III SA/Wr 456/22

III SA/Wr 456/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 29 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego z dnia 23 marca 2022 r. nr OZ.4331.6.2022 w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej za czerwiec, lipiec i sierpień 2021 r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Powiatu Karkonoskiego na rzecz strony skarżącej 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. L. (dalej: strona, skarżący), prowadzącego niepubliczną placówkę oświatową Dom Wczasów Dziecięcych (DWD) "[...]" w P. (dalej: DWD), jest czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego (dalej: organ) z zakresu administracji publicznej z dnia 23 marca 2022 r. (nr OZ.4331.6.2022) polegająca na odmowie przyznania dotacji oświatowej za czerwiec, lipiec i sierpień 2021 r.
Skarżący zarzucił organowi:
1) obrazę prawa materialnego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm., dalej jako: u.f.z.o.) oraz w zw. z § 58, § 68 ust. 1 i § 73 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606 ze zm., dalej jako: rozporządzenie MEN z 11 sierpnia 2017 r.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż warunkiem otrzymania dotacji oświatowej jest spełnienie przez wychowana domu wczasów dziecięcych obowiązku nauki poprzez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza domem wczasów dziecięcych;
2) obrazę przepisów postępowania, mająca istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez rozpatrzenie przez organ w sposób niepełny i wybiórczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także prowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania do działania organów administracji publicznej, pominięcie specyfiki i celów domu wczasów dziecięcych, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez organ, że skarżący nie spełnił warunków uprawniających do przyznania dotacji oświatowej za okres ferii letnich w 2021 r.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołał m.in. treść § 58 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2022 r., wskazując, że dotacja przeznaczana jest na realizację zadań placówki przewidzianych w przepisach normujących jej funkcjonowanie. Przepisy tego rozporządzenia określały zadania domu wczasów dziecięcych obejmujące zarówno kształcenie, jak i wspieranie fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienie ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, które w myśl obowiązujących w roku 2021 przepisów były równorzędne. W tych okolicznościach – zdaniem skarżącego – przy ustalaniu przesłanek do otrzymania dotacji oświatowej nie sposób było abstrahować od wskazanych wyżej zadań domu wczasów dziecięcych.
Strona argumentowała także, że żaden przepis zarówno cytowanego rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., jak również u.f.z.o., nie uzależniał przyznania dotacji wyłącznie od spełnienia obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki przez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza domem wczasów dziecięcych, a odsyła do zadań tej placówki określonych w przepisach tego rozporządzenia.
W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że organ, odmawiając wypłaty dotacji oświatowej w zakresie ferii letnich w 2021 r., zaniechał podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dowolnie przyjął, iż skarżący w ww. okresie nie spełnił warunków do otrzymania dotacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W pierwszej kolejności organ poddał pod wątpliwość dopuszczalność skargi, wskazując w tym względzie na orzekanie przez sąd administracyjny wyłącznie w sprawach ściśle określonych. W tej sytuacji przedmiotem skargi zgłaszanej jednakże do rady powiatu na mocy art. 227 w zw. z art. 229 pkt 4 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy.
Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że podstawowym warunkiem funkcjonowania domów wczasów dziecięcych jest wypełnienia obowiązku edukacji poza miejscem stałego zamieszkania przez dzieci i młodzież zamieszkujące tereny o niekorzystnych warunkach środowiskowych. Organ powołał przy tym § 73 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., argumentując, że spełnienie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki jest warunkiem koniecznym i elementarnym do uznania uczestnika pobytu w domu wczasów dziecięcych jako wychowanka, na którego należna jest dotacja oświatowa. Skoro więc w trakcie trwania przerwy wakacyjnej dzieci i młodzież nie może pobierać nauki, dotacja oświatowa nie jest należna za okres wakacji.
Organ podniósł także, że w okresie wakacji w roku 2021 pobyty w DWD prowadzonym przez skarżącego były organizowane przez jednostki nienależące do systemu oświaty, a tym samym nie mogły być dotowane.
Wskazał również, że Dolnośląski Kurator Oświaty stwierdził szereg nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem DWD skarżącego, m.in. brak realizacji przez uczniów przebywających w placówce obowiązku szkolnego (obowiązku nauki).
W dalszych pismach procesowych strony rozszerzały swoją argumentację dotyczącą nieprawidłowości w funkcjonowaniu DWD prowadzonym przez skarżącego, zgłaszając na tę okoliczność liczne wnioski dowodowe.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe stron postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Sąd, poddając kontroli zaskarżoną czynność organu, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej jednak kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie, zważywszy w szczególności na prezentowane w tym względzie stanowisko organu.
Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznych placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16 LEX nr 2417586, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 LEX nr 2486821, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2004 r. w sprawie OW 53/04 LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).
Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyrok o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21).
Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia o sygn. akt I GSK 1414/20, CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1713/20).
Wobec tego, zaskarżona czynność odmowy przyznania i wypłaty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka poddana jest kognicji sądów administracyjnych.
Po przesądzeniu kwestii dopuszczalności wniesienia skargi, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny.
Skoro ustalenia organu w kwestii prawidłowej wysokości dotacji oświatowej wypłacanej w poszczególnych miesiącach nie są dokonywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw do nałożenia na organ obowiązku przeprowadzenia w tym wypadku postępowania w całości zgodnego z wymaganiami k.p.a. Sąd podkreśla zatem, że zwieńczeniem ciągu intelektualnych działań organu dotującego w zakresie ustalenia wysokości należnej części dotacji oświatowej nie jest decyzja administracyjna, lecz czynność z zakresu administracji publicznej (art. 47 u.f.z.o.).
Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19, LEX nr 2644367).
Skoro organ ma uprawnienie do bieżącego weryfikowania materialnej zasadności wypłaty dotacji (np. rzeczywistej liczny wychowanków albo spełnieniu przez nich merytorycznych warunków) to konsekwentnie ma prawo do dokonania wypłaty w mniejszej wysokości lub jej zaniechania.
Sąd respektuje zatem uprawnienie organu do bieżącego monitorowania merytorycznych podstaw wypłaty dotacji. A zatem wstrzymując wypłatę dotacji za dany miesiąc, organ manifestuje powiązanie tego faktu z dokonaną oceną spełnienia określonych kryteriów jej wypłaty.
Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżący kwestionowa czynność organu polegającą na niewypłaceniu dotacji za czerwiec, lipiec i sierpień 2021 r., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Istota sporu sprowadza się zatem do zasadności odmowy wypłacenia przez organ dotacji oświatowej.
Sposób przekazania dotacji m.in. dla DWD został wskazany w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.
Po myśli art. 34 ust. 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.
Sposób ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznej placówki wskazany został natomiast w art. 29 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. Wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym (ust. 2).
Z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami. Z kolei z art. 29 ust. 2 u.f.z.o. wynika, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w domu wczasów dziecięcych, a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r.
Na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949) wydane zostało cytowane na wstępie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania.
Na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy oraz ww. rozporządzenia można przyjąć zatem, że pobyt dzieci i młodzieży mieści się w celach i zadaniach domów wczasów dziecięcych. W § 58 przywołanego rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. wskazano, że domy wczasów dziecięcych są placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania.
W przepisie § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. zdefiniowano cele DWD, wskazując, że dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu wspierania ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych i szkół ponadpodstawowych, dla dzieci i młodzieży, z wyjątkiem szkół policealnych (ust. 2).
W § 69 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. określono natomiast zadania domu wczasów dziecięcych, do których w szczególności należy:
1) organizowanie zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych;
2) organizowanie zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków;
3) organizowanie aktywnych form wypoczynku.
Celem pobytu dzieci i młodzieży w DWD nie jest jedynie nauka, co wynika wprost z brzmienia § 68 ust. 1 omawianego rozporządzenia MEN. Zasadniczym celem jest wspieranie ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Celom tym odpowiadają zadania tej placówki określone w § 69, wymienione tam przykładowo (na co wskazuje użycie słów "w szczególności"), a polegające na organizowaniu zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, organizowaniu zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków oraz organizowaniu aktywnych form wypoczynku.
Sąd zauważa również, że rozporządzeniem MEN z dnia 11 maja 2021 r. zmieniono wyżej powołane rozporządzenie MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 911 ), m.in. w ten sposób, że nadano nowe brzmienie § 68 i § 70 tego rozporządzenia. Powyższe rozporządzenie zmieniające weszło jednak w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r., a tym samym przepisy te nie mają zastosowania w rozstrzyganej sprawie.
Od 1 stycznia 2022 r. przepis § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. stanowi, że "dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych." Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2).
W obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. § 70 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. zdefiniowano także pojęcie wychowanka, stanowiąc, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach:
1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 oraz z 2021 r. poz. 4);
2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 6 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2).
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2022 r. prawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie legalnej definicji wychowanka ograniczającej możliwość wypłaty dotacji oświatowej. Pobyt dzieci i młodzieży w okresie wakacji mieścił się więc w celach i zadaniach DWD podlegających dotowaniu. Celem pobytu dzieci i młodzieży nie była jedynie nauka, co wynikało wprost z obowiązującego w 2021 r. brzmienia § 68 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r.
Sąd podkreśla także, że organ zawęża przeznaczenie dotacji do kwestii jedynie kształcenia dzieci i młodzieży, pomijając cel pobytu wychowanków DWD zawarty w § 68 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., tj. "wspieranie ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych." Organ dokonał zatem wykładni przepisów obowiązujących w 2021 r. przez pryzmat zmiany przepisów jakie weszły w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z nowym stanem prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. zdefiniowane zostało pojęcie wychowanka DWD i przedefiniowano cele DWD, wyłączając z dotacji pobyty mające na celu wypoczynek z wyłączeniem kształcenia w rozumieniu Prawa oświatowego.
Nie sposób zatem abstrahować od zadań DWD wskazanych w rozporządzeniu MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r., które zostały wymienione w jego § 69. Stanowisko takie, polegające na dokonywaniu wykładni przepisów nie obowiązujących jeszcze w 2021 r., Sąd uznaje za nieprawidłowe, a przez to arbitralne.
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 588/19, w którym wskazano, że w myśl zmienionych przepisów omawianego rozporządzenia MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r., za wychowanka domu wczasów dziecięcych nie będzie można już uznać dziecka korzystającego z DWD wyłącznie w ramach wypoczynku, czy krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez inne placówki. Inaczej określone również zostały cele przedmiotowej placówki (celem nadrzędnym jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia, które ma być połączone z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych). Niewątpliwie celem powyższej zmiany jest uszczelnienie systemu dotowania placówek oświatowych, co jest działaniem co do zasady słusznym. Powyższe nie zmienia jednak oceny, że na podstawie obowiązujących w roku 2021 r. przepisów zadania DWD określone w rozporządzeniu obejmują zarówno kształcenie, jak i wspieranie fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych, przy czym istotne jest to, że zadania te w myśl obowiązujących przepisów są równorzędne. Należy przy tym ponownie podkreślić, że dotacja oświatowa jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań danej placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a zatem chodzi tu o dofinansowanie tych zadań placówki, które zostały przez ustawodawcę określone w przepisach normujących jej funkcjonowanie i to w przepisach obowiązujących, a nie mających dopiero wejść w życie.
Sąd – odnosząc się z kolei do podnoszonej przez organ argumentacji dotyczącej nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki prowadzonej przez skarżącego – wskazuje, że podstawą odmowy wypłaty dotacji oświatowej za miesiące wakacyjne 2021 r., wyrażoną w piśmie z dnia 23 marca 2022 r., było wyłącznie przekonanie organu o braku spełnienia warunków, od których uzależniono wypłatę dotacji. Organ nie powołał na tę okoliczność żadnej innej argumentacji, a tym samym, biorąc także pod uwagę fakt, że zgłaszane w toku postępowania wnioski dowodowe obejmowały dokumenty wytworzone po dacie zaskarżonej czynności, nie sposób było uznać, aby miały one jakiekolwiek znaczenie dla sposobu podjęcia przez organ czynności za wyjątkiem jedynie wsparcia prezentowanej argumentacji.
Uznając zasadność skargi, sąd administracyjny stwierdził bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).