzyskiwaniem dofinansowania ze środków unijnych mają jednak konkretne odniesienie do tych zarzutów skargi, które w szczególności podkreślają wadliwą ocenę dotyczącą wkładu własnego oraz podwójne odjęcie punktów które doprowadziły do niesłusznego obniżenia wyniku, skutkując brakiem dofinansowania dla projektu.
Sąd wskazuje bowiem, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę treść sformułowanych zarzutów skargi wraz z ich uzasadnieniem oraz stanowiska wnioskodawcy prezentowanego w dokumencie protestu stanowiła kwestia prawidłowości oceny KOP pod względem odjęcia 1 pkt w kryterium 14 pkt 1 za niepoprawne określenie kwoty wkładu własnego w projekcie oraz odjęcie 2 pkt w kryterium 14 pkt 4 za plan zakupu i montażu stojaków na rowery. Odpowiedź na to pytanie jest podstawową kwestią w tej sprawie, gdyż obniżenie tych punktów pomimo spełnienia przez projekt wszystkich kryteriów wyboru projektów oznacza negatywną ocenę projektu i projekt ten nie otrzymał dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w tym naborze. Projekt skarżącej zyskał 99 punktów a dofinansowanie zostało przyznane projektom, które uzyskały 100 punktów.
Treść tego kryterium jest opisana w Kryteriach wyboru projektów obowiązujących w naborze nr [...], stanowiących załącznik nr 2 do regulaminu wyboru projektów z tego naboru. Zgodnie z definicją kryterium merytorycznego nr 14 – "W ramach kryterium weryfikowane będzie, czy 1) budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy, 2) wszystkie wydatki są kwalifikowalne, racjonalne, efektywne i niezbędne do realizacji celów projektu, a także zostały zaplanowane z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, 3) zaplanowane w ramach projektu wydatki są zgodne z określonym minimalnym standardem usług oraz katalogiem stawek, określonym dla danego naboru (nie dotyczy naborów, dla których nie określono standardu usług oraz katalogu stawek). W ramach tego kryterium weryfikacji podlega zgodność budżetu z wymogami zawartymi w wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021 – 2027, regulaminie wyboru projektów oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Ocenie podlega racjonalność zaplanowanych wydatków oraz efektywność projektu (czy wysokość kosztów – nakładów jest adekwatna do zakresu i zakładanych rezultatów projektu). Dodatkowo w ramach kryterium bada się prawidłowość stosowania kwot ryczałtowych i stawek jednostkowych oraz ich wysokość w przypadkach projektów spełniających warunki ich stosowania. Skala punktowa od 0 do 25. Wymagane minimum punktowe 15. W zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 14 IZ przyznała wnioskodawcy 18 punktów.
Przypomnienia wymaga, że Oceniający odejmując 1 punkt w uzasadnieniu oceny projektu wskazał w zakresie Kryterium nr 14 pkt 1: "Niepoprawnie określono wkład własny w projekcie. Wskazano, tylko kwotę wkładu własnego. Wnioskodawca powinien wykazać jakie wydatki w projekcie będą stanowić wkład własny." Wnioskodawca który nie zgodził się z nią, wyjaśnił miedzy innymi: że nie zaszły przesłanki do obniżenia punktacji o 1 pkt bowiem beneficjent we wniosku o dofinansowanie określił "wkład własny do projektu jako wkład pieniężny do każdego wydatku ponoszonego w ramach realizacji projektu w wysokości 20% wartości wydatku".
W zaskarżonej uchwale nieuwzględniającej protest IZ wskazała, że "Wnioskodawca w pełni zastosował się do wskazanych przez Oceniających uwag, które na etapie negocjacji zostały przez niego poprawione". Zdaniem organu to "pozwala stwierdzić, że wnioskodawca uznał za właściwe wypunktowanie wskazane przez Oceniającego w Karcie Oceny Merytorycznej uchybienie w zakresie kryterium nr 14 pkt 1, które następnie zgodził się poprawić na etapie negocjacji o informacje, o które prosił Oceniający".
W ramach tego kryterium wskazano, że weryfikacji podlega zgodność budżetu z wymogami zawartymi w wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021 – 2027, regulaminie wyboru projektów oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie.
Odnosząc się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych dotyczących wkładu własnego Sąd wskazuje, że na podstawie dokonanej oceny KOP oraz zaskarżonej uchwały nie jest możliwe ustalenie jakie zapisy ww. dokumentacji wskazanej jako podstawa weryfikacje kryterium nr 14 zdecydowała o odjęciu 1 punktu.
Dlaczego w treści wniosku skarżąca miała wskazać rodzaj wydatków stanowiących wkład własny, a nie ich wielkość określoną jako 20% każdego wydatku. Na jakiej podstawie organ wymagał aby we wniosku o dofinansowanie w polu "Uzasadnienie dla przewidzianego w projekcie wkładu własnego" skarżąca miała wpisać jakie wydatki w projekcie będą stanowić wkład własny.
W ocenie Sądu sam fakt wezwania skarżącej do poprawy wniosku w ramach etapu negocjacji i dokonanie przez nią takiej poprawy nie zwalnia organu ze wskazania jakie zapisy dokumentacji konkursowej uprawniają organ do wezwania skarżącej do poprawy wniosku oraz do odjęcia punktacji.
Zgodzić się należy z organem, że strona skarżąca miała możliwość skorzystania w ramach poprawy na etapie negocjacji do składania dodatkowych wyjaśnień - bez wprowadzania poprawek w danym zakresie - jeżeli nie zgadzała się z zarzutem Oceniającego. Takie prawo skarżącej bowiem wynikało z regulaminu naboru projektów, w którym wskazano "Jeśli Państwa projekt spełni wymagane minimum punktowe określone dla kryteriów ocenianych w skali punktowej, to dopuszczamy możliwość skierowania Państwa projektu do etapu negocjacji w celu poprawy/uzupełnienia kwestii wskazanych przez KOP". Jednak aby skarżąca mogła formułować takie zastrzeżenia powinna wiedzieć jaki zapisy dokumentacji konkursowej zobowiązywały ją do wpisania treści, której domagał się organ i jakie przepisy tej dokumentacji naruszyła wypełniając pierwotny wniosek o dofinansowanie.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, wskazać należy że skarżąca zgadza się ze wskazaną w ramach kryterium merytorycznego nr 14 pkt 4 uwagą Oceniającego, jednakże nie zgadza się z liczbą odjętych punktów. Wskazuje, że Oceniający podwójnie odjął punkty w zakresie kryterium nr 14 tj. w pkt 3 odjął 1 punkt i w pkt 4 za ten sam błąd odjął 2 punkty.
Jak wynika z karty oceny wniosku Oceniający obniżając punktacje o dwa punkty wskazał "W ramach zadania nr 5 wnioskodawca zaplanował wydatki dotyczące zakupu stojaków na rowery, które będą montowane do podłoża na sztywnych słupkach stalowych i nie oznaczył wydatku jako wydatek w ramach cross-financingu. Zgodnie z definicją cross-financingu str. 32-32 wydatek ten powinien być wykazany w ramach limitu CF ze względu na stałe przyłączenie do nieruchomości. Dodatkowo zaplanowany wydatek nie jest możliwy do poniesienia w ramach niniejszego naboru. Zgodnie z obowiązującymi w naborze Szczegółowymi standardami realizacji wsparcia (Załącznik nr 1 do Regulaminu) w projektach można prowadzić prace adaptacyjne pomieszczeń, doposażyć je w materiały dydaktyczne niezbędne do realizacji działań projektowych jako uzupełnienie do działań skierowanych do uczestników projektu. Wydatki te będą kwalifikowalne jedynie wówczas, gdy przyczynią się realizacji zadania i spełnienia celów projektu".
IZ rozstrzygając protest podkreśliła, że Oceniający wskazał szereg błędów, niektóre z nich powtarzalne w zakresie skonstruowanego budżetu. Liczba odjętych punktów za spełnienie danego kryterium jest sprawą indywidualną oceniającego. Na ostateczną liczbę odjętych punktów za kryterium nr 14 wpływ miały liczne błędy, które dotyczą innej pozycji budżetowej.
W ocenie Sądu IZ nie ustosunkowała się do treści zawartych we wniesionym proteście, w którym podkreślono, że ujęcie w budżecie projektu wydatków niekwalifikowalnych spowodowało dwukrotne ukaranie Beneficjenta - osobno dla różnych zadań – poprzez odjęcie łącznie 3 punktów.
Skarżący w skardze wskazał, że Oceniający w Kryterium nr 14 pkt 3 odjął tylko jeden punkt za 6 zakwestionowanych pozycji takich wydatków jak laptopy, projektory, ekrany, drukarki, głośniki oraz szafki a jednocześnie w Kryterium nr 14 pkt 4 odjął 2 pkt tylko za jedną pozycję wydatku tj. stojaka dla rowerów, który też został uznany za wydatek niekwalifikowalny. Zdaniem skarżącego z niewiadomych przyczyn nie został on wyszczególniony jako 7 pozycja, skutkująca odjęciem 1 punktu.
Jak wynika z zaskarżonej uchwały IZ potwierdziła stanowisko Oceniającego projekt, który w dwóch miejscach obniża punktację wnioskodawcy za wykazanie wydatków niekwalifikowalnych, jednak nie odniosła się do zarzutów protestu. Takie działanie organu nie może być zakwalifikowane jako prawidłowe w kontekście nakazu rzetelnej i sprawiedliwej oceny zgłoszonych projektów.
Reasumując, powyższa ocena wniosku skarżącej jest nieprawidłowa, nie wyjaśnia w jaki sposób obniża wnioskodawcy liczbę punktów możliwych do uzyskania w zakresie kryterium nr 14 (pkt 1 i pkt 4).
Zauważyć w tym miejscu należy, że organ wskazał, przyznana punktacja na etapie oceny merytorycznej wniosku za spełnienie kryteriów oceny merytorycznej odnosiła się do zapisów z wcześniejszej wersji wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie z regulaminem ostateczną i wiążącą ocenę projektu stanowi suma punktów przyznanych przez oceniającego w wyniku oceny merytorycznej kryteriów punktowych oraz punktów za spełnienie kryteriów premiujących. Zatem istotne było uzasadnienie odjęcia punktacji w kryterium nr 14, gdyż jak podkreślała sama IZ poprawienie błędów na etapie negocjacji nie wpływa na zmianę punktacji otrzymanej przez wniosek na etapie oceny merytorycznej.
Za niezrozumiały należy uznać ostatni zarzut skargi. Argumentacja skarżącej odnosząca się do nieuznania wydatków związanych z organizacją videokonferencji nie była przedmiotem protestu, a zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nie może być przedmiotem oceny Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu IZ FEDS rozpatrzyła protest naruszając przepisy i warunki konkursu wynikające z dokumentacji konkursowej, dlatego też w oparciu o przepis art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu IZ wypełni wytyczne Sądu, sformułowane wyżej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przeprowadzi ocenę kryterium nr 14 pkt 1 i pkt 4, mając na uwadze, że w ramach tego kryterium weryfikacji podlega zgodność budżetu z wymogami zawartymi w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021 – 2027, regulaminie wyboru projektów oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie.